建材行業(yè)質(zhì)量監(jiān)管的瓶頸與制度創(chuàng)新研究

李桂花，衛(wèi)智勇，董璐欣

（1.上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020 2.上海市建筑建材業(yè)市場管理總站，上海 200032）

0 前言

近年來，跟建材有關(guān)的建筑安全事故頻發(fā)，建筑安全問題越來越引發(fā)社會關(guān)注。建材行業(yè)的質(zhì)量管理的亟待完善。

建筑材料工業(yè)屬于基礎(chǔ)原材料行業(yè)，包含“30個行業(yè)門類、1 013種產(chǎn)品”[1]，經(jīng)過70年的發(fā)展，已形成較為完備的產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)品體系。不過，建材行業(yè)普遍產(chǎn)能過剩、發(fā)展不平衡，在向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中存在諸多矛盾。

關(guān)于建材行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑，無論管理層還是學(xué)術(shù)界，都認(rèn)識到需要從自身挖掘潛力、面對現(xiàn)實(shí)、解決矛盾。如喬龍德提出“樹立新發(fā)展理念”[2]，肖勁松等提出“急需加強(qiáng)與新一代信息通信技術(shù)的結(jié)合，推動建材行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”[3]。這些都是正面積極的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。在此過程中，建材行業(yè)需要直面現(xiàn)有的瓶頸。

1 當(dāng)前我國建材行業(yè)的質(zhì)量問題與信用秩序混亂

1.1 建材行業(yè)的質(zhì)量問題

當(dāng)前我國建材行業(yè)正向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，這個過程伴隨著體制改革的不斷深化和營商環(huán)境的不斷完善。

據(jù)相關(guān)研究，近年來建材產(chǎn)品的整體不合格率呈現(xiàn)下降趨勢，2016—2020年五年間下降了5.58%，從2016年的13.68%降到了2020年的8.10%[4]。

不過，由于歷史原因和建材行業(yè)本身的特殊性，導(dǎo)致建材質(zhì)量問題仍然很嚴(yán)重，建材行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管有待于進(jìn)一步完善。

不合法的企業(yè)與假冒偽劣產(chǎn)品大量存在，影響了建筑的安全和品質(zhì)，扭曲了建材行業(yè)的信用秩序。而信用秩序的不完善又進(jìn)一步導(dǎo)致營商環(huán)境的不規(guī)范，不利于行業(yè)的健康發(fā)展。

近年來，政府在大力改善營商環(huán)境的過程中，對企業(yè)的管制在放寬，有些企業(yè)借此機(jī)會進(jìn)行投機(jī)，違反法律法規(guī)，特別是一些小型企業(yè)進(jìn)行假冒偽劣的生產(chǎn)和虛假投標(biāo)。這種扭曲的競爭不利于保護(hù)那些愿意花精力投入研發(fā)、提升質(zhì)量的企業(yè)，制約了建材行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。若長期得不到規(guī)范，勢必會造成惡性循環(huán)的生態(tài)環(huán)境。

1.2 建材行業(yè)的信用秩序混亂現(xiàn)象

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，建材行業(yè)的信用秩序總體上存在一定程度的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。一些生產(chǎn)不規(guī)范、價格低、質(zhì)量并非優(yōu)良的產(chǎn)品反而更容易獲得市場，規(guī)范生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品由于價格偏高，往往被擠兌得生存空間狹小。除水泥等高度集中的建材產(chǎn)品外，在其他建材行業(yè)如玻璃、門窗、鋼結(jié)構(gòu)等行業(yè)中，感覺生存艱難的，往往是正規(guī)的企業(yè)，甚至包括那些行業(yè)內(nèi)規(guī)模大的品牌企業(yè)。

2 根源：大業(yè)主的“道德風(fēng)險”+制度瓶頸

2.1 大業(yè)主的“道德風(fēng)險”

所謂“大業(yè)主”是相對“小業(yè)主”而言。“大業(yè)主”和“小業(yè)主”的區(qū)別，在農(nóng)村自己建造房子自己住的過程中并不存在，而是存在于商品房開發(fā)過程中，也就是在工程建筑材料的使用中。在工業(yè)化時代的商品房開發(fā)過程中，由某房產(chǎn)開發(fā)商自己或委托給施工企業(yè)集中建造一批房子，事后再分散賣給個體消費(fèi)者。這種過程中，建筑材料是由房產(chǎn)開發(fā)商或其委托的總承包單位集中采購的，存在“買用分離”的特征，蓋房子的不是住房子的。由此，有了“大業(yè)主”（建設(shè)單位）和“小業(yè)主”（最終消費(fèi)者）之分。這類建筑材料也區(qū)別于家庭自己購買和消費(fèi)的產(chǎn)品，而稱為“工程建材”。

