數字化改革助推監獄法治建設的思考和實踐

王 爭（浙江省監獄管理局局長）

大力推進監獄數字法治建設，是實現監獄治理現代化的重要路徑。近年來，浙江監獄系統扎實推進監獄法治建設，有力促進了監獄執法的規范化、精細化、透明化，大大提升了公正執法水平，展現了浙江監獄法治文明的良好形象。進入新的發展階段，特別是在高質量發展建設共同富裕示范區大背景下，浙江監獄系統如何運用好數字化改革成果，助推監獄法治建設，更好彰顯監獄法治文明，值得我們深入探索實踐。

一、法治與數治——當前驅動浙江監獄高質量發展的重要“雙輪”

當前，社會治理日益呈現出高標準、高效能、高精度、高質量的新特點。監獄工作處在刑事司法程序的末端，是司法公正的“最后一公里”。同時，監獄工作又處在社會治理的“前端”，通過改造罪犯、化消極因素為積極因素，促進社會善治。而進入新的發展階段，監獄工作改革發展的目標、方式、驅動力等都發生了深刻變化，法治與數治已經成為當前驅動浙江監獄高質量發展的重要“雙輪”。

（一）法治中國示范區的新定位給浙江監獄工作提出了新要求

浙江省委十四屆八次全會提出了忠實踐行“八八戰略”、奮力打造“重要窗口”、爭創社會主義現代化先行省的目標要求，提出要抓緊抓牢抓實“十三項戰略抓手”，其中包括打造一批有辨識度有影響力的法治建設成果，努力建設法治中國示范區。監獄的法治文明程度，很大程度上反映出整個社會的法治文明狀態，所以說，監獄法治建設是法治中國示范區建設的重要內容之一。而且，當前監獄改革的重要任務就是扎實推進法治化改革，即緊緊圍繞監獄的政治屬性與法律屬性，堅持以人民為中心，聚焦嚴格公正規范執法，強化對民警執法權力的規制和規范行使，提高監獄執法的質量、效率和公信力，不斷滿足人民群眾對公正司法、嚴格執法的需求。

（二）數字化改革新浪潮給浙江監獄工作帶來了新機遇

浙江是數字化改革先行省，2021年的浙江省政府工作報告把“推進數字化改革”列為“十四五”開局之年浙江全面深化改革的重要舉措； 2021年3月1日，全國首部以促進數字經濟發展為主題的地方性法規《浙江省數字經濟促進條例》正式實施。浙江省委、省政府的這一系列決策部署，全面開啟了浙江“全域數字化改革”的新浪潮。監獄工作是一項復雜的系統性工作，在整個社會治理中發揮著保安全促穩定、化消極因素為積極因素的重要作用。近年來，浙江的智慧監獄建設取得了諸多成效，總體上走在全國前列，但不可否認也存在著不少“瓶頸”。要想破除這些“瓶頸”，必須要有非常規的手段和方式。而數字化改革新浪潮，恰好給浙江監獄工作的深化改革帶來了新的機遇。通過推進數字化改革，運用數字化的手段和方式，可以實現監獄業務工作的線上規范流轉、數據集成共享、多跨場景應用和智能分析，更加真實有效地掌握監獄工作的底數，反映監獄工作的質效，監督各級切實抓好工作落實，提升監獄工作運行效能和管理水平。

（三）高質量發展示范監獄建設新使命需要通過法治與數治相結合的方式來實現

2021年5月，中共中央、國務院印發關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見，賦予浙江高質量發展建設共同富裕示范區的重要使命；隨后，浙江省委召開十四屆九次全體（擴大）會議，系統研究部署高質量發展建設共同富裕示范區。貫徹落實省委全會精神，浙江省監獄管理局作出了推進高標準安全、高質量改造、高水準執法、高素質隊伍、高水平保障的高質量發展示范監獄建設的決策部署，著力實現監管安全水平、罪犯改造質量、監獄執法質效、隊伍核心戰斗力、綜合保障水平“五個顯著提高”。高質量發展示范監獄建設，本質上是追求監獄治理體系和治理能力的現代化。如何實現監獄治理體系和治理能力的現代化，除了鞏固發揚傳統優勢之外，必須積極順應新發展階段特點，通過法治與數治相結合的方式，對監獄治理的體制機制、組織架構、方式流程、手段工具等進行全方位、系統性重塑，整體上推動監獄治理的質量變革、效率變革和動力變革。

