我國水環(huán)境風(fēng)險管理進(jìn)展、挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略對策分析

謝宗菊

（臨夏州生態(tài)環(huán)境局永靖縣分局，甘肅 臨夏 731600）

現(xiàn)如今我國環(huán)境風(fēng)險管理已經(jīng)成為一項重要工作，且2018年的全生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會中習(xí)近平總書記已經(jīng)明確必須推進(jìn)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險常態(tài)化管理的進(jìn)程，從多層級、全過程中建立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險方法體系，對當(dāng)前生態(tài)環(huán)境存在的風(fēng)險進(jìn)行有效地防范[1]。近幾年來我國的水環(huán)境雖然明顯得到改善，但是水環(huán)境風(fēng)險防空方面的工作整體形勢并不樂觀。因此，為了解決這一現(xiàn)狀，水環(huán)境風(fēng)險管理人員有必要立足水環(huán)境風(fēng)險管理現(xiàn)狀，提出相應(yīng)的建議，以提升我國水環(huán)境風(fēng)險管理效率，使我國重大水生態(tài)環(huán)境面臨的風(fēng)險得以解決，并起到防范作用。

1 我國水環(huán)境風(fēng)險管理的進(jìn)展

總體來說我國水環(huán)境風(fēng)險管理仍然處于發(fā)展進(jìn)步的關(guān)鍵時期，但是還沒有被納入到常態(tài)化管理中。我國水環(huán)境風(fēng)險管理與國際上相似度較高，該工作在深化推進(jìn)過程中，由于各類突發(fā)事故而逐漸被人們重視。20世紀(jì)70年代，北京官廳水庫受到水質(zhì)污染的影響出現(xiàn)了毒死魚事件，國務(wù)院為了解決該問題，以“預(yù)防”為主，建立了“三同時”制度，并按照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》的相關(guān)要求，在評價后進(jìn)行建設(shè)，且到了20世紀(jì)90年代，我國基本上已經(jīng)完成了環(huán)境風(fēng)險評價重大項目。而2005年，我國又受到松花江污染時間的影響，積極對突發(fā)事件應(yīng)急法管理體制與應(yīng)急法規(guī)體系進(jìn)行完善，且歷經(jīng)1～2年后逐步通過了《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。因為我國環(huán)境風(fēng)險控制面臨極為嚴(yán)峻的形勢，且21世紀(jì)10年代，我國“十二五”環(huán)保規(guī)劃中已經(jīng)明確了環(huán)境風(fēng)險防控，并將其作為一項非常重要的任務(wù)[2]。到了2016年，我國“十三五”環(huán)保規(guī)劃中已經(jīng)側(cè)重于全程管控，降低與防范環(huán)境風(fēng)險，不斷提高自身的基礎(chǔ)風(fēng)險防控能力。進(jìn)入2018年后，我國在全國范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會中已經(jīng)明確要將環(huán)境風(fēng)險管理作為常態(tài)化管理的內(nèi)容。

我國政府部門在防控突發(fā)性風(fēng)險方面已經(jīng)出臺了相關(guān)政策法規(guī)，并逐步完善了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案體系，具體見表1。

總而言之，上述政策法規(guī)均已經(jīng)表明我國高度重視防控突發(fā)環(huán)境風(fēng)險，由于缺乏完善的政策法規(guī)，集合了地方、企事業(yè)、部門、國家等構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案管理體系，讓地方政府明確自身在水環(huán)境風(fēng)險管理工作中的主體責(zé)任，除此之外還明確了其對企業(yè)風(fēng)險防范的要求與責(zé)任。

我國在管理支撐理論方面加大力度研究了和環(huán)境風(fēng)險管理相關(guān)的問題，但目前關(guān)于水環(huán)境風(fēng)險管理的研究較少，因此廣大學(xué)者深入探討了如何完善管理制度、提升應(yīng)急處理技術(shù)、管控危險廢物。比如林玉鎖[3]以我國具體情況為依據(jù)健全風(fēng)險評價制度，并以國內(nèi)為基礎(chǔ)加大力度研究風(fēng)險評估相關(guān)內(nèi)容。該研究為我國水環(huán)境風(fēng)險管理奠定了充足的理論支持。

目前，我國水環(huán)境管理工作中工作人員已經(jīng)從以往的水質(zhì)管理、濃度控制與總量控制等方面轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險管理，加大力度研究了防控積累性風(fēng)險與突發(fā)性風(fēng)險，對我國水環(huán)境風(fēng)險管理工作的深化推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)，但還要高度重視如何讓風(fēng)險管理向常態(tài)化管理轉(zhuǎn)變。