建材生產(chǎn)企業(yè)和大業(yè)主之間，是材料供應(yīng)商和使用者之間的關(guān)系。大業(yè)主一般通過招投標(biāo)來確定總承包商，然后，總包再分包給建材生產(chǎn)企業(yè)或向建材生產(chǎn)企業(yè)直接購買建筑材料。

由于多出了“大業(yè)主”這一中間環(huán)節(jié)，工程建材產(chǎn)品的質(zhì)量增加了委托代理成本和道德風(fēng)險，從而，工程建材產(chǎn)品監(jiān)管的交易成本也更高了。

一般的基礎(chǔ)性原材料以及食品、玩具、家電等居民消費(fèi)品的行業(yè)中，消費(fèi)者的用戶體驗(yàn)和評價能直接作用于生產(chǎn)廠家，也就是說消費(fèi)者體驗(yàn)通過“用腳投票”直接作用于產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)。而且，生產(chǎn)企業(yè)的品牌、信用與消費(fèi)者的自利最大化目標(biāo)是一致的。在同等價格條件下，消費(fèi)者愿意選購質(zhì)量更好的產(chǎn)品；同時，消費(fèi)者在選擇產(chǎn)品時，雖然會考慮價格因素，但要平衡性價比，而不是一味壓低價格。然而，由于小業(yè)主和大業(yè)主之間的委托代理關(guān)系，大業(yè)主就存在道德風(fēng)險的可能。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些大業(yè)主為了節(jié)約成本而進(jìn)行逆淘汰。例如，大業(yè)主作為招標(biāo)單位，在招標(biāo)環(huán)節(jié)為了降低成本，傾向于選擇價格最低的產(chǎn)品，對產(chǎn)品質(zhì)量重視程度不夠；甚至，在施工中默許和鼓勵假冒偽劣產(chǎn)品的現(xiàn)象。逆淘汰的根本原因是信息不對稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險。

這種扭曲的競爭機(jī)制嚴(yán)重影響了規(guī)范生產(chǎn)的企業(yè)和建材行業(yè)的信用秩序。投標(biāo)單位要壓低價格，甚至低于成本價才能中標(biāo)。而總承包商在最低價中標(biāo)后，為了能夠提高利潤空間，往往會偷工減料或者剝削分包商；分包商在上交幾個點(diǎn)的管理費(fèi)后，利潤所剩無幾，往往偷工減料、以次充好。這個過程中，不但是“劣幣驅(qū)逐良幣”，還會惡化信用秩序和營商環(huán)境。一些規(guī)范的企業(yè)往往難以拿到訂單，在不斷加大的競爭中，這些企業(yè)為了生產(chǎn)和發(fā)展，有些被迫采取犧牲質(zhì)量來降低成本的辦法。

信用秩序扭曲的企業(yè)所帶來的道德風(fēng)險不僅存在與建材生產(chǎn)企業(yè)，還普遍存在于整個生態(tài)鏈中。監(jiān)理是甲方雇傭的，無法做到獨(dú)立性；質(zhì)量檢測部門僅對產(chǎn)品的來樣負(fù)責(zé)，部分企業(yè)甚至偷梁換柱來換取一紙合格證明；檢測機(jī)構(gòu)是建材市場重要的中介方，發(fā)揮著重要作用，但也存在廣為詬病的缺乏信用的問題。

在此過程中，大業(yè)主是產(chǎn)業(yè)鏈的核心，也是道德風(fēng)險的源頭，其投機(jī)行為扭曲了建材行業(yè)的信用秩序。

2.2 制度瓶頸

2.2.1 “五方責(zé)任制”責(zé)任不清

2019年5月17日住建部發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》。其后，住建部等發(fā)布了一系列政策文件，在建筑工程領(lǐng)域?qū)嵤┙K身負(fù)責(zé)制，涉及五方責(zé)任主體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理。開發(fā)商、施工方、監(jiān)理方等五方都是利益相關(guān)者，且施工方、監(jiān)理方等都受雇于開發(fā)商，在實(shí)際運(yùn)作中都受制于開發(fā)商（大業(yè)主）。