二、浙江監獄法治建設存在的短板

近年來，浙江監獄系統從完善監獄制度體系、規范罪犯勞動崗位分配、規范罪犯計分考核、規范“減假暫”案件辦理、規范分級處遇、深化獄務公開、強化監獄執法監督、加強監獄普法教育等方面著手，深入推進監獄法治建設，取得了顯著成效。但對標更高的執法要求，特別是針對政法隊伍教育整頓中監獄執法暴露出來的問題進行深刻檢視與反思，我們必須清醒認識到，當前浙江監獄在法治建設特別是執法辦案方面仍然存在一些短板。

（一）對監獄執法辦案認識上有偏差

根據《監獄法》規定，監獄作為國家刑罰執行機關，依法對被判處死刑緩期二年執行、無期徒刑、有期徒刑的罪犯執行刑罰。從這層含義來看，監獄針對罪犯的所有管理活動都是執法行為。但從刑事訴訟的角度來看，又可分為直接涉及原判刑罰變更的計分考核、減刑、假釋、暫予監外執行等刑事司法行為和一般執法行為。而在長期的監獄工作實踐中，廣大民警一般將“減假暫”案件辦理理解為執法行為，其他如計分考核等執法活動歸結為獄政管理行為。因此，在執法辦案過程中，往往沒有把執法和管理區分開來，辦案的關注點更多放在“減假暫”案件的辦理流程上，對于罪犯計分考核這一執法辦案的源頭不夠重視，以管理意識來進行執法，或者以行政化的手段替代執法，對罪犯的考核計分缺乏系統的循證機制和糾錯程序。

（二）監獄執法辦案的制度規范不夠完善

根據案件辦理的相關司法實踐，罪犯計分考核得分情況與罪犯考核期內的表揚情況緊密掛鉤，而計分考核結果及表揚情況又是對罪犯依法提請減刑、假釋的重要依據。因此，作為監獄執法辦案的基礎源頭工程，罪犯計分考核工作關系到監獄提請罪犯減刑、假釋案件辦理的公正與否，是監獄執法辦案的首要環節。當前，監獄執法實踐中，關于罪犯計分考核方面，司法部雖然新修訂了《監獄計分考核罪犯工作規定》，浙江也細化了相應的實施細則，但總的來說，這方面的制度規范還不夠完善，有關計分考核的證據指引、裁量基準和程序規定等，國家層面尚未建立統一的標準，浙江層面系統的制度設計正在試點探索中，有待實踐檢驗，執法實踐中不可避免地會出現政策掌握不平衡和具體操作不規范的情況。此外，關于監獄執法辦案監督方面，現有的制度也不夠完善。

（三）監獄執法辦案的責任不夠明確

根據《刑事訴訟法》《監獄法》及司法部有關規定，監獄辦理提請罪犯減刑、假釋案件，需經分監區人民警察會議研究提出提請減刑、假釋建議，監區長辦公會議審核，監獄刑罰執行部門和法制部門審查，監獄評審委員會評審，監獄長辦公會審議決定等程序。據此，監獄提請罪犯減刑假釋案件，至少需經分監區、監區、監獄三級集體合議，并經監獄刑罰執行部門、法制部門和減刑假釋案件評審委員會三道審查，辦案環節多，責任鏈條長，“簽字背書”的民警也多。該制度設計雖然可以有效防范民警執法權力過于集中，但同時也存在執法辦案責任不夠明確的問題，一旦某件提請減刑、假釋案件發生執法過錯，責任人的認定較為困難。此外，關于計分考核日常執法辦案的主辦、主管、監督、審批等責任如何有效落實，也需要在執法實踐中進一步明確、細化。

