民主立法視角下公眾參與立法的探析
——以內(nèi)蒙古自治區(qū)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市為視角

尤俊成（內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯應(yīng)用技術(shù)學(xué)院黨委書記）

公眾參與立法是深入貫徹習(xí)近平法治思想，推進立法公開，提高立法科學(xué)化、民主化的重要途徑，也是推進法治內(nèi)蒙古建設(shè)的重要方面。2015年，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修訂后，內(nèi)蒙古自治區(qū)七個設(shè)區(qū)的市被依法賦予城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的地方立法權(quán)，開始了地方立法的嘗試和探索，在立法過程中不同程度地引入公眾參與立法的體制機制。通過調(diào)研、梳理發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古自治區(qū)公眾參與立法在體制機制、推進力度、參與度等方面較之前相比取得了明顯進步。但客觀來看，也存在著公眾參與立法制度不完善、立法信息公開不充分、缺少回應(yīng)與評估機制、公眾參與的積極性不高等問題。本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)新獲立法權(quán)的七個設(shè)區(qū)的市為例，從民主立法的視角，分析公眾參與立法的現(xiàn)狀、存在的問題，明晰公眾參與立法的對策建議，以期為推動設(shè)區(qū)的市公眾參與立法提供參考建議。

一、公眾參與立法的現(xiàn)狀分析

《立法法》修訂后，內(nèi)蒙古自治區(qū)九個設(shè)區(qū)的市均制定實施本市的人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例。立法條例中規(guī)定“起草地方性法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)進行調(diào)查研究，采取座談、論證、聽證等方式，廣泛聽取有關(guān)部門、組織和社會公眾等各方面的意見”，可見，公眾參與立法是有法定依據(jù)的，各地主要的參與方式如下。

（一）公布地方立法項目草案稿征求公眾意見。設(shè)區(qū)的市人大常委會或者市人民政府在審議地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章前，都將立法項目草案在其門戶網(wǎng)站公布，征求社會公眾意見。

（二）地方立法機關(guān)召開立法座談會征求公眾意見。對于與公眾利益密切相關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，立法機關(guān)在不同的階段召開立法座談會聽取公眾的意見。例如，2021年鄂爾多斯市在起草《鄂爾多斯市民營經(jīng)濟促進條例》時，由草案起草部門、市人民政府、市人大常委會先后組織召開了基層人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、商會組織負責(zé)人等參加的近二十次座談會，充分聽取和征集各方面意見建議。

（三）通過基層立法聯(lián)系點征求公眾意見。目前，基層立法聯(lián)系點在立法工作中發(fā)揮的作用越來越明顯。除內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會在各盟市建立了基層立法聯(lián)系點外，部分設(shè)區(qū)的市也積極建立基層立法聯(lián)系點。

（四）通過召開立法論證會聽取專家的意見。內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會和部分設(shè)區(qū)的市人大常委會建立了立法咨詢顧問制度，立法咨詢顧問充分發(fā)揮其在專業(yè)理論和實踐經(jīng)驗方面的優(yōu)勢，積極參與立法規(guī)劃、立法計劃和法規(guī)案的論證、調(diào)研以及有關(guān)立法理論與實踐的課題研究工作。鄂爾多斯市的立法項目草案“逢審議必論證”，在政府常務(wù)會議審議前，都委托第三方機構(gòu)組織相關(guān)專家學(xué)者、實務(wù)部門負責(zé)人召開立法聽證會，聽取意見建議。通過專家審核把關(guān)，立法草案質(zhì)量得到明顯提高。

二、公眾參與立法存在的問題

（一）公眾參與立法的制度機制不完善。雖然公眾參與立法都有法律規(guī)范作為依據(jù)，但是公眾參與立法的規(guī)定偏重原則性、指導(dǎo)性，缺乏更為細致的規(guī)定，影響公眾參與立法的可操作性。例如，《烏蘭察布市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》第十四條，規(guī)定了在起草地方性法規(guī)草案的過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公眾意見，并以座談會、聽證會、論證會等形式讓公眾充分參與到立法工作中。但是，并未規(guī)定在什么條件下，具備召開座談會、論證會、聽證會的條件，對于公眾可以從哪些渠道了解到立法機關(guān)將要對立法項目草案召開座談會、滿足什么樣條件的公眾可以參加法規(guī)草案的聽證會、受理公眾意見后怎樣對公眾的意見作出反饋等一系列具體措施都未體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)范中。此外，關(guān)于如何對公眾參與立法進行有效的制度保障也未作出規(guī)定。

（二）立法信息公開不充分。立法機關(guān)只有將立法信息以有效的方式和途徑進行公開，才能切實保障公民享有的知情權(quán)，并且能夠引導(dǎo)公眾參與到立法工作中。查閱各設(shè)區(qū)的市人大常委會網(wǎng)站，只顯示有正在進行的立法征求意見草案，關(guān)于公眾參與立法的方式與時間、法規(guī)草案所涉及問題、立法目的、立法程序以及公眾意見收集后的反饋形式都沒有相關(guān)公開的介紹。立法信息公開簡單、不全面，導(dǎo)致公眾無法了解參與立法的內(nèi)容、途徑，不僅會降低公眾參與立法的積極性，還會導(dǎo)致公眾參與立法活動無法實現(xiàn)其真正的目的和價值。

（三）缺少相應(yīng)回應(yīng)和評估機制。立法機關(guān)給予立法參與者的信息反饋體現(xiàn)了立法機關(guān)對于公眾參與立法的態(tài)度，直接影響公眾參與立法的廣度和深度。從內(nèi)蒙古自治區(qū)地方立法機關(guān)公布的數(shù)據(jù)來看，其僅公布對公眾意見收集的數(shù)量情況，并未歸納總結(jié)公眾的意見建議，同時，對于公眾的意見建議缺乏分析研究，沒有很好地對公眾參與立法的意見建議作出充分回應(yīng)。公眾參與立法的情況如何，也沒有有效的評估機制，一定程度上影響和制約著公眾參與立法的熱情。

