優化營商環境中發揮律師作用的路徑思考
——以湖北省鄂州市為例

高戩生（湖北省鄂州市司法局局長）

李 鷹（湖北省鄂州市司法局副局長）

洪利民（湖北省鄂州市司法局）

習近平總書記強調，法治就是最好的營商環境。好的法治環境，關乎市場的穩定和企業的信心，是優化營商環境的關鍵所在。近年來，湖北省鄂州市注重發揮律師在優化營商環境中的作用，扎實推進律師事務所和律師管理，較好地促進了營商環境法治化，推動了經濟社會的高質量發展。

一、主要做法及成效

湖北省鄂州市現有律師事務所16家，執業律師126人。近年來，鄂州市司法局盤活專業法律服務資源，著力發揮律師職能作用，主動回應經濟社會高質量發展的法律服務需求，切實履行優化營商環境職責。

（一）聚焦民企需求，助力民營經濟高質量發展。市司法局會同市工商聯根據民營企業發展實踐，積極探索，大膽創新，努力樹立了民營企業的法律服務品牌，并率先在全省通過政府購買服務的形式向民營企業提供專項法律服務，形成了“萬所聯萬會”機制，深入推進“法治體檢”活動常態化，為民營企業發展保駕護航。一是常態化開展民營企業“法治體檢”服務。2015年，市司法局和市工商聯共同制定了文件，成立了民營企業律師服務團，通過政府采購法律服務的方式和舉辦法治講座、提供現場法律咨詢、審查協議等多種形式，為全市28家重點民營企業和商（協）會提供專項法律服務，有效預防或緩解了不少企業風險。2020年新冠肺炎疫情暴發后，市司法局會同市工商聯深入開展民企“法治體檢”專項活動，組建律師助力民企復工復產法律服務團，為民企復工復產提供優質法律服務。二是建立“萬所聯萬會”聯系合作機制。2021年7月，市司法局會同市工商聯推進律師事務所和工商聯及所屬商會開展工作對接，鼓勵和引導尚未聘請法律顧問的商會和民營企業聘請律師事務所律師擔任法律顧問，在民企開展公司律師試點工作，以進一步提升民企依法經營、依法治理的能力和水平。三是通過引導律師等法律服務工作者對相關企業的知識產權進行保護，并通過法律保障措施來引導企業開展知識產權創新，有效推動了企業可持續發展。2020年至今，全市律師到民營企業舉辦法治講座63場次，幫助民營企業化解矛盾糾紛39件，給民營企業制作法律意見書82份，審查合同78份，撰寫“法治體檢”報告8篇，辦理涉及知識產權保護案件26件。

（二）聚焦發展大局，推進全面依法治市。一是推行普遍建立法律顧問制度。2017年6月，市委辦公廳、市政府辦公廳聯合發文，在全市各級黨政機關、國有企事業單位、村（社區）全面實施法律顧問制度。組織指導律師通過擔任黨政機關和有關單位的法律顧問，全面介入顧問單位的決策、管理全過程，為顧問單位處理涉法事項建言獻策，推動顧問單位管理決策的規范化和法治化。二是組織律師參與村（社區）法律服務。鄉鎮政府（街道辦事處）根據實際需要，組建村（社區）法律顧問團，采取顧問律師定期到鄉鎮（街道）司法所集中坐班與主動下訪相結合的法律服務工作模式，積極預防化解社會矛盾，促進了法治鄉村建設。2020年至今，全市法律顧問在各村（社區）組織開展各類法治專題講座912場（次），解答各類法律咨詢7萬多人（次），參與化解矛盾糾紛521件，審查合同361份。三是開展律師參與城管執法工作。推薦優秀律師常駐城管各執法大隊，隨隊赴執法第一線提供法律服務，促進了城管行政執法規范化。