（四）監獄執法辦案的制約監督不夠有力

主要表現為內部監督還不夠有力。例如，在日常工作中，各級更多側重于對案件辦理的結果進行監督，而對日常執法的源頭監督不夠，即對罪犯計分考核加扣分的事實依據是否充分往往不夠重視，重程序輕實質化審核。同時，因法制審核監督的力量不足，對監獄執法辦案的法制審核監督偏重于事后面上的抽查，沒有前置到執法辦案的每一個環節，監督的效果有限。此外，監獄執法辦案的信息化能力還不夠，缺乏貫通執法辦案全過程、數據實時共享的信息化系統，無法融監督于辦案過程之中，運用信息化技術手段實行在線實時監督的能力不夠。

（五）民警隊伍執法辦案的能力不足

一方面，當前浙江監獄系統警力十分緊張，基層一線民警經常加班加點，忙于罪犯日常監管、教育改造等繁瑣的事務性工作，無法充分保障監獄執法辦案和開展相關學習培訓的警力所需，導致面對當前監獄執法的新形勢新要求，民警執法辦案的能力不足。另一方面，全員執法辦案的理念不強，一些單位在推行執法辦案隊伍專業化建設過程中，沒有兼顧隊伍整體執法辦案能力的建設，執法辦案工作往往集中于少數民警，有的單位甚至還集中在工作經驗欠缺的年輕民警，多數民警不直接參與執法辦案，一些民警退化為“看守”民警，隊伍的整體執法辦案能力亟待提高。

三、數字化改革助推監獄法治建設的作用機理

數字化改革實質上是一項重大集成創新的硬核改革，其意義不僅僅在具體場景應用上，更在于推動生產方式、生活方式、治理方式發生基礎性、全局性和根本性的改變。當前和今后一個時期，浙江監獄法治建設的重要任務，就是以執法辦案為核心，加快推動監獄法治化改革，而數字化改革對其有重要助推作用。

（一）數字化改革有利于民警法治思維的培育

監獄民警執法管理，較為重視經驗的運用，而對實證的科學思維與方法關注不夠、較為缺乏，致使監獄民警執法管理的科學性不足、執法管理成效不夠。數字與數據，本質上強調的是以客觀事實為基礎的證據意識；數字化思維，本質上是一種強調真實性、以規則與證據為核心要素的法治思維。重視數字與數據，推動監獄工作數字化改革，對于增強民警執法管理的證據意識、規則意識，具有十分重要的促進作用，會大大增強民警的法治意識和法治思維。

（二）數字化改革推動監獄執法制度系統性重塑

監獄法治建設的重要基礎是構建科學、系統、完備的制度規范體系，而數字化改革將有力推動監獄業務工作流程再造，進而作用于監獄執法制度的系統性重塑，以適應數字化條件下監獄執法辦案工作的需要。例如，在數字化條件下，監獄各級將重視執法實踐產生數據的統計分析與科學運用，并利用大數據技術檢驗現有制度規范的合理性、科學性及實踐成效，進而不斷改進與完善制度規范。同時，運用大數據等技術，能夠發現監獄執法管理中的真實問題與薄弱環節，推動建立新的有效制度規范。此外，制度規范體系的數字化、數據庫化、智慧化，也有利于制度規范的高效執行。

（三）數字化改革促進監獄執法組織形態重構

數字化改革的基礎工程是打造一體化數據中心庫和業務操作綜合平臺，為數字化改革牽引各領域深化改革提供有力支撐。而數字化改革給監獄執法辦案工作帶來的重大影響之一，就是可以創建諸如綜合執法辦案系統、數字化取證室等綜合執法數字化平臺，實現民警的網上執法與辦案。綜合執法數字化平臺的綜合集成、多跨場景應用和穿透式監督檢查，則會帶來原有實體性執法管理組織的消解與重構，構建起符合數字化特質要求的精簡、高效的監獄執法組織新形態，促進執法體制的高效化與執法成效的高質化。

