新時代新發展階段普法工作的著力點

肖立輝［中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部副主任、教授］

“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”是黨的十八大報告提出的關于法治建設的新十六字方針，較之原來的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”十六字方針，更加重視法治建設的全過程、科學性、嚴肅性、公正性、全民性。黨的十八大以來，我們黨統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，全面深化改革和全面依法治國逐漸成為兩大時代主題，堅持改革和法治相統一相協調；堅持黨的全面領導的制度，強調黨對一切工作的領導，推動形成黨內法規體系與國家法律體系的相互銜接；加強制度建設，同時注重制度執行力水平的提升；注重基層治理體系和治理能力現代化，有序推進基層治理的法治進程；堅持以人民為重，踐行以人民為中心的發展思想。這些重大成就充分體現法治建設的全面性、有效性、聯動性、基礎性。黨的十九大以來，中國特色社會主義進入新發展階段，“十四五”時期（2021—2025年）是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，也是“八五”普法的五年。新時代新發展階段，應嚴格按照2021年6月中共中央、國務院轉發的《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025年）》（以下簡稱“八五”普法規劃），進一步發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，全面增強全社會尊法學法守法用法意識和能力。

一、政治性：確保“八五”普法工作的正確方向

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在治國理政實踐過程中，一個十分重要的特點和經驗，就是旗幟鮮明講政治，善于從政治上考量和解決問題。普法工作講政治的首位要求就是堅持正確的政治方向。政治方向事關黨的前途命運和事業興衰成敗。方向決定道路，道路決定命運。當代中國，普法工作講正確的政治方向，就是堅決抵制西方所謂“憲政民主”“三權分立”“司法獨立”等錯誤思潮影響，堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義法治道路，堅持黨對普法工作的全面領導，將黨的領導具體地、現實地體現到普法工作的全過程、各方面。

普法工作涉及誰來組織普法、普及什么樣的法律法規、普法的對象、普法的方式方法途徑渠道、普法工作評估和結果運用等。在這一浩大的系統工程中，誰來組織普法是首先要解決的帶有根本性、方向性的大問題。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。堅持黨對普法工作的領導，要體現到堅決維護黨中央的權威和集中統一領導中去。“八五”普法規劃是黨中央關于“八五”普法工作的專項性頂層設計，必須堅決貫徹落實。

二、全面性：在全民、全黨、全社會中拓寬普法工作的主體力量

作為新十六字方針的重要組成部分，科學立法、嚴格執法、公正司法主要涉及的是立法機關、執法機關、司法機關的法治過程，而全民守法指涉的主體范圍更大、領域更寬，涉及的組織、機構、人群更多，包括公民、社會組織、政治組織、國家機關、人民團體、國有企事業單位、基層群眾性自治組織等。

從“一五”到“八五”的普法規劃，我們不難看出，普法工作經歷了從點到線、從線到面、從面到網的一個不斷拓展、不斷深化的過程。就普法五年規劃的文件名稱來說，從1986年的“一五”普法規劃到2016年的“七五”普法規劃，都有“在公民中”四個字。“八五”普法規劃較之前的五年普法規劃，不再單獨限定“在公民中”，這就意味著普法工作的主要對象包括公民但不限于公民，意味著“八五”普法的覆蓋面更大，是一種全鏈條、全方位、全覆蓋的全過程全領域的普法。從某種意義上講，全民、全黨、全社會的守法質量，將直接影響到法治中國建設的成效，影響到全體中國人對法治建設的感受度。

全民守法的前提就是知法、懂法、敬畏法治，而要做到知法、懂法、敬畏法治，前提是全民、全黨、全社會的普法。有的人不敬畏法律，一個很重要的原因在于其不懂得法律、不知道法治對一個國家和社會意味著什么。通過30余年的有組織、成規模的普法工作，在中國共產黨的領導下，在世界上人口最多的社會主義國家，進行了規模最大、范圍最廣泛、最具持續性的法治宣傳教育，全民、全黨、全社會的法治意識和法治觀念不斷增強。

