國土空間總體規劃指標體系研究

牛慧娟

（忻州市通糧建設發展有限公司，山西忻州 034099）

1 指標體系研究的背景與意義

在國土空間規劃編制、審批、實施和監督的全業務環節中，指標體系是反映規劃核心目標、管控要求和發展思路，是建立國土空間規劃實施監測、評估和預警體系的核心內容，也是落實國土空間規劃指導約束作用的重要抓手。

1.1 新時代要求構建保護與發展并行的指標體系

自然資源部有關文件也明確了目前國土空間規劃要審查的重點內容，包括城市空間開發保護目標、國土空間開發強度、建設用地規模、生態保護紅線保護情況、自然岸線保有率、耕地保有量、永久基本農田保護范圍、用水總量和強度控制等指標的審查。要求保護與發展并行，其中“三線”中的“兩線”是保護底線，“一線”是發展目標，“兩線”的保護和“一線”的發展均是審查指標體系的重要組成部分。國土空間規劃指標體系是自上而下的落實性指標體系。

1.2 多規合一要求指標體系“去粗取精”

在飛速發展后的今天，我們需要學習大城市的經驗，對城市進行精細化管理，建設各級規劃統一的空間管理大數據平臺，實現一張藍圖繪到底的信息平臺高效支撐，實現城市精細化管理；城市精細化管理要求國土空間規劃指標體系也同步精細化規劃、精細化實施，使規劃能真正起到各界受用、管理必用、行之能用的空間規劃指標體系。

1.3 指標體系的建立有利于有效落實國土空間重要戰略目標

指標體系是在量化和分解國土空間總體規劃中國土空間開發保護和城市發展的總體目標的具體手段，能夠達到落實上級規劃管控要求的目標，提出下級相關規劃的疏導落實要求[2]。規劃指標體系作為國土空間規劃的重要組成部分，貫穿現狀評估、目標傳導、空間管控、實施監督的規劃全環節，既體現了規劃的核心思路，也是規劃實施和監督預警的重要抓手。

1.4 指標體系的建立有利于統籌協調空間規劃各項工作

市縣國土空間總體規劃的指標體系充分吸納城市各管理部門的考核指標、監測指標，在指標選取、目標值設定等過程中結合各部門意見，充分協調各類矛盾，統一多方認知，構建目標指標體系。有助于在規劃實施過程中，通過指標體系的責任分解，明晰各級政府和各部門分工，在確定指標體系現狀和目標的過程中協調矛盾、統一認知，并作為劃清職責權限的載體，給政府和相關部門提供執政抓手，為政府和相關部門提供執政考核評估依據。

1.5 指標體系的建立有助于提高規劃評估的可操作性和準確性

市縣國土空間總體規劃需建立“一年一體檢、五年一評估”的過于空間評估體系，對規劃成果及其實施情況進行實時動態評估、預警和維護。

科學有效、便于操作、符合實際的指標體系，可以使用客觀真實的數據和合理的分析方法，對現狀國土空間開發利用的特征和問題進行評估。有利于評估規劃目標、空間布局等的執行情況和下級規劃、專項規劃的落實情況，實現城市自上而下的縱向對比和同類同級城市的橫向比較，及時發現城市發展中存在問題，作為下一輪及下級規劃編制和調整的數據依據。

2 我國現行各類規劃的指標體系存在的問題

現行規劃指標體系主要存在于各類城鄉規劃中，包括經濟社會和空間發展兩類。經濟社會類規劃主要有《國民經濟社會十三五發展規劃》《產業發展規劃》《環境保護十三五規劃》等，空間發展類主要有《主體功能區規劃》《城市總體規劃》《土地利用總體規劃》等。

《城市總體規劃》是各類規劃中比較完整，落實比較好的規劃之一，故其規劃指標較為完善，包括經濟、社會、城鎮、資源、環境等類別。《國民經濟與社會發展規劃》指標體系是經濟社會發展目標的量化體現，更是引導落實上級政策、發展理念的重要工具。國民經濟與社會發展規劃指標體系分為“約束性”指標和“預期性”指標。其中，“約束性”指標反映的是其設定強制性發展目標，是對人民群眾的承諾。這些約束性指標的實現程度成為評估規劃完成情況的重要內容。指標體系中的約束性指標被層層分解到各個部門、各個地區，成為有效引導和約束部委及各級部門行為的指揮棒。《土地利用總體規劃》指標體系是將規劃目標進行分解，包括耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模、城鄉建設用地規模、城鎮工礦用地、新增牧草地、增加林草植被覆蓋等指標。《生態環境保護規劃》指標體系共包括環境保護和環境控制的指標體系，主要污染物總量控制、水環境質量改善、大氣環境質量改善、土壤環境質量改善、生態環境保護、環境風險防控、環境監管能力建設等指標。《產業發展規劃》的指標體系主要是指出各類產業的發展目標、生產規模和GDP指標。