（三）聚焦民生問題，維護社會和諧穩定。一是積極組織律師參與信訪維穩工作。每月定期組織律師赴信訪部門，參與黨政領導信訪接待工作，依法化解矛盾并做好息訴罷訪工作。組織10名律師參與了全市出租車整治工作，引導出租車主依法理性維權，及時有效化解群體性事件。二是積極開展律師調解工作試點。在市、區兩級法院、公共法律服務中心（站）、律師事務所設立律師調解工作室，在律師協會設立律師調解中心，發揮律師化解矛盾糾紛職能作用。三是組織引導律師參與人民法院執行工作。市司法局2020年8月印發了《關于推動律師參與人民法院執行工作的通知》，以引導廣大律師積極參與人民法院執行工作，有效滿足群眾日益增長的法律需求。四是建立律師參與法律援助值班、代理制度。每個工作日各安排1名專職律師在法律援助中心平臺、“12348”熱線平臺值班，在市、區兩級人民法院、人民檢察院、市看守所派駐法律援助值班律師，為符合條件的犯罪嫌疑人或其法定代理人、近親屬提供法律援助，促進了社會和諧穩定。

（四）強化教育管理，著力提升執業能力。一是注重教育培訓。通過“請進來”的培訓方式，每年定期舉辦律師教育培訓班，邀請省內的知名法學專家學者講課；同時通過“走出去”的培訓方式，分期分批組織律師參加學習考察、業務研討活動，促進律師隊伍整體素質提升。二是注重考核管理。每年開展律師事務所和律師年度檢查考評工作，把考評結果作為對律師事務所和律師的誠信評估、資質管理的依據，并按照考評結果實施獎懲。三是注重能力提升。加強律師思想政治教育和職業道德教育，落實新上崗律師執業宣誓制度，組織律師學習憲法和其他法律法規，進一步提高職業道德水平和專業能力。

二、存在的問題

鄂州市律師行業在優化營商環境中發揮了難以取代的重要作用，但同時也面臨著一些障礙和問題。具體表現在以下幾點。

（一）市場主體尚未形成“有事找法”的慣性思維。法律顧問在優化營商環境中的價值并未受到市場主體充分的關注，有些民營企業并不重視法律顧問的作用，往往在發生了法律問題以后，才會讓律師介入事件當中，不少民企從未聘用過律師，以至于在法律案件處理中常常處于被動局面，嚴重影響了民營企業的健康發展。

（二）律師優化營商環境的作用發揮不明顯。法律服務與營商環境優化的結合點在于業務需求。但目前律師法律服務沒有完全抓住這個要點，律師的業務領域拓展不夠，沒有完全做到讓政府和企事業單位信得過、離不開。部分單位由于對律師工作缺乏深刻認識，“聘而不用”，或者“顧而不問”，從而使得顧問律師工作很難深入顧問單位的日常管理流程當中。又如部分單位未能建立健全完備的顧問律師工作流程和工作規范，在實際中也無法反映出顧問律師的專業化水平和權威性。

（三）律師優化營商環境的綜合素質有待提升。律師受聘法律顧問，除了必須具備法律專業素質外，還應具備政治意識和大局意識，才可以為法律顧問單位發展進行法治引導與支持。但實踐中，一些單位法律顧問只懂理論不懂實踐，又或者只熟悉顧問單位所在行業的相關法律而對其他部門法律完全不了解，甚至只懂法律，不講政治、大局，以致無法切實維護顧問單位的合法權益，嚴重影響了顧問單位的健康發展。

（四）律師優化營商環境的經費保障不到位。黨政機關、村（社區）法律顧問工作實行政府購買服務，但一些黨政機關特別是村（社區）法律服務費偏低，難以吸引優秀律師資源；市工商聯以政府購買服務方式為民營企業提供“法治體檢”服務，但服務費較低，甚至區級沒有將此項經費列入財政預算，影響了律師的工作熱情。

三、關于優化營商環境中發揮律師作用的路徑

筆者建議，當前和今后一個時期，應從以下幾個方面發揮律師在優化營商環境中的作用。

（一）搭建專業平臺，營造良好法治環境。引導廣大律師深度嵌入重點行業重點領域，提升律師行業影響力，做到黨委政府優化營商環境的措施部署到哪里，律師法律服務就跟進到哪里。

