城鎮老舊小區改造實踐與探究
——以滕州市為例

王斌

（滕州市住房建設事業發展中心，山東 棗莊 277500）

0 引言

隨著城鎮化水平的快速提升，城市發展由增量開發向存量提質轉變，由規模擴張向功能完善轉變。城鎮老舊小區改造通過完善配套基礎設施，因地制宜增加公共服務設施，既消除了大量安全隱患，也改善了居民居住條件和生活環境。但同時，城鎮老舊小區改造又是一項復雜的系統工程，既涉及工程技術問題，又涉及利益協調問題，問題復雜、情況各異。為推進城鎮老舊小區改造，各級政府制定出臺了多項政策，各地也進行了有益探索，為城鎮老舊小區改造順利實施奠定了堅實基礎。

1 城鎮老舊小區改造的內涵

1.1 改造對象

《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》[1]中明確指出，城鎮老舊小區需要具備建成年代較早、配套設施不完善、失養失修失管嚴重、居民改造意愿強烈4 個方面的條件。《山東省深入推進城鎮老舊小區改造實施方案》[2]進一步明確城鎮老舊小區是指2005年12月31 日前在城市或縣城國有土地上建成的小區，并強調老舊小區改造不含住宅拆除新建。

1.2 改造內容

城鎮老舊小區的改造內容可分為基礎、完善、提升3 類。基礎類改造以居民安全需要和基本生活需求為主要內容，包括房屋本體質量和市政基礎設施等方面；完善類改造以便利居民生活和環境美化為主要內容，包括配套服務設施和拆違綠化等方面；提升類改造以豐富社區服務供給和提升生活品質為主要內容，包括社區綜合服務設施和智慧社區等方面。

1.3 改造方式

城鎮老舊小區的改造方式可分修繕保留、改造完善、拆除重建3 種。對于城鎮老舊小區內的歷史遺存、古舊建筑，以及具有風土民情、地方特色的房屋可以采用修繕保留的方式；對于絕大部分符合改造條件的城鎮老舊小區可以采用改造完善的方式；對于違法建筑或經專業機構鑒定為危房的建筑應采用拆除重建方式。城鎮老舊小區改造應堅持“留改拆”并舉，防止大拆大建、“舊改”“棚改”化。

2 城鎮老舊小區改造的實踐探索

滕州市城鎮老舊小區改造按照以人為本、政府主導、部門聯動、相互協作、先易后難、分步實施的原則，制定了城鎮老舊小區改造五年行動計劃實施方案，計劃用5年時間，實現全市符合條件的城鎮老舊小區改造全覆蓋。

2.1 實踐做法

2.1.1 尊重居民改造意愿

老舊小區“改不改、怎么改，讓群眾說了算”。在改造前，依托街道、社區居委會、業主委員會，利用實地走訪調查、居民代表座談、發放改造意愿調查表等多種形式，廣泛征求群眾意見，引導群眾參與改造，有針對性地編制改造方案，最大限度滿足群眾需求。在改造中，組織小區內老黨員、老干部、熱心群眾組成監督隊，及時溝通解決改造過程中出現的新情況、新問題。在改造內容上，實施11 項基礎類必改項目和21 項完善提升類選改項目，在完成必改項目的基礎上，結合老舊小區具體情況，在有條件的小區，針對居民改造意愿強烈的應改盡改。

2.1.2 打造特色功能片區

根據老舊小區的不同特點，利用小區閑置資源及周邊公共資源，注重融入文化特色、景觀特色、功能特色，按照“一區一策”，打造老舊小區特色社區。在書院街歷史文化街區改造項目中，立足保存歷史文物現狀，重現歷史文化風貌，通過對老舊小區周邊歷史建筑修繕修復及沿線街區改造，恢復歷史文化遺產的原始風貌，并賦予其商業服務、文化經營、生活休閑等功能，打造歷史文化特色功能片區。

2.1.3 引入市場實施主體

在積極爭取上級獎補資金的同時，引導社會資本和智力參與社區服務設施改造和運營，激活老舊小區造血功能，通過公開招標，引入國有企業組織實施老舊小區改造。在春秋閣老舊小區改造項目中，由于建成時間較長、配套基礎設施老化陳舊、公共服務缺項較多，群眾改造意愿強烈，在改造方式上，采取“EPC+0”模式，實行設計、施工、運營一體化運作，在改造內容上，實施微更新及局部拆建等21 項改造，按照完整社區的理念打造“十五分鐘生活圈”。通過盤活小區內的公共資源，激活老舊小區自身造血功能，實現收支平衡、良性發展。