上述各類規劃指標體系之間因為部門職責交叉重疊、規劃時間范圍不盡一致，設置主題也要解決問題的側重點不同，導致指標也存在互相矛盾的地方，各類規劃之間也存在著各自為政、自我欣賞、互相矛盾、缺乏銜接等問題，主要表現在以下4個方面。

2.1 規劃指標類型多樣

我國管理部門眾多、管理內容難免香菇交叉，為了完成自身部門工作的發展目標和宏觀政策的落實，不同部門提出了不同的管理考核需要，各部門提出了門類多樣的規劃指標體系，如主體功能區規劃指標體系、城市總體規劃指標體系、土地利用總體規劃指標體系、林地保護類指標、生態環境保護指標等，服務于相應部門的行政管理需要，代表著部門的核心管控體系和績效內容。

2.2 主要指標交又重復

同一城鄉全域范國內，由于不同空間范圍和不同層級的規劃事權，因各自職能和理解的差異，出現指標體系互相交錯，出現了較多的重復性、矛盾性、難以落實的指標，如主體功能區規劃、土地利用規劃、城市總體規劃等都對耕地保有量、開發強度、林地保有量和森林覆蓋率等一項或多項指標提出管控要求。

2.3 指標數值沖突矛盾

不同規劃采用的口徑或數據來源有一定差異，有些指標通過研究確定，有的來自上級層次規劃分解，有的直接引用國家規范標準，由于規劃編制主體不同，規劃管控目標差異，導致指標之間難以銜接一致。

2.4 空間管控指標較少

由于我國還處在發展中國家的歷史階段，我國之前規劃提出的指標體系多為發展型指標，主要目的是提高地方經濟水平和改善人居環境，對于生態環境保護和資源承載力方面的相關指標系統考慮不足。

3 國外規劃指標體系

美國2050戰略空間規劃基于六大方面的背景，提出了實現五個方面的戰略目標：增長繁榮與提升競爭力的國家發展框架；世界一流的多模式交通系統；保護景觀環境和沿海河口；確保所有成員的經濟社會機會均等；塑造具有全球競爭力的大都市連綿區，為實現這樣的目標提出6大類36小類的戰略規劃核心指標體系。

日本城市規劃編制的主要內容是對土地進行綜合土地利用規劃，控制和引導土地的合理利用，保障各項城市建設用地的取得。日本在2014年底完成的《創造未來：東京都長期展望》提出了25項具體的相關指標，各種指標展示出日本東京將打造一個自然風光保護嚴格、濱河空間優美宜人、房屋抗震能力強、社會福利多、新能源使用比例高、空氣質量優良、交通發達便捷”的城市。

紐約的指標體系主要是對經濟增長相關的指標較多，同時強調多元文化的融合，彈性指標逐步增多。紐約根據最近幾年各種自然災害頻發的情況下，提前未雨綢繆地充分準備應對風險。東京則更多地從地方應采取什么樣的方法來提供支持經濟和社會發展的運行效率、舒適性、安全性、開放性的綜合提升，同時借助奧林匹克運動會的精神來宣傳民族文化和民族特色。交通市政基礎設施的進一步適應性升級和可持續發展方面堅持不懈的努力是紐約與東京共同傾力關注的。

4 國內現有國土空間規劃指標體系

我國國土空間規劃編制過程中，規劃指標體系、發展目標、發展策略有著天然的對應關系，三者間應形成邏輯清晰的樹狀結構。對接規劃目標和文本內容，從規劃實施角度出發，圍繞規劃目標的實現制定了各類規劃的指標體系。

全國國土規劃綱要（2016—2030年）主要指標11項，包括耕地保有量、用水總量、森林覆蓋率、草原綜合植被蓋度濕地面積、國土開發強度、城鎮空間、公路與鐵路網密度、全國七大重點流域水質優良比例、重要江河湖泊水功能區水質達標率和新增治理水土流失面積。