（四）數字化改革加快監獄執法管理方式變革

傳統的監獄執法管理，主要依靠主觀經驗和有限信息作出判斷和決策，實行等級式管理方式，存在程序繁雜、公開性和規范性不夠、效率不高等問題。數字化改革作用于監獄執法管理，以其特有的技術手段推動監獄執法管理方式變革。例如，在數字化實現海量數據之后運用智能化手段輔助執法、決策，可推動執法管理的高效化、科學化與精細化；利用物聯網與智慧視頻監控等技術，實現對罪犯點對點的執法管理，可有效提高執法管理效率；利用物聯網大數據云計算等技術，可對執法管理行為進行穿透式監管，做到管理精準化與精細化；此外，數字化技術使執法管理決策體系呈現多向開放、多維監督的特征，有利于決策者掌控全局并提高科學決策能力。

（五）數字化改革有利于全方位執法監督的落實

數字化改革的線上化特征，對于強化監獄執法監督來說大為有利。例如，監獄執法管理數字化流程與標準的制定，可以從根本上規范執法行為，實現全過程監督的目的；數字化、網絡化的公開化、便捷化特質，有利于監督權的行使；數字化的一體化、協同性特征，推動數據共享與業務協同，有利于實行多部門、多層級的協同，提高執法效能。此外，通過對全過程文字和音像數據的分析挖掘與留痕溯源，也有利于對監獄執法實現事中、事后監督。

四、數字化改革助推監獄法治建設的路徑

數字化改革助推監獄法治建設，是當前和今后一個時期深化監獄法治建設的必然趨勢，也是法治與數治“雙輪”驅動監獄改革發展的具體實踐。從浙江監獄法治建設的現狀出發，數字化改革助推監獄法治建設，要以綜合執法辦案體系為總抓手，按照“四體系一平臺”的框架思路，加快構建監獄執法管理新模式，推動監獄法治建設向更高質量、更高水準、更高效能發展，持續擦亮浙江監獄法治文明窗口。

（一）健全完善監獄綜合執法辦案制度體系

構建監獄綜合執法辦案體系，要以制度建設為前提，加快完善監獄綜合執法辦案的“3+4+5”制度體系。“3”，即關于“減假暫”案件提請呈報的3項制度；“4”，即關于罪犯計分考核的4項制度；“5”，即關于監獄執法監督的5項制度。首先，在“減假暫”案件提請方面，除國家層面的法律法規和規章制度外，省級層面主要有政法四部門聯合印發的《浙江省辦理減刑、假釋案件實施細則》和監獄局印發的《浙江省監獄提請減刑假釋工作規程》《浙江省監獄提請減刑假釋擇優呈報工作規定》3項制度。其次，在計分考核方面，根據司法部《監獄計分考核罪犯工作規定》，近期我省制定出臺了《浙江省監獄計分考核罪犯工作實施細則》《浙江省監獄計分考核罪犯工作流程導則（試行）》《浙江省監獄計分考核罪犯工作裁量基準（試行）》《浙江省監獄計分考核罪犯工作取證存證指引（試行）》4項制度。最后，在執法監督方面，我省已制定出臺《浙江省監獄機關執法責任制工作規定》《浙江省監獄機關執法質量考核評議實施辦法（試行）》《關于加強監獄法制員隊伍建設的意見》《監獄法治員工作管理規定》，下一步還將制定《浙江監獄執法辦案民警正向賦分激勵辦法》，形成較為完善的監獄執法辦案監督5項制度。在此基礎上，還要根據線上辦案、全程留痕、一切業務數字化的要求，完善相應的監獄執法辦案業務流程標準，為實現監獄執法辦案的數字化奠定前提和基礎。