1.積極引導律師參與民主法治建設。一是積極推動科學立法。律師參與立法，對于推動國家立法科學化、民主化有著重大意義。建議有立法權的地方人大機關招聘資深律師加入立法團隊，以切實解決目前國家立法機關尤其是地方立法機關律師人才短缺的現狀。建議由立法機關聘請資深律師作為法律顧問，讓律師積極參與立法，以切實提升立法的工作品質與效果。充分吸收優秀律師作為人大代表，充分發揮律師代表在參政議政以及執法監督方面的特殊優勢。二是積極推行嚴格執法。各級黨政機關和有關單位均必須聘請律師擔任法律顧問，凡重大的行政決策、重要合同、重要文件、重大行政案件等，政府及政府部門在作出決策之前均應征求法律顧問的意見。律師在任法律顧問期間，也要建言獻策，以保證黨政機關和有關單位在決定重要事務時依法決策、民主決策。各級執法機關對行政裁決、行政處罰等具體的行政行為，都必須積極聘請律師開展合法性審核，以保證行政執法的事實認定與實施程序嚴格遵循法律規范。要招募優秀律師進入行政執法隊伍，以提高行政執法的合法性與嚴肅性。三是積極推動公正司法。要發揮法官協會、檢察官協會與律師協會的功能作用，通過建立健全聯席會議機制及業務互動、專題研討、數據共享等工作制度，為廣大司法人員與律師之間提供公開透明的溝通交流平臺，進一步增強雙方相互了解與信任。建立在優秀律師中招聘法官、檢察官的機制，并建議廢除律師進入人民法院、人民檢察院需要通過國家公務員考試的規則，暢通律師進入司法隊伍的途徑，以進一步提升全體律師對于法律職業的認同感，激發司法隊伍的活力。公檢法等機關要繼續完善律師執業權益保護機制，認真落實聽取律師辯護意見機制，進一步完善便利律師參加訴訟機制，以更好地實現律師在公正司法中的職能作用。四是積極推動全民守法。提高全民法治觀念、推動法治社會建設，就需要更多律師介入普法工作，以增強全社會尊法學法守法用法的意識。設立律師以案釋法的機制，并組織律師參加普法宣講團，以案講法、以事說法，進行點對點、面對面的法治宣傳教育，為群眾答疑解惑。要充分借助公共法律服務中心實體、熱線電話、法律咨詢網站三大服務平臺，進一步拓展律師法律服務觸角，向廣大人民群眾免費提供專業、精準、快捷的法治宣傳服務。

2.積極指導律師服務經濟社會發展。要圍繞黨委政府中心工作、企業實際情況和民眾需求，積極指導律師為經濟社會發展提供強大法治保障和優質的法律服務。一是圍繞中心工作，提供專項法律服務。健全政府法律顧問制度，組織政府法律顧問團成員參與政府重要工程、融資項目協議的審核工作，為政府重要經營決策提供法律意見。完善公職律師機制，進一步發揮公職律師在政府決策、重大項目、規范性文件編制等各方面論證評估的作用，進一步推動依法行政水平提高。積極引導律師事務所為銀行、證券、保險、環境保護、精準扶貧、知識產權、空港經濟、多式聯運、“互聯網+”等領域提供專業法律服務，服務保障地方支柱產業發展。二是聚焦企業實際，提供精準法律服務。引導律師成立企業服務隊，進商會、進公司，圍繞企業的治理結構、法律風險預防化解等問題進行“法治體檢”，剖析商會、企業法律需求與風險點，并協助商會、企業健全風險防控體系。發揮民營企業律師服務團、企業法律顧問作用，通過引導律師事務所與律師利用“民營企業法治體檢”的自測系統小程序、二維碼APP等，向民企提供智能檢測、在線分析、遠程咨詢等法律業務。推動并落實“萬所聯萬會”的聯系合作制度，鼓勵并指導沒有聘任法律顧問的商會聘任聯系合作的律師事務所為法律顧問。在民營企業開展公司律師試點工作，對工商聯推薦的民企申報公司律師開辟綠色通道，以進一步提升民企的依法經營、依法治理能力與水平。要加大對小微企業的法律幫扶，對困難企業特別是進入破產重整或破產清算程序的企業適當減免律師服務費用。引導律師事務所開發與專利保護有關的法律服務產品，積極引導律師關注涉及專利保護事項，并進一步做好與高科技、新興領域企業之間的法律服務銜接，為企業進行知識產權的申請、轉移、轉化和保護提供法律服務。三是關注民眾需要，提供貼心法律服務。全面落實村（社區）法律顧問工作，合理配置律師資源，進一步優化法律顧問的團隊化服務水平，采取定點接受咨詢、進村入戶、跟蹤服務、以案說法等多種形式，為人民群眾提供上門的貼心法律服務，扎實推進法治鄉村建設。發揮律師在法律援助中的主體作用，進一步降低法律援助門檻，進一步拓展法律援助范圍，切實做到“應援盡援、應援優援”，不斷增強困難群眾的幸福感、獲得感和安全感。