“五方責(zé)任制”的本意是共同負(fù)責(zé)，現(xiàn)實(shí)中卻是任何一方都不真實(shí)負(fù)責(zé)，反而讓大業(yè)主逃避了責(zé)任。正因如此，大業(yè)主才會抱有僥幸心理，在招標(biāo)時一味壓低價格，忽視產(chǎn)品質(zhì)量和建筑安全。

2.2.2 監(jiān)管體系存在分割

當(dāng)前，我國建材監(jiān)管存在分段現(xiàn)象，建材生產(chǎn)和使用的不同階段由不同部門負(fù)責(zé)。以上海為例，建材產(chǎn)業(yè)發(fā)展歸發(fā)改委負(fù)責(zé)，建材企業(yè)經(jīng)營由經(jīng)信委負(fù)責(zé)，建材產(chǎn)品備案和進(jìn)入上海市場的質(zhì)量監(jiān)控由住建委下屬的市場管理部門負(fù)責(zé)，最終應(yīng)用在建筑施工現(xiàn)場的建材質(zhì)量，則由住建委下屬的安全質(zhì)量管理部門負(fù)責(zé)。

建筑材料的質(zhì)量，與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)范性是分不開的，因此，企業(yè)監(jiān)管和建材監(jiān)管不可分離；建材質(zhì)量的監(jiān)管，目前主要是通過備案和抽檢的形式。但是，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，最終應(yīng)用在建筑上的建材的質(zhì)量，需要對成品的房子的材料的現(xiàn)場檢測和相應(yīng)的懲罰機(jī)制。因此，企業(yè)與產(chǎn)品、前端與后端、流通與現(xiàn)場，這三方面是相互聯(lián)系的。目前建材監(jiān)管體制上存在分割現(xiàn)象，協(xié)調(diào)不夠，實(shí)際運(yùn)作中存在一定的漏洞。

3 建材行業(yè)監(jiān)管制度創(chuàng)新的思考

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強(qiáng)調(diào)，必須更加注重改革的“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。其實(shí)，這三點(diǎn)是一體三面，因?yàn)橄到y(tǒng)本身就是大系統(tǒng)包含小系統(tǒng)，各系統(tǒng)間相互影響、相互作用的，系統(tǒng)的運(yùn)作也必須是各個子系統(tǒng)協(xié)同的。

建材行業(yè)監(jiān)管制度的創(chuàng)新需從頂層設(shè)計(jì)開始，完善相關(guān)法律法規(guī)；需以系統(tǒng)性思維重塑監(jiān)管理念；以數(shù)字化的科技監(jiān)管和各部門、各地區(qū)的協(xié)同配合，提升監(jiān)管手段。

3.1 頂層設(shè)計(jì)的完善：完善法律法規(guī)，提高違法成本

目前相關(guān)法律法規(guī)的責(zé)任主體不明，懲罰力度太弱，導(dǎo)致違法成本太低。

首先是落實(shí)大業(yè)主的法律責(zé)任。建材行業(yè)在工程建筑領(lǐng)域客觀上存在大業(yè)主與小業(yè)主的委托代理關(guān)系。而大業(yè)主作為市場經(jīng)濟(jì)主體，自然有利潤最大化的利益驅(qū)動。而利潤是收益減掉成本，因此，大業(yè)主自然希望將建筑材料的成本壓到最低。因此，產(chǎn)生了集中采購制度和最低價中標(biāo)現(xiàn)象。國際上的招投標(biāo)項(xiàng)目很多也是最低價中標(biāo)的，這是市場化的一個規(guī)律。利潤最大化沒有錯，但前提是誠信和守法，也就是說，應(yīng)該是同等質(zhì)量條件下的價格競爭，而不是通過假冒偽劣來犧牲最終消費(fèi)者的利益甚至建筑安全來追逐非法的利潤。

誠信是企業(yè)公民的道德自律和社會信用體系建設(shè)的問題。在同等誠信水平下，法治程度和監(jiān)管力度直接決定了大業(yè)主和建材生態(tài)環(huán)境中各個經(jīng)濟(jì)主體的博弈規(guī)則，決定了其道德風(fēng)險實(shí)施的成本。

如果能夠?qū)ζ涞赖嘛L(fēng)險和違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督，大業(yè)主的逐利動機(jī)和最低價中標(biāo)制度并不必然導(dǎo)致建材質(zhì)量和“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