2.1.4 建立改后長效機制

按照“政府引導、鎮街主導、業主自愿”原則，對于完成改造的老舊小區，在征求業主意見的基礎上，引入專業化物業服務管理，做到“改造一個、管好一個、示范一個”，實現“不僅改得好，也要管得好”的目標。在實踐當中，探索出了3 種城鎮老舊小區物業管理模式：①社區直接經營管理。由社區成立物業服務企業，進行收費實施物業管理。例如，饃饃莊北區在街道辦事處和社區黨總支的牽頭下，依法注冊成立了物業服務企業，按照較低的標準收取物業服務費，執行一星級物業服務標準，和沒有物業時相比小區環境變得干凈整潔、秩序井然，群眾滿意度較高，主動交費的意識顯著增強，物業服務收費率達到90%以上。②由社區改造后引入專業物業管理。由社區居委會投資對老舊小區進行改造，改造后引入專業物業服務企業參與管理。例如，饃饃莊南區由社區居委會投資實施門禁系統、電子監控等方面的改造，為開展物業服務提供基本條件，然后公開選聘物業服務企業進駐服務，開展日常管理。③采取“以新帶舊”“相鄰合并”。承接新小區的物業服務企業，通過幫帶、合并周邊規模較小的老舊小區，為其提供物業服務，解決部分老舊小區因規模較小無法引入專業化物業服務的難題。例如，特殊教育學校宿舍是一個只有兩排樓的老舊小區，通過周邊新建小區“以新帶舊”“相鄰合并”的方式獲得了專業化物業服務。

2.2 經驗教訓

2.2.1 同步改造協調難

城鎮老舊小區改造涉及多個主管部門和專營單位，按照城鎮老舊小區改造工作的有關要求，專營設施改造應當與城鎮老舊小區改造工作同步規劃設計、同步施工改造、同步交付使用。但是，專營設施多為央企單位，協調難度較大，在改造計劃、工程進度、配套資金等方面很難實現同步[3]。甚至，個別專營單位對城鎮老舊小區管網改造工作重視程度不夠，工作啟動晚、推進慢，有推諉等靠的現象，專營單位管網改造滯后，對城鎮老舊小區整體改造效果影響較大。

2.2.2 影響工期因素多

城鎮老舊小區改造不同于“大拆大建”的城市增量開發模式，更加注重在現有基礎上提質增效。改造施工是在現狀小區內實施，現場場地有限，施工空間受限，人員、設備進場作業面較窄，對施工組織和現場管理要求高。在改造施工過程中，不可避免地會對小區居民生活產生不同程度的影響，白天影響出入，晚上影響作息，施工時間受到限制，有效施工時間變少。同時，改造施工直接面對居民，部分工作還需要小區居民的配合，因居民需求多樣性、復雜性造成施工停滯甚至變更改造內容的現象時有發生，對改造進度影響較大[4]。

2.2.3 改造資金籌措難

城鎮老舊小區建成時間長，公房、房改房、商品房混雜并存，權屬類型多樣，產權結構復雜，基本上包涵了我國住房制度的演變進程，而且大部分沒有物業維修基金[5]。大部分城鎮老舊小區缺乏自我造血功能，盈利點不足，改造資金籌集渠道單一，資金主要來自各級財政、地方專項債、政策性銀行貸款，市場化運作不成熟，社會資本投入力度不夠。例如，滕州市2021年城鎮老舊小區改造中，各級財政資金占比達到95%以上，城鎮老舊小區改造高度依賴政府投入。

3 對策建議

3.1 整合項目資源庫

與大城市相比，中小城市特別是區縣級城市，城鎮老舊小區改造整體規模小，單個改造小區規模更小。如滕州全市符合改造條件的老舊小區共計184 個，約400萬m2，涉及居民4.28 萬戶，不足大城市一年的改造量，其中百戶以下的老舊小區占比過半數。但是，根據各級政府關于城鎮老舊小區改造的要求，改造涉及內容一樣繁多，基于中小城市老舊小區改造的特點，需要在全域范圍內，統一編制城鎮老舊小區改造實施方案。按照居民自愿、自下而上的原則，對老舊小區進行全面調查摸底，生成城鎮老舊小區改造項目儲備庫，根據項目成熟度擬定改造時序，形成城鎮老舊小區改造年度計劃。同時，將城鎮老舊小區改造同棚戶區改造、城市基礎設施建設、歷史文化街區保護等城市更新的其他任務目標有機結合，因地制宜確定改造標準，對位置相鄰、特色相近、產業相關的老舊小區進行整合，科學劃分為多個片區，組成老舊小區改造規劃總圖。將每個片區作為一個整體，片區內各類資源統一打包、統一招標，片區內所有老舊小區同步設計、同步改造，避免出現優勢小區搶著干，弱勢小區無人問的現象。在改造過程中，要按照“最多挖一次”的要求，實現專營設施聯動同步改造，建立城鎮老舊小區改造同水、電、氣、暖等專營設施改造協調機制，整合政策、整合資源、整合資金、協同配合，推動專營設施與城鎮老舊小區同步設計、同步改造、同步驗收，改造后由專營單位統一接收管理。