3.積極指導律師維護社會和諧穩定。要指導律師在辦案過程中充分運用調解理念，積極參與涉法涉訴信訪維穩的各個環節，最大限度地保障社會和諧安定。一是指導律師充分運用協調、和解的方法，達到案結事了，有效防范與化解各種社會矛盾糾紛，切實有效地將問題化解在最基層、化解于萌芽狀態。二是將調解優先貫徹在律師執業的全過程。強化律師介入“大調解”工作體系建設，積極探索律師主動介入社會矛盾糾紛調解的有效途徑，充分運用訴訟和非訴訟法律服務手段，積極參與信訪接待和管理。進一步推行對不服司法機關已生效裁判、決定的申訴由律師代理制，進一步健全律師參與訴前、訴中調解機制。三是堅持發揚“楓橋經驗”，積極指導律師在代理因意外死亡、民房拆除、拖欠工程款、勞動報酬等產生重大爭議的社會敏感案件中，注重從維護社會穩定大局入手，對各方當事人釋法析理，依法、理性地解決矛盾糾紛。要組織律師開展涉法涉訴信訪等案件評查活動，推動案件得以公正處理。四是司法行政機關和律師協會要加大對律師代理重大案件和群體性事件的指導。五是不斷推動律師調解試點工作，充分發揮律師專業優勢，積極推動形成在律師進行委托代理時告知當事人選擇非訴訟方法處理糾紛制度，切實維護社會和諧穩定。

（二）加強管理引導，優化法律服務環境。律師的執業活動能否規范，不但影響著律師職業的總體形象，也同時影響著人民群眾對法律實踐的信心以及對社會公平與正義的信任。要突出黨建引領，加強團隊建設，加強監督指導，全面提高律師服務能力和職業道德水準，努力營造出更有利于律師發揮作用的良好環境。

1.以黨的思想建設為導向，確保正確方向。堅持黨對律師工作的全面領導，進一步加強律師隊伍黨建工作。將黨建工作與律師業務拓展相結合，引導律師黨員帶頭參與民營企業“法治體檢”，帶頭參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，帶頭參與社會公益活動，用榜樣影響和帶動其他律師在優化營商環境中貢獻智慧和力量。結合律師行業黨建工作特點，認真開展黨員信用等級評定、黨員誠信檔案評比、優秀黨支部和優秀黨員評選等活動，不斷激發律師事務所黨組織和黨員充分發揮作用。

2.以隊伍建設為根本，狠抓教育培訓。一是加強思想政治建設。新形勢下，推動律師事業健康有序發展，最根本的發展目標就是要盡快建立一支政治堅定、精通法律、維護社會公平正義、恪守誠信的律師職業團隊。要認真組織全體律師進一步深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，深入學習貫徹習近平法治思想，教育引導廣大律師堅持正確的政治方向，全力維護國家安全、社會穩定和人民福祉，認真履行社會責任。二是加強職業道德建設。要深入開展以“嚴格執法、誠實守信、勤勉盡責、維護正義”為核心的律師職業道德教育，建立健全律師守信守法執業激勵機制，進一步提升廣大律師的社會信譽誠信度和法律公信力。三是加強業務素質建設。建議有計劃地重點資助一批富有發展潛質的律師，組織分期、分批次學習深造，努力培育一批具備開闊的國際法律視野、了解全球性法律規則、擅長辦理涉外民事訴訟服務的優秀律師人才隊伍。積極發揮律師協會專業委員會作用，深入開展民法典宣傳、培訓和理論研究，為提升民商事領域律師執業能力提供專業支撐。