（二）健全完善監獄綜合執法辦案責任體系

明確執法辦案責任，是提升監獄執法辦案質效、促進監獄公正執法的有效方式。構建監獄綜合執法辦案體系，要加快完善監獄綜合執法辦案的“1+1+3+3”責任體系，建立起執法辦案、法制審核、領導審批全流程的責任鏈條。首先，要落實1個主辦民警責任。即要將罪犯計分考核和“減假暫”案件辦理等執法辦案責任明確分解到具體執法崗位，責任到人，實行終身負責制和過錯責任追究制，倒逼主辦民警提高辦案質效。其次，要落實1個主管民警責任。即要壓實監獄執法辦案分監區、監區、監獄三級分管業務領導的主管責任，加強對執法辦案工作的組織管理，提升監獄各級執法辦案工作的整體水平。再次，要落實3個集體合議責任。即在辦理提請減刑假釋案件過程中，要根據三級合議有關要求，進一步完善三級合議工作流程，不斷優化責任落實，促進各級對減刑、假釋案件辦理進行嚴格把關。最后，要落實3個審查責任。即明確罪犯計分考核和“減假暫”案件辦理的刑罰執行部門實質性審查、執法監督部門法制審查和各級領導審查3個審查責任，全方位把握執法辦案質效，及時發現執法辦案問題，常態化通報典型案例。

（三）健全完善監獄綜合執法辦案制約監督體系

構建監獄綜合執法辦案體系，要一體化考慮執法辦案制約監督問題，加快完善綜合執法辦案的“1+3+3”制約監督體系，切實強化對監獄執法辦案的全過程、在線化監督。首先，要健全1個考評機制，即監獄執法辦案質量考核評價機制。探索實行執法辦案民警積分制，將民警辦理案件的數量、質量、效率、難度等進行積分換算后予以賦分排名，衡量執法辦案質效。同時，建立單位執法辦案質效考核排名機制，納入監獄工作目標責任制考核范圍，促進各單位提升執法辦案水平。其次，要強化3個方面的監督，即法制審核監督、政法協同監督和社會各界監督。在法制審核監督方面，通過流程法制審核，加強對執法辦案各個環節的全過程監督和全流程管控；通過日常巡查、專項檢查、交叉檢查、問題處理、異議申辯等，加強對執法辦案質效的面上監督。在政法協同監督方面，從刑罰執行的今后發展來看，“以審判為中心”、強化證據裁判原則將是執法司法監督體系改革和建設的大趨勢，屆時，法院將會擴大庭審范圍，進一步加強對減刑假釋案件的實質化審理；檢察機關將加大對監獄執法辦案的參與、跟進、融入式前置監督；辯護律師也可能會進入庭審環節。這就意味著監獄執法辦案將會經受法院、檢察院、律師的全案審查、全程監督。在社會各界監督方面，通過深化獄務公開、加大監獄開放力度等，主動接受人大、政協、社會團體組織及廣大公眾的監督，促進監獄嚴格規范公正文明執法。最后，要建立3個警示機制，即不規范辦案預警機制、執法錯誤曝光機制和違反“三個規定”記錄填報機制。通過在綜合執法辦案系統中設置執法輔助功能模塊，對不規范辦案行為進行預警，對執法頑疾進行曝光，對違反防止干預司法“三個規定”的行為進行記錄填報，及時提醒辦案民警規范執法辦案行為。

（四）健全完善監獄綜合執法辦案素能保障體系

構建監獄綜合執法辦案體系，要加快健全完善監獄綜合執法辦案的“3+2”素能保障體系，為提高監獄執法辦案水平提供有力保障。首先，要建強3支隊伍，即專業化的執法辦案民警隊伍、專門的民警法制員隊伍和監獄法律人才隊伍。通過落實監獄執法責任制和主辦民警負責制，加快組建適應監獄執法辦案需要的專業化辦案民警隊伍，推動執法辦案工作的專業化；通過重組與強化監獄法制機構，建立法治員派駐機制，賦予法制民警對計分考核、減刑、假釋等重大執法行為的審核、監督職能，厘清法制民警的“監督員”職責；鼓勵執法辦案民警報名參加法考，出臺相關激勵政策，促進監獄系統壯大法律人才隊伍，推動監獄隊伍整體執法辦案能力的提升。其次，要建立健全2項機制，即專項教育培訓機制和常態化練兵比武機制。要通過制訂法制教育培訓專門計劃、建立“教科書”式執法案例庫、制作“教科書”式執法辦案視頻片等，加強對監獄民警開展全員執法辦案培訓，增強全員執法辦案意識；通過常態化開展執法辦案能力測試、執法辦案實崗練兵比武，促進廣大民警增強學法、懂法、守法和規范執法的自覺性，提高依法規范執法辦案的能力。