3.2 建立資金儲水池

資金是保障城鎮老舊小區改造順利實施的重要保障。首先，用好“源頭活水”。中央、省、市各級獎補資金是城鎮老舊小區改造的“源頭活水”，通過發揮獎補資金的引導作用，吸引企業和社會資本以市場化方式投資參與城鎮老舊小區改造運作，對老舊小區和社區公共服務設施進行改造、建設、運營，平衡當前投入與未來收益，培育形成相對穩定現金流，實現收支平衡、良性發展，發揮好財政資金“四兩撥千斤”的作用。其次，多方“調水蓄水”。通過政府引導，統籌民政、文化、衛生、體育等各類政策資源，整合專項貸款、專項債券、專營單位等各路改造資金，形成城鎮老舊小區改造資金池。鼓勵房地產開發企業、原產權單位持有的低效用地、既有建筑，通過盤活再開發、功能轉換再利用等方式產生的資金，平衡改造資金。除此之外，還要挖掘“長流細水”。在有條件的城鎮老舊小區內新建、改擴建經營性服務設施、改造盤活小區內的公共資源，利用便民設施租賃、經營租賃權、停車費、廣告費、充電樁、智能快件箱等方式激活小區自身的造血功能，促進小區運營維護內部平衡，實現自我管養，保障小區面貌持續改善。

3.3 構建社區生活圈

社區是滿足人民群眾日常生活需求的基本單元。在社區范圍內，公共服務設施共建共改共用共享，對照建設完整居住社區的理念，通過改造再利用、開發再建設、轉換新業態、變換新功能等多種形式，新建、改建、擴建公共服務設施，在醫療、托幼、教育、體育、商業、養老、文化等方面滿足人民群眾日常生活需求。同時，要深入發掘塑造城鎮老舊小區特色風貌，按照“一區一品”、精準定位，通過融入社區文化、地方風貌塑造文化特色，通過保護利用歷史遺存、古樹古建塑造歷史特色，通過增設養老、撫幼、助餐等服務設施塑造功能特色。

3.4 實現管理全覆蓋

建管并重、長效管理是城鎮老舊小區改造的目標要求。引導城鎮老舊小區改后管理與社區治理、物業服務提升、“紅色物業”創建相結合，推動城市管理、物業服務、黨的組織進入社區，發揮社區黨組織、物業企業、業主委員會的優勢互補作用，推進黨的領導、居民自治和專業化物業服務有機融合。對具備條件的小區，推行市場化、專業化的物業管理服務；對不具備條件的小區，由社區黨支部和居委會接管小區管理事務，導入“紅色物業”，實施以保潔、保安、保綠為主要內容的基礎性物業服務，逐步形成黨委領導、政府組織、業主參與、企業服務的社區融合治理體系。同時，建立城鎮老舊小區物業管理獎補機制，鼓勵房地產開發企業、物業服務企業通過“以新帶舊”“以大帶小”等方式參與城鎮老舊小區物業管理。

4 結語

城鎮老舊小區改造是重大的民生工程、發展工程，對于推動城市結構優化調整，轉變城市開發建設方式，實現內涵式發展具有重要意義。但是，城鎮老舊小區改造點多面廣、專業性強、實際情況復雜多變，再加上部分小區建造時間長、規劃設計存在缺陷，可改造空間小、可利用資源少，有些小區改造后也難以滿足居民需求。因此，通過實踐探索不斷積累城鎮老舊小區改造經驗，持續創新城鎮老舊小區改造模式、改造內容，進一步豐富城鎮老舊小區改造典型案例庫，對于高標準推動城鎮老舊小區改造提質增效，改善居民居住環境，不斷實現人民群眾對美好生活的向往具有重要意義。