2 我國水環(huán)境風(fēng)險管理面臨的挑戰(zhàn)

2.1 風(fēng)險防控能力及體系有待提高

我國具有諸多河流，流域的不同風(fēng)險因子與污染特征存在較大的差距。因為環(huán)境污染風(fēng)險具有較大的信息量，但絕大多數(shù)流域風(fēng)險信息數(shù)據(jù)仍然面臨較多的難題，比如部門私有化、風(fēng)險信息數(shù)據(jù)比較分散，因而無法全面掌握風(fēng)險污染物信息與流域的高風(fēng)險區(qū)域，增加了管控累積性風(fēng)險的難度。因此，在發(fā)生突發(fā)性污染事件時需要耗費較多的財力、人力與物力，且處于被動狀態(tài)[4]。比如某個流域出現(xiàn)了突發(fā)性污染事故時需要統(tǒng)一調(diào)用水生態(tài)毒理數(shù)據(jù)、應(yīng)急處置技術(shù)、影響預(yù)測等，但目前還缺乏智能防控綜合數(shù)據(jù)平臺與大數(shù)據(jù)共享等的支持。

2.2 法律法規(guī)的防控力度與可操作性有待完善

雖然我國在建設(shè)水環(huán)境風(fēng)險管理制度方面取得了較大進(jìn)展，但是從總體上看環(huán)境管理體系中環(huán)境風(fēng)險管理的地位有待提高，比如根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》中關(guān)于有毒有害水污染物的相關(guān)規(guī)定可以了解到，在該方面已經(jīng)構(gòu)建了基本的風(fēng)險管理制度，但是相關(guān)規(guī)定缺乏系統(tǒng)性、整體性，整體比較籠統(tǒng)，且沒有明確有毒有害水污染風(fēng)險管理的總體思路與實施路徑[5]。又比如《中華人民共和國水污染防治法》已經(jīng)公布了有毒有害污染物名錄，并加大了風(fēng)險管理力度，而《有毒有害水污染物名錄（第一批）》就是貫徹落實上述規(guī)定的體現(xiàn)，在風(fēng)險管理水環(huán)境毒害污染物中具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義，但名錄中的污染物數(shù)量仍然比較有限，因此還必須在相關(guān)工作的深化推進(jìn)中更新并完善該名錄，自行監(jiān)測并評估排污責(zé)任主體無法保障執(zhí)行的效果，因此該名錄中也進(jìn)一步提出了相關(guān)的管控策略，如實施限制措施、信息公開、加大清潔生產(chǎn)審核力度等[6]。此外，環(huán)境影響評價法以我國風(fēng)險防控為著力點，以準(zhǔn)入制度為基礎(chǔ)評估建設(shè)與規(guī)劃項目實施后的環(huán)境影響，并提出相應(yīng)的解決對策，但弱化了建設(shè)項目結(jié)束之后的跟蹤評估。

3 我國水環(huán)境風(fēng)險管理的戰(zhàn)略對策

3.1 推動風(fēng)險防控體系現(xiàn)代化，建立風(fēng)險防控綜合數(shù)據(jù)平臺

對現(xiàn)有風(fēng)險防控平臺與數(shù)據(jù)庫進(jìn)行合理地整合，在此基礎(chǔ)上健全流域水環(huán)境風(fēng)險防控有關(guān)的綜合平臺數(shù)據(jù)，構(gòu)建成不同流域內(nèi)的風(fēng)險等級分區(qū)、風(fēng)險污染物平臺，并集成水環(huán)境基準(zhǔn)值/標(biāo)準(zhǔn)值、經(jīng)驗案例大數(shù)據(jù)、應(yīng)急預(yù)案等，健全風(fēng)險數(shù)據(jù)庫[7]。通過設(shè)置高風(fēng)險行業(yè)與流域的顯示功能，便于相關(guān)工作人員查詢與篩選不同流域的管理閥值、風(fēng)險污染物與風(fēng)險分區(qū)，從而為查詢累積性的風(fēng)險因子、典型的涉水環(huán)境風(fēng)險以及環(huán)境風(fēng)險事故的應(yīng)對措施等方面提供參考，為管理決策與調(diào)度應(yīng)急處置奠定基礎(chǔ)。