3.以監督管理為抓手，提升監督實效。要把監督貫穿到律師事務所管理和律師執業活動的全過程。一是通過完善和落實制度強化監督。要探索和規范律師事務所管理體制建設，健全落實合理的收益分配制度，推行律師執業公示制度，堅持律師辦案的事前提醒和全程監督制度，切實提升制度執行力。二是通過規范行政管理加強監督。司法行政機關必須規范律師執業準入條件與程序，把品德良好當作申請律師執業的基本前提，認真把好律師隊伍的“入口關”。暢通出口，確保律師違法違規行為和失德行為得到及時有效的懲戒。三是通過行業協會服務管理強化監督。律師協會要秉承“嚴管厚愛”，依法履行好推動業務建設、指導行業發展、規范執業活動、保障執業權利的職能，進一步增強行業自律水平。鼓勵律師事務所進行優化組合，促進專業化管理，樹立專業品牌。四是通過檢查考核措施強化監督。司法行政機關與律師協會要繼續強化對律師執業活動的專門監督檢查、日常業務監督與律師行業技術指導，及時發現問題并及時指導進行整改。要建立健全公益法律服務績效評估激勵機制，把服務評估結果和律師事務所、律師評先評優掛鉤。

（三）完善工作機制，營造良好發展環境。構建良好的營商環境，法治是關鍵。如何發揮律師制度在經濟社會發展中的關鍵作用，是評價一地區法治建設效果的主要標準之一。律師事務所作為專業服務機構，具有營利性，律師事務所自身發展需要幫助和扶持，特別是2020年新冠肺炎疫情暴發以來，律師事務所發展普遍受到較大影響。各級黨委、政府及社會各界要進一步做好制度保障、政策扶持、權益維護和新聞宣傳工作，為律師事業的蓬勃發展營造良好氛圍，為律師工作提供更加便利的條件，進而加快優化營商環境的步伐。

1.建立健全律師人才培養選用機制。要關注、扶持律師團隊建設，進一步強化對律師領軍人才的遴選、培養、服務，積極構建律師專業水平評價體系和評定機制，積極推動律師專業化分工，全面提高律師的專業能力和技術水平。充分吸收律師參加各級各類咨詢委員會、行政復議非常任委員及專家委員會，推薦更多的優秀律師特別是律師黨員參選“兩代表一委員”，擔任各級黨政機關、企事業單位、村（社區）法律顧問，為他們成長進步創造條件。

2.建立健全作用發揮機制。要大力拓寬政府法律顧問服務領域，建議各級黨政機關及有關單位積極主動為顧問律師提供工作平臺，為顧問律師充分發揮職能作用創造便利條件，尤其是在重要決策過程和重要文件實施前、在重大項目論證制定過程中，都要認真吸收顧問律師的意見和建議，以逐步形成政府法律顧問服務優化營商環境的有效工作機制。

3.建立健全考核管理機制。各級黨政機關和有關單位要建立健全顧問律師工作業績考核評價體系，并作為顧問單位選拔、解聘、評優律師工作的重要依據。建議把法律顧問服務優化營商環境工作納入法治政府建設的全面督察和法治建設績效考核的工作指標體系中，將民營企業“法治體檢”工作列入工商聯法治建設績效考核工作內容。司法行政機關也要加大對顧問律師開展工作的監督、引導，對工作突出的律師給予表彰和獎勵。

4.建立健全宣傳表彰機制。充分運用傳統媒體與互聯網等各種新媒介廣泛組織開展行業信息輿論宣傳，注重宣傳律師在服務優化營商環境中取得的成效和經驗做法，注重宣傳表彰在工作中涌現出的先進典型與先進事跡，激勵廣大律師在服務優化營商環境中建功立業。

5.建立健全律師執業質量保障機制。加強與公檢法等有關部門的溝通配合，建立健全律師工作聯席會議制度，切實解決律師執業過程中的會見難、閱卷難、調查取證難等實際問題，把法律規定的律師執業權利切實落實到位。建議通過立法的方式對律師執業權利受到侵害的救濟及責任追究等予以規范，為廣大律師依法執業創造良好的執業環境，讓廣大律師切實成為優化營商環境中的重要力量。

6.建立健全經費保障機制。建議將律師擔任黨政機關和人民團體的法律顧問、參加民營企業“法治體檢”、參加信訪接待和處理、參加社會調解、法律服務進村（社區）等公益法律服務費用列入政府財政預算，并建立此項經費動態調整機制，充分激發律師服務優化營商環境的工作熱情，不斷提升服務質量。