法治和監(jiān)管的關(guān)鍵點(diǎn)是讓大業(yè)主負(fù)起責(zé)任、承擔(dān)后果。只有直接讓大業(yè)主對建筑建材質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律法規(guī)，才能使大業(yè)主在招標(biāo)時建設(shè)過程中統(tǒng)籌考慮利益和風(fēng)險，不敢一味地壓低中標(biāo)價，而是要考慮能夠保證質(zhì)量的合理價格。

其次，應(yīng)加大對認(rèn)證和檢測機(jī)構(gòu)違法行為的懲罰力度。認(rèn)證和質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)，承擔(dān)信用評估和產(chǎn)品鑒定的功能，對于行業(yè)的健康發(fā)展非常關(guān)鍵。此類企業(yè)的違法投機(jī)行為的負(fù)外部性比其他類型的企業(yè)要大，因此，監(jiān)管也要更加嚴(yán)格。

3.2 系統(tǒng)監(jiān)管：放、管協(xié)調(diào)、以服務(wù)提升質(zhì)量

3.2.1 放、管協(xié)調(diào)

我國在不斷完善營商環(huán)境。而營商環(huán)境的完善包含著放開和規(guī)范兩方面。放開不等于放任，不規(guī)范“劣幣”，就無法讓“良幣”生存和發(fā)展。

同時，規(guī)范不等于一刀切和抑制，監(jiān)管要體現(xiàn)出系統(tǒng)性思維。政策的出臺需要綜合考量各方面的影響。應(yīng)在出臺任何一項(xiàng)政策之前，充分考慮到不同領(lǐng)域的實(shí)際情況，將總的政策效應(yīng)的不良影響降到最低。

3.2.2 服務(wù)市場主體的發(fā)展

任何制度的運(yùn)行都是有交易成本的。隨著企業(yè)規(guī)模、品牌的提升，企業(yè)自律的動力和實(shí)力都會自然加強(qiáng)，而自律才是可持續(xù)的、內(nèi)生的規(guī)范。

鼓勵建材企業(yè)設(shè)備投資。在建材行業(yè)，產(chǎn)品的質(zhì)量與設(shè)備投資基本是正相關(guān)的。總的來看，規(guī)模較大、自有設(shè)備投入較多的企業(yè)，其經(jīng)營更容易規(guī)范、產(chǎn)品質(zhì)量更有保證。

扶持建材企業(yè)技術(shù)進(jìn)步。建材行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展取決于那些致力于研發(fā)新技術(shù)新產(chǎn)品、不斷提升產(chǎn)品工藝和質(zhì)量的企業(yè)。這樣的企業(yè)發(fā)展的越好、行業(yè)風(fēng)氣越正、行業(yè)信用秩序越規(guī)范。因此，對于建材企業(yè)技術(shù)進(jìn)步方面的投入應(yīng)進(jìn)行扶持，比如配套政策、融資擔(dān)保或輿論支持。不過，在衡量先進(jìn)技術(shù)的過程中，適宜性也是非常重要的考量，要結(jié)合我國建材行業(yè)發(fā)展程度和產(chǎn)品配套、產(chǎn)業(yè)工人素質(zhì)來循序漸進(jìn)，而不是一刀切，一味求新求快。

3.2.3 促進(jìn)個體理性的提升

個體理性是信用秩序的微觀基礎(chǔ)。建材行業(yè)中的主體是建材生產(chǎn)企業(yè)以及相關(guān)企業(yè)與機(jī)構(gòu)，而這些企業(yè)和機(jī)構(gòu)是由每一個個體的人組成的，他們每個人的理性水平和非理性水平都會影響其行為。同時，影響建材質(zhì)量的個體，還包括具體實(shí)施監(jiān)管制度的人員以及小業(yè)主們。在英國的金融監(jiān)管之中，消費(fèi)者教育就是一個非常重要的環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)。

當(dāng)前，行業(yè)黑名單制度、信用體系的建設(shè)等等，都對個體理性的提升由一定外在促進(jìn)。進(jìn)一步地，建材行業(yè)可以通過小業(yè)主培訓(xùn)、與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同進(jìn)行聯(lián)合懲戒和獎勵等，進(jìn)一步提升個體理性。

同時，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用和企業(yè)自律的作用，從內(nèi)在提升員工和管理人員誠信水平，從而提升企業(yè)的誠信、規(guī)范企業(yè)的行為、提升企業(yè)的格局。