北京市海淀區空間規劃指標體系有十大類，56小類，十大類分別是人口、用地管控、資源、環境、交通、市政、城市安全、經濟科技、公共基礎、文化。

廣州市制定了國土空間規劃指標體系，量化了城市戰略目標，制定出兩類指標體系，規劃核心指標主要管控資源和空間等空間要素，對各類規劃實施情況進行監督管理；城市發展體征監測指標重點管控各類發展數據，如經濟社會增長要素，是對城市發展運行情況進行監控。提出六大分項目標，對應的六大類指標體系，包括38項指標體系，用指標體系打造宜居宜業優質生活圈，在發展中補齊民生短板，增強人民群眾獲得感。

寧波市國土空間規劃指標體系包含六大類指標體系，包括資源環境管控約束、地方經濟社會發展指標、國土空間保護范圍與數量、空間利用效率指標、生態整治修復情況、城鄉品質基礎設施等方面提升，分別列出發展目標。

5 國土空間規劃指標體系確定策略

5.1 明確地方發展的目標

國土空間規劃指標的確定首先應明確地方發展目標，結合地方發展情況，擬定出各階段能夠完成的地方經濟和社會發展目標，初步確定從城鄉建設、文化振興、資源持續、生態環保、基礎設施建設等方面的目標，再根據規劃目標，疏解分類制定適合地方發展的指標體系[3]。

5.2 搜集真實科學的數據

規劃指標體系的制定必須依據真實完整的數據，才能提出符合地方發展的指標體系。數據分3類：經濟社會發展數據、空間數據和相關規劃數據。

經濟社會發展數據主要包括各市縣人口、地區生產總值、三次產業產值、農村就業人口、固定資產投資水平等社會經濟發展數據，礦產資源儲量、地表水、地下水、多年平均降水量等自然資源數據，以及能夠綜合反映縣區自然資源和社會經濟狀況的各類統計年鑒、政府各類統計公報等資料。

各類空間數據主要包括礦產資源分布、地質災害分布、基本農田、重要自然保護區分布、重要水源地分布、高精度DEM模型數據、耕地質量等別更新、環境保護與治理規劃資料、地質災害評價成果等資料。此類數據資料主要來源于國土、礦產、地質、水利等相關職能部門。

各類規劃數據包括地方土地利用總體規劃、城市總體規劃、國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要、產業規劃、環境保護規劃、政府工作報告等文本、矢量等數據。此類數據資料主要來源于發改、自然資源、環保等相關職能部門。

5.3 落實上位規劃，結合本級規劃，制定指標體系

國土空間規劃指標體系的確定應積極應對國土空間改革的機遇與挑戰，圍繞實現我國“兩個一百年”的偉大奮斗目標，加強自上而下的頂層設計和上下結合的統籌規劃，明確城市定位、發展方向，科學確定國土空間開發保護的主要要求，指導城市發展建設承接國家發展總目標和指導下級縣（市）國土空間規劃發展方向[1]。規劃指標體系需體現實現地方經濟和社會發展、城鄉建設、文化振興、資源持續、生態環保、基礎設施建設等內容。

5.4 增加地方特色指標

國土空間規劃指標體系是對規劃目標的分解和落實，通過將規劃目標、科學化、指標化數量化，增強規劃可落實性、操作性，并為規劃目標分解、相關政策制定和規劃實施動態監測提供具體依據，指標體系應具有可操作性、可統計性、可考核性和可監督性的特點，對上銜接國家政策的要求，對下傳導規劃延伸的目的，此外，各地在制定國土空間規劃指標體系應還應有針對地方主要問題而增加特色指標。

5.5 建立指標體系監測評估系統，利于指標的傳導和監測

構建國土空間規劃監測評估預警指標體系是支撐規劃指標體系實現重大意義的重要前提。指標體系需根據國家-省-市縣規劃與管理事權分層分級建設，支撐指標的傳導管控，及對國土空間規劃目標實施、國土空間開發保護和運行體征的實時監測、及時預警和多維動態評估。建立國土空間規劃監測評估預警系統，是構建國土空間規劃指標體系的基礎和抓手。

6 結語

指標本身的建設與管理應滿足國土空間要素全覆蓋、基礎數據及指標計算可落實、指標體系按業務和管理需求可定制等基本要求，從而在規劃編、審、督各環節實現對指標制定的決策支撐、指標傳導的審查校核和指標實施的監測預警。在全覆蓋、可落實、可定制的基本要求下，通過信息化手段，建立指標管理系統，構建國土空間規劃指標庫，對指標進行分層分級、多維立體的統一管理和存儲就顯得尤為重要。