3.2 健全法律法規(guī)，促進(jìn)管理體系與制度的銜接

在落實《中華人民共和國水污染防治法》中的防范排污口毒害物質(zhì)風(fēng)險與法律責(zé)任有關(guān)的規(guī)定時，應(yīng)以加大防控力度與可操作性為導(dǎo)向，進(jìn)一步設(shè)計對毒害污染物水環(huán)境風(fēng)險防控體系或工作相關(guān)程序構(gòu)建的頂層，然后將《有毒有害水污染物名錄》作為核心內(nèi)容，篩查我國重點流域高風(fēng)險毒害污染物，更加清楚地了解問題、底數(shù)與情況，提出針對性較強(qiáng)、差別化較為突出的重點區(qū)域高風(fēng)險污染物程度。同時，在流域高風(fēng)險污染物清單的基礎(chǔ)上，不斷更新《有毒有害水污染物名錄》。此外，還要加大力度推動優(yōu)先控制化學(xué)品名錄、地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)二者與我國有毒有害水污染名錄的銜接，加強(qiáng)我國流域有毒有害水污染與有毒有害水污染名錄二者“一刀切”與“切一刀”的銜接[8-9]。為了從根本上緩解我國目前嚴(yán)峻的頻繁發(fā)生水環(huán)境以及積累性風(fēng)險的形勢，國家應(yīng)控制化學(xué)工業(yè)的發(fā)展規(guī)模，逐步縮小產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中重化工業(yè)的比重。

除了要明確短期目標(biāo)之外還要明確中期與長期目標(biāo)。首先，短期目標(biāo)應(yīng)以健全我國風(fēng)險管理相關(guān)的支撐技術(shù)指南規(guī)范體系為基礎(chǔ)，加大風(fēng)險源普查評估力度，對一些比較典型的風(fēng)險污染物與風(fēng)險源進(jìn)行評估，并在更新《有毒有害水污染物名錄》時立足風(fēng)險評估，加大監(jiān)管重點排污口的力度[10]。其次，中期目標(biāo)以健全水環(huán)境風(fēng)險管理工作程序與考核評估指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，健全風(fēng)險污染物清單、風(fēng)險源、高風(fēng)險區(qū)域的防控平臺。最后，長期目標(biāo)應(yīng)對我國現(xiàn)有的水環(huán)境風(fēng)險管理體系進(jìn)行完善，借助多層級與全過程健全常態(tài)化管理[11]。

構(gòu)建我國水環(huán)境相關(guān)的風(fēng)險管理制度具體可以包含三大核心內(nèi)容：一是污染內(nèi)源；二是污染外源；三是管理突發(fā)風(fēng)險。在實際工作中，要結(jié)合我國現(xiàn)有的環(huán)境管理體系，加強(qiáng)化學(xué)品管理工作，在管理時將污染內(nèi)源與污染外源相結(jié)合，并將突發(fā)風(fēng)險管理工作作為管理底線。管理污染內(nèi)源風(fēng)險常用的技術(shù)為評估負(fù)荷污染風(fēng)險，并在此基礎(chǔ)上對高風(fēng)險污染物清單進(jìn)行識別，為管理污染外源風(fēng)險奠定基礎(chǔ)，且為管理排污口及其周邊奠定基礎(chǔ)；而污染外源風(fēng)險對排水特征污染物清單進(jìn)行確定時，主要采用排水毒性鑒別評價，為管理排污許可證管理以及污染物排放標(biāo)準(zhǔn)提供支撐；通過加大對污染內(nèi)外源進(jìn)行風(fēng)險管理，能夠為化學(xué)品名錄的控制和更新以及其他環(huán)節(jié)提供良好的依據(jù)[12]。

3.3 加大資金投入力度，健全風(fēng)險評估與防控技術(shù)

研究水環(huán)境風(fēng)險管理時可從四個方面進(jìn)行，以構(gòu)建長期的投入研究以及成果轉(zhuǎn)化制度：一是加大研究有毒有害物質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，為防控與管理水環(huán)境風(fēng)險提供目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)研究風(fēng)險評估，為管理環(huán)境風(fēng)險奠定基礎(chǔ)。三是加大力度研究水環(huán)境的監(jiān)測方法，為環(huán)境風(fēng)險管理指標(biāo)的考核與監(jiān)測奠定基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)對應(yīng)急處置設(shè)備與技術(shù)的研究，為處置突發(fā)性污染事故奠定基線保障。在進(jìn)行相應(yīng)的研究與應(yīng)用時，應(yīng)以評估與防控支撐水環(huán)境風(fēng)險識別為導(dǎo)向，盡可能在最短時間內(nèi)突破關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對當(dāng)前評估管控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的技術(shù)成果進(jìn)行推廣，并從多個層次、全過程健全水環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)指南[13]。另外，還要加強(qiáng)研究并明確我國流域水環(huán)境相關(guān)的評估技術(shù)框架、復(fù)合污染風(fēng)險管理體系，在研發(fā)與發(fā)布技術(shù)指南時合理利用明確的管理需求。同時，還要加大推進(jìn)支撐技術(shù)指南的力度，如有毒有害水污染的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、識別高風(fēng)險污染物、排污自檢技術(shù)指南等。對技術(shù)含量高且復(fù)雜的關(guān)鍵支撐技術(shù)，應(yīng)不斷簡化技術(shù)程序，提高技術(shù)的可推廣性、風(fēng)險防控以及各類指標(biāo)的可監(jiān)管性。