3.3 科技監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管，提升監(jiān)管手段

3.3.1 科技監(jiān)管，降低尋租空間

數(shù)字化監(jiān)管對于解決信息對稱、透明，有很好的效果。同時，也降低了監(jiān)管的交易成本，使精準(zhǔn)監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管的可操作性和可實(shí)施性大大增強(qiáng)。信息化辦公系統(tǒng)可以增強(qiáng)監(jiān)管的客觀性和程序性，減少人為尋租的空間；區(qū)塊鏈等技術(shù)的引入，可以增強(qiáng)監(jiān)管的規(guī)范性；現(xiàn)場視頻錄制等鏡頭下的監(jiān)管，對于監(jiān)管的透明度和遠(yuǎn)程的監(jiān)控力度都有積極意義。

不過，科技監(jiān)管的實(shí)施者、開發(fā)者、完善者是人，在科技監(jiān)管的實(shí)施中，要以人為主體，服務(wù)于個體理性和提升和監(jiān)管部門、制度的協(xié)同、法律的實(shí)施，而不是為科技而科技。

3.3.2 協(xié)同監(jiān)管，完善治理水平

我國建材監(jiān)管體制目前存在一定程度的分割現(xiàn)象。企業(yè)與產(chǎn)品、前端與后端、流通與現(xiàn)場，這三方面監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)不夠，增強(qiáng)各部門的協(xié)同對于完善建材監(jiān)管水平非常重要。

可以借鑒金融領(lǐng)域體制改革中的”大監(jiān)管“的思路。金融領(lǐng)域之前長期存在銀行、證券、保險的監(jiān)管的分割問題，從而對金融創(chuàng)新存在抑制，而對一些投機(jī)和泡沫行為又存在諸多漏洞。近年來金融監(jiān)管體制的深化改革就是在從分割走向統(tǒng)一，這是對越來越聯(lián)系緊密的金融市場的回應(yīng)。建材行業(yè)監(jiān)管體制的深化改革也應(yīng)該是這個方向。

提升建材行業(yè)監(jiān)管的協(xié)同性是一個長期、系統(tǒng)化的過程，需要循序漸進(jìn)，找到突破口。建議先從信息公開、信息聯(lián)動的角度入手，上海市內(nèi)部各個監(jiān)管部門之間、長三角各個地方之間，增強(qiáng)互動、溝通，逐步達(dá)到協(xié)同監(jiān)管。

同時，協(xié)同監(jiān)管還包括自組織的內(nèi)涵，提升企業(yè)自律、行業(yè)協(xié)會的共治功能和社會監(jiān)督的作用，促進(jìn)建材市場的信用秩序的完善。

4 結(jié)語

建材質(zhì)量的問題不是單一的，而是業(yè)界生態(tài)鏈的一個縮影。建材行業(yè)作為整個建筑行業(yè)的一個子系統(tǒng)，必然受制于建筑行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)環(huán)境。就像大業(yè)主的的道德風(fēng)險和認(rèn)證、檢測機(jī)構(gòu)的行為，不是建材行業(yè)本身能夠規(guī)范的。這依賴于頂層設(shè)計(jì)的改變，也靠監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變和監(jiān)管手段的完善。

監(jiān)管制度的運(yùn)行都是有交易成本的。制度的實(shí)施效果收到市場基礎(chǔ)的制約。建材企業(yè)作為供給方，大業(yè)主和最終消費(fèi)者作為需求方，檢測機(jī)構(gòu)、監(jiān)理機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位、施工單位等作為中間環(huán)節(jié)，建材市場內(nèi)部各種主體的理性水平的高低，形成了信用秩序的基礎(chǔ)；而相互之間的交易習(xí)慣和對監(jiān)管力度的預(yù)期，形成了博弈的潛規(guī)則。

所以，重視信用基礎(chǔ)，重視消費(fèi)者個體理性和企業(yè)理性的提升，和加強(qiáng)對大業(yè)主監(jiān)管、完善頂層設(shè)計(jì)，同樣重要。宏觀治理結(jié)構(gòu)的完善和微觀個體理性的提升，是建材行業(yè)監(jiān)管循環(huán)累積增長的路徑。

此外，信用秩序的問題是整個中國經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)存在的根本問題。即便其他行業(yè)沒有大業(yè)主，但是，制度瓶頸的共性依然存在。本文對建材行業(yè)質(zhì)量監(jiān)管問題的分析，對其他行業(yè)的監(jiān)管制度創(chuàng)新，也具有一定的借鑒意義。