（四）公眾參與的積極性不高。立法工作是一項專業(yè)性很強的綜合性工作，對公眾的文化水平、受教育程度、政治素養(yǎng)都有一定的要求。受傳統(tǒng)政治文化的影響，長期以來，公眾已習(xí)慣于被管理者的角色，尚未認識到參與公共事務(wù)的重要性，特別是公眾的法治意識、民主意識還相對淡薄，很大程度影響了其參與立法的積極性。同時，要想?yún)⑴c立法工作，公眾需要了解很多專業(yè)知識，導(dǎo)致公眾認為參與立法工作需要付出較多的時間和精力。除此之外，目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)的地方立法機關(guān)在征集立法項目的公告中往往要求公眾寫明立法目的、依據(jù)、理由等，有些項目的意見征集超出了公眾的認知水平，降低了公眾參與立法工作的積極性。

三、公眾參與立法的建議

（一）建立和完善立法信息公開公示制度。只有加大立法信息的公開程度，解決公眾與立法機關(guān)之間的信息不對稱問題，才能實現(xiàn)立法機關(guān)與社會公眾的良性互動。一是立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動向社會公開征求立法建議項目，使立法真正建立在民意基礎(chǔ)之上。二是公開立法規(guī)劃和年度立法計劃，使公眾能從源頭上獲得參與地方立法的機會。三是全面公開包括法規(guī)規(guī)章草案文本、立法背景、起草說明、重要制度設(shè)計的理由和具有爭議的條款，使公眾能夠全面獲得立法信息，有效參與評議和發(fā)表意見。四是建立立法會議公開制度。將立法會議的主題、時間地點、會議議程及審議過程和結(jié)果等向社會公開，可以邀請公眾代表旁聽立法會議，讓公眾親眼見證法規(guī)、規(guī)章形成的過程，增加立法的透明度。五是建立公眾意見處理說明公告制度。立法機關(guān)對公眾所提意見、建議應(yīng)當(dāng)認真對待和平等考慮，對其采納情況及理由應(yīng)當(dāng)及時給予回應(yīng)，尊重公眾的立法參與權(quán)，接受群眾監(jiān)督。

（二）探索建立吸引社會組織參與立法制度。不同的社會組織代表著不同的利益取向，社會組織的意見建議對立法項目草案內(nèi)容的專業(yè)性、實施后的可操作性具有較強的指導(dǎo)意義，社會組織參與立法可以提高公眾參與立法的廣泛性、針對性和實效性。因此，立法機關(guān)要充分調(diào)動各類協(xié)會、行業(yè)商會、有關(guān)社團等社會組織的積極性，使它們成為參與立法的重要主體，全面、準確地反映民意。

（三）推進專家參與立法制度。專家可以利用其所掌握的專業(yè)知識，把好立法草案的技術(shù)規(guī)范、邏輯結(jié)構(gòu)、法律責(zé)任設(shè)定關(guān)，提高立法質(zhì)量，促進立法決策合理、公正和科學(xué)。同時，構(gòu)建專家參與立法的機制時應(yīng)當(dāng)以公開、透明、民主的方式選任或者邀請專家，明確專家參與立法的程序、方式，建立健全專家意見公開公布機制等。鄂爾多斯市在立法工作中邀請專家參與立法項目草案的論證，將專家的智慧充分融入草案中，立法效果十分明顯，多部地方性法規(guī)在內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會審議批準時“只字未改”。

（四）深入推進立法聯(lián)系點制度建設(shè)。基層立法聯(lián)系點是公眾參與立法伸向基層的觸角，能使立法機關(guān)了解和掌握最基層公眾的意愿和訴求。基層群眾可以通過聯(lián)系點向立法機關(guān)提出意見建議，關(guān)注和參與立法，提高立法草案的針對性、可操作性和實效性，推進立法精細化。推進基層立法聯(lián)系點建設(shè)，通過立法聯(lián)系點收集基層群眾對立法工作的意見和建議，可以避免立法的盲目性和隨意性，提升立法的科學(xué)化和民主化水平。

（五）探索建立公眾參與立法的激勵機制。公眾全過程參與立法是推進全過程人民民主建設(shè)的重要形式。公眾需要投入部分時間和精力，有足夠的知識儲備與社會經(jīng)驗，才能在參與立法的過程中提出合理的建議。如果立法機關(guān)建立公眾參與立法的激勵機制，對公眾參與立法的成本進行彌補，則有助于調(diào)動公眾參與的積極性，鼓勵和引導(dǎo)公眾真正去關(guān)心、思考立法涉及的相關(guān)問題，并認真負責(zé)地提出意見和建議。制定激勵機制時除給予物質(zhì)獎勵外，還要對其給予適當(dāng)?shù)木癃剟睿栽鰪妳⑴c人的榮譽感，最大限度地激發(fā)公眾參與熱情。

（六）利用信息手段豐富和擴展公眾參與立法的方式。在信息化、數(shù)字化、大數(shù)據(jù)的社會大背景下，立法機關(guān)在運用好聽證會、論證會、座談會及列席立法會議、聽取人大代表與政協(xié)委員意見等傳統(tǒng)的參與方式的基礎(chǔ)上，可以利用微信、微博等新媒體和信息化手段，拓展公眾參與立法的形式，建立多渠道公眾參與立法的途徑。此外，隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進，我們還應(yīng)不斷豐富和拓展公眾參與立法的媒介和載體。