（五）加快構建監獄綜合執法辦案平臺

數字化改革助推監獄法治建設，關鍵要推動監獄執法管理手段的數字化。而搭建監獄綜合執法辦案平臺，將所有執法管理行為都在平臺上在線完成，自動產生數據，可供智能查詢和預警分析，是實現監獄執法管理數字化的有效方式。綜合執法辦案平臺不是一個單純的辦案平臺，而是融執法、管理、監督、培訓于一體的綜合平臺，并與政法一體化平臺相銜接，是一個開放性的“巨系統”。當前，浙江省監獄系統正在金華監獄和第二女子監獄試點推進綜合執法辦案平臺建設。在試點建設的同時，要同步研究全省系統層面的建設方案，加快推進全省監獄系統綜合執法辦案平臺建設。首先，要完善平臺開發建設思路。以數據中心庫建設為核心，按照模塊化、組件式開發設計要求，充分利用微服務架構的技術特點，發揮微服務架構對今后業務拓展更為簡易、系統應用迭代優化更為便利的優勢，進行重新設計架構。同時，以數據中心庫的平臺化服務能力為支撐，進行模塊組件化改造，并按需彈性伸縮水平擴展，整合形成執法辦案的多跨場景應用。計分考核模塊要提升運行的穩定性和流暢性，完善證據制作的標準模板和智能化引導，抓好標準化訊問（詢問）室建設。刑罰執行單體大模塊的收監、減刑假釋、暫予監外執行、獄內案件、釋放等功能，在橫向業務和縱向層級上，要按照最小顆粒度要求進行水平化、垂直化細分。執法監督模塊要抓緊完成后續開發，盡快實現設計目標。其次，要著眼于服務基層一線執法。通過平臺一期建設，逐步實現調查筆錄和制證取證輔助生成、計分考核全流程線上辦理、卷宗和執法檔案網上建立、罪犯減刑假釋條件審核及排位一鍵產生、執法辦案問題自動預警提示；利用“執法頑疾曝光臺”進一步提升規范執法能力，通過在執法辦案過程中嵌入干預司法“三個規定”情況上報功能實現全流程登記留痕，筑牢監獄民警依法履職、廉潔自律的底線。在平臺二期建設中，要運用大數據手段和方法，加強對執法信息進行分類別交叉式統計分析，通過案例數據積累不斷強化預測預警功能，利用人工智能技術探索開發輔助執法辦案功能，切實增強一線執法民警的獲得感；要將平臺客戶端部署到警務通，通過“掌上執法”，提高基層執法辦案效能。最后，要著力實現監獄執法全流程管控。將罪犯從收監到出監的整個過程都納入執法監督模塊，針對執法風險隱患設置監督點，做好流程審核，實現對執法辦案全流程管控。依托綜合執法辦案平臺，開展網上執法巡查、網上相互交叉檢查和執法質量考評，努力形成審核監督、問題跟蹤、整改反饋的執法監督閉環管理。探索運用區塊鏈技術，采用非對稱加密技術建立監督識別機制，實現執法辦案數據和操作的可追溯；采用分布式賬本技術建立監督管理體系，確保執法辦案證據的不可篡改和撤銷，實現對執法辦案的有效監管。

總之，數字化助推監獄法治建設是新時期監獄工作改革發展的必然趨勢，也是浙江監獄系統建設高質量發展示范監獄的重點任務。浙江監獄系統將以數字化改革為契機，以綜合執法辦案體系建設為總抓手，加快推進數字化技術手段在監獄法治建設領域的深度應用，不斷提升監獄法治建設現代化水平，更好展現浙江監獄法治文明良好形象。