三、有效性：將科學編制和有效實施普法規劃的制度優勢轉化為治理效能

規劃是國家治理的重要組成部分。普法工作五年規劃的科學編制和有效實施，是我國國家治理體系和治理能力現代化的重要實踐形式，是維護國家法制統一、尊嚴、權威的重要制度安排，是協調國家統一性和地方多樣性矛盾的有效治理方式，也是將我國政治制度優勢轉換為治理效能的重要實踐途徑。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷深化對法治建設特別是普法工作的規律性認識，形成一系列新理念新觀點，充分體現到2016年的“七五”普法規劃和2021年的“八五”普法規劃中，充分體現了我們黨對法治建設的規律性認識，充分體現出以習近平同志為核心的黨中央高超的對中國特色社會主義法治國家建設的戰略統籌規劃能力。

有制度，制度必須能夠“運轉”起來，否則就會“懸空”而削弱制度的權威和公信力；有規劃，規劃不能執行，就會成為“紙面文件”而弱化人們對規劃執行的信心和期望值。黨的十八大以來，我們黨以“抓鐵有痕、踏石留印”的堅決、果斷之精神，有效推動各領域改革。在法治建設過程中，與普法五年規劃對標對表，將規劃的內容轉化為可操作的程序，轉化為可執行和完成的階段性目標，轉化為法治成果惠及廣大人民群眾的切實感受，轉化為有利于良法善治、公序良俗的法治文化和法治環境的營造和鞏固。歷史充分證明，普法規劃的有效實施，得益于強大的規劃執行能力，而這種能力為進一步的科學規劃奠定了堅實的實踐基礎，也為規劃的制度優勢轉化為治理效能提供了強勁動力。在“十四五”時期，我們有信心和能力將“八五”普法規劃落地生根、惠及百姓、利國利民，為推進法治中國建設進程提供有力保證。

四、聯動性：加強黨內法規宣傳與國家法律宣傳銜接和協調

黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行。加強黨內法規建設是全面領導和長期執政的馬克思主義政黨推動新時代黨的建設的重要內容。提高黨員在黨內政治生活中的黨章黨規意識，不斷提高黨員運用法治思維行使權利履行義務的能力，是新時代黨員政治能力的重要體現。

黨的十八大之前很長一段時間內，在普法規劃中重點針對公民的普法提出了明確要求，而針對黨員、黨員干部雖然也強調要開展黨紀條規的宣傳教育、反腐倡廉法制宣傳教育，但工作層面的力度不大，某種意義上是存在短板和弱項的。黨的十八大以來，我們黨十分注重黨內法規與國家法律的良性互動，特別是2014年黨的十八屆四中全會明確把完善黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，強調要形成配套完備的黨內法規制度體系，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。2016年“七五”普法規劃中就明確強調，“注重黨內法規宣傳與國家法律宣傳的銜接和協調，堅持紀在法前、紀嚴于法，把紀律和規矩挺在前面，教育引導廣大黨員做黨章黨規黨紀和國家法律的自覺尊崇者、模范遵守者、堅定捍衛者”，這就意味著，黨規國法的銜接與協調，不僅體現在法治建設的制度層面，也體現在法治建設特別是普法工作的操作層面。

在普法的工作層面將黨內法規宣傳與國家法律宣傳相銜接與協調，一個很重要的前提是黨內法規體系必須是系統的、完整的、完善的。2019年，黨的十九屆四中全會上提出要加快形成完善的黨內法規體系。2021年，習近平總書記“七一”重要講話中指出，我們已經形成了比較完善的黨內法規體系。同年黨的十九屆六中全會上強調，在從嚴治黨上“形成比較完善的黨內法規體系”；在全面依法治國上“統籌推進法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系和黨內法規體系建設”。“八五”普法規劃延續“七五”普法規劃的要求，繼續將深入宣傳黨內法規作為普法工作的重點內容，重申“黨內法規宣傳同國家法律宣傳的銜接協調”。

