專家觀點之三 以家庭政策為基礎完善居家養老服務體系

☉王晶

今年全國兩會期間，人口老齡化及養老服務相關話題備受關注。其中，《政府工作報告》明確提出“加快構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。在人口老齡化形勢日益嚴峻的背景下，居家養老服務怎么定位？怎樣支持居家養老服務發展？如何實現居家養老、社區養老和機構養老相協調？本文從以下三個方面簡要談談個人看法。

一是夯實居家養老服務基礎，健全家庭養老支持政策。2000年，《中共中央國務院關于加強老齡工作的決定》提出“建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、社會養老為補充的養老機制”，明確了“居家養老”在我國養老服務體系中的基礎地位。“家庭”在我國社會政策建設中一直是一個“私領域”，家庭中老年人的養老需求不是很顯性化，被照料的老年人及照料者，很少被納入到公共領域中考量。比如在社會化照料體系建設中，更多地強調正式的照料體系建設，社區基礎設施建設、社會組織孵化培育，也較少涉及關于家庭的支持性政策。統計資料顯示，目前在家庭中接受養老照料的老年人比例達90%以上。無論未來照料服務體系如何發展，家庭仍然是照料老年人的主體。如何支持家庭更好地發揮養老功能是當下及未來的發力重點。家庭養老支持政策一方面能減輕家庭經濟負擔，提高老年人生活質量，提升社會整體福利水平；另一方面，可以降低老年人進入機構的規模，緩解社會壓力。

二是“服務給付”和“現金給付”相結合，支持居家養老服務轉型發展。在西方社會政策發展路徑上，家庭養老支持政策分為兩類：一類是外部支持，即“服務給付”，比如通過社會力量提供日間照料、助餐助潔、康復護理等服務，在一定程度上減輕家庭照料者的壓力；另一類是內部支持，即通過“現金給付”，給予家庭照料者一定的支持，這種政策實際上是承認家庭照料者的社會功能，即家庭照料者與社區、機構共同承擔社會照料的責任。研究發現，家庭養老支持政策對解決失能、低收入老年人長期照護問題至關重要。從青島等地實際調研情況看，居家養老服務補貼、長期護理保險已經在一定程度上為家庭照料者提供了程度不等的資金支持。特別是在長期護理保險試點中，越來越多的試點地區將失能老年人的居家護理服務作為長期護理保險支付范圍，并將范圍擴大到由親屬、朋友等非正式護理人員提供的護理服務。隨著長期護理保險試點的拓展，居家養老支持政策將逐步完善。

三是尋找政策交叉點，鼓勵機構和社區服務進入老年家庭。目前，我國居家、社區、機構三種養老服務模式間充分融合和有效銜接不夠。究其原因，一方面是社會基礎的問題，目前機構和社區層面專業化服務設施比較欠缺，如老年康養產業，既缺乏基礎設施，也缺乏服務人才；另一方面是激勵機制還存在一些問題。以社區衛生服務中心為例，目前社區衛生服務中心人員工資由地方財政全額撥付，在一定程度上難以有效激勵社區衛生服務中心人員為老年人提供上門康復、診療服務，同時社區衛生服務中心缺乏與基層養老機構合作的動力，醫養結合開展效果有限。從長遠看，居家養老服務的拓展，需要優化基層公共服務部門的激勵機制，大力發展社會組織，充分發揮市場機制，更好地引導服務機構以老年人家庭為中心，提供高質量的養老服務。