3.4 加大行政監(jiān)管力度，健全獎懲機(jī)制

在開展生態(tài)環(huán)保工作過程中，應(yīng)納入督查突發(fā)風(fēng)險，讓問題整改督導(dǎo)與監(jiān)督定點幫扶工作逐步納入規(guī)劃并統(tǒng)一實施，健全高風(fēng)險行業(yè)應(yīng)急預(yù)案，制定排污口風(fēng)險防控措施。還要健全督查制度，對責(zé)任主體進(jìn)行監(jiān)督，確保其可以貫徹落實防范環(huán)境風(fēng)險的相關(guān)制度。若管理水環(huán)境風(fēng)險的過程中出現(xiàn)比較突出的問題，必須建立臺賬，然后責(zé)令整改，并督促地方管理部門加大力度監(jiān)管高風(fēng)險行業(yè)與區(qū)域；健全化學(xué)品追蹤系統(tǒng)，使目前危險化學(xué)品超量與瞞報等問題能夠逐步得到解決，并在日常應(yīng)急演練監(jiān)督與日常監(jiān)管中，加快建設(shè)能夠提高應(yīng)急能力的設(shè)施[14]。此外，還要在水環(huán)境風(fēng)險管理體系中納入環(huán)境責(zé)任險與環(huán)境損害賠償，以此達(dá)到增加企業(yè)違法行為成本的作用，從而調(diào)動企業(yè)自檢自查的積極性，避免流域內(nèi)發(fā)生重大污染事故，嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)健康并造成經(jīng)濟(jì)損失。若企業(yè)在防控水環(huán)境風(fēng)險方面取得理想的效果，則可以考慮給予企業(yè)減免稅收與保險費的方法對其進(jìn)行激勵。

3.5 健全風(fēng)險普查或建立清單申報制度，建立重點流域排污口風(fēng)險防控數(shù)據(jù)庫

開展累積性風(fēng)險防控可從兩個方面進(jìn)行：一方面，立足流域周邊水域與入河排污口，建立積累性風(fēng)險普查機(jī)構(gòu)，并對標(biāo)準(zhǔn)的工作流程進(jìn)行普查，將其與我國重點流域入河排污口的“大體檢”行動進(jìn)行有機(jī)地結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上加大風(fēng)險普查力度，對排污口以及周邊有毒有害的水污染環(huán)境進(jìn)行重點評估；對重點區(qū)域內(nèi)水環(huán)境中的風(fēng)險污染物進(jìn)行準(zhǔn)確識別，以此為基礎(chǔ)建立典型流域排污口的風(fēng)險污染物清單，并構(gòu)建重點區(qū)域風(fēng)險污染物數(shù)據(jù)庫，為防控風(fēng)險奠定良好的基礎(chǔ)。若實現(xiàn)風(fēng)險普查工作的難度較大，則可以結(jié)合實際工作健全有毒有害污染物有關(guān)的排放清單申報系統(tǒng)，并按年申報[16]。另一方面，還要構(gòu)建全國范圍內(nèi)的重點流域規(guī)模排污口數(shù)據(jù)庫、沉積物樣品庫以及風(fēng)險無入庫等，從源頭上控制溯源優(yōu)控因子，為加強(qiáng)防范流域積累性風(fēng)險區(qū)域、確定與管控風(fēng)險污染物提供良好的決策。與此同時，在水環(huán)境風(fēng)險管理工作中，需將地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)納入沉積物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié)語

綜上所述，水環(huán)境污染管理工作比較系統(tǒng)，可以使短期內(nèi)比較突出的問題得以解決，而且有必要推進(jìn)戰(zhàn)略統(tǒng)籌。在防控突發(fā)性風(fēng)險方面，各類突發(fā)事故的應(yīng)急處置使我國制度與體制的優(yōu)勢凸顯，因此有必要健全相應(yīng)的法規(guī)制度以及應(yīng)急預(yù)案，并通過加強(qiáng)監(jiān)管落實相關(guān)措施。在防控積累性風(fēng)險方面由于受到多種環(huán)境介質(zhì)的影響，無法從根本上解決，因此還必須建立長效機(jī)制，加大風(fēng)險評估力度，從根本上消除隱患，避免破壞水生態(tài)系統(tǒng)，從而造成更大的水環(huán)境風(fēng)險事件。