黨規宣傳和國法宣傳深度融合，是“十四五”時期普法工作的重要方面。一方面，從工作安排的優先級排序來看，作為先鋒隊性質的中國共產黨因為先進性建設的要求，通過組織的先進性和黨員模范帶頭作用的發揮，應當在普法工作中堅持以黨內法規宣傳工作示范帶動國家法律宣傳。之所以由黨規宣傳帶動國法宣傳，就是因為黨員的政治身份和公民的法律身份“雙重疊加”在一起的時候，黨員的政治身份是第一身份，黨員有義務和責任在普法工作中作出示范和表率。另一方面，從內容上來看，黨規宣傳以黨章為核心，“教育廣大黨員以黨章為根本遵循，尊崇黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章”；國法宣傳以憲法為核心，闡釋好憲法精神和“中國之治”的制度基礎。因此在實際工作中，在推動黨規國法的宣傳工作走向深度融合的過程中，對于黨章、憲法的宣傳應放到首位，把做好黨章、憲法宣傳作為黨規國法宣傳的第一位工作要求。

五、基礎性：推進普法與基層依法治理有機融合

基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。“八五”普法規劃明確提出，要把普法融入法治實踐、融入基層治理、融入日常生活，推進普法與依法治理有機融合。一方面，普法工作本身就是依法治理的一部分，是黨領導人民依法治理國家和社會的重要內容。另一方面，普法的出發點和落腳點的一個重要方面，就是不斷提高全民、全黨、全社會的法治素養和通過法治手段解決實際問題的能力。因此，普法工作做得越好，治理的法治化水平也就越高。

將普法與依法治理有機融合，一個很重要的領域就是城鄉基層治理，一個很重要的舉措就是深化推進法治鄉村（社區）建設。二者的融合體現在普法的場域與區域、形式與方式、載體等各方面。從場域與區域來看，基層普法與治理，主要發生在基層政權組織、基層黨組織、基層群眾性自治組織、其他社會組織和社區組織、駐村（區）單位等，還包括家庭這樣的血親姻親共同體、工礦企業和樓宇園區的地緣業緣共同體等。從形式與方式來看，不管是鄉村（社區）“法律明白人”培養工程、“一村（社區）一法律顧問”制度，還是農村學法用法示范戶的培育、社區“法律之家”的做法、民主法治示范村（社區）的創建，以及面向家庭的普法主題實踐活動等，都是推進基層治理法治化的有效探索。從普法依法的“法”的載體來看，既有國家法律這樣的“硬法”，也包括黨內法規、村規民約這樣的“軟法”，法治與城鄉基層治理中的自治、德治一道，共同構成法治鄉村建設的治理資源，并有效組織和推動著法治鄉村（社區）建設在城鄉基層治理的有序開展。

六、人民性：樹立以人民為中心的普法理念和工作導向

堅持人民至上是黨百年奮斗的主要經驗，也是新時代推進普法工作的新作為。普法工作要時刻考慮為了誰、依靠誰、服務誰的問題，這是大是大非的政治問題。堅持以人民為中心，這意味著普法工作是為了人民、依靠人民、服務人民，依法保障人民權益。“八五”普法工作應立足新時代新發展階段社會主要矛盾，從需求端來看，人民日益增長的美好生活需要，就包括人民對公平、正義的法治環境的需要，對民主、法治、安全的需要。從供給端來看，普法工作就是提供法治方面的公共產品，使黨組織和國家的立法、執政、司法等機關，全體黨員、全體人民及其他組織或社會力量，運用法治方式著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，其目的是為了促進人民享有高品質的生活。

人民性是普法工作的第一屬性，也是本質屬性。堅持普法工作的人民性，就意味著推進普法工作要站穩人民立場，堅持人民主體地位，尊重人民首創精神。這是因為人民群眾是普法工作的主要參與者，也是這項工作的評判者。普法工作搞得好與壞、工作質量高與低，人民最有發言權。人民群眾在參與普法過程中感受到普法帶來的政策紅利，既是普法成果的貢獻者，也是普法工作的受益者。

與人民性直接聯系的，還有群眾性。從某種意義上講，普法工作是黨的群眾路線在法治建設領域的重要實踐形式。改革開放以來特別是黨的十八大以來，普法工作所涉及的領域越來越寬，所涉及的人群也越來越多。作為世界上規模最大的法治教育活動，中國的普法工作必然會吸引更多的群眾參與其中、樂在其中，在參與中學習掌握法律法規知識、行使憲法法律賦予的各項權利、切實感受法治的魅力、形成良好的法治氛圍和法治習慣。