檢務督察的權力邊界與能動督察的完善

呂獻　潘聰

摘 要：檢務督察作為檢察機關內部監督的重要機制，與紀檢監察、案件管理和機關紀委等監督權之間存在權力界限不明的問題，導致各監督權無法發揮職能優勢，形成對檢察權運行的監督合力。需要厘清內部監督與外部監督、行為監督與案件監督、檢紀監督與黨紀監督的權力邊界，在此基礎上，推進構建督察一體化，并運用數字化手段實現能動性、全過程性檢務督察。

關鍵詞：檢務督察 紀檢監察 檢察權監督

一、問題討論的緣起

黨的二十大報告指出“強化對司法活動的制約監督，促進司法公正。”［1］檢察院是國家法律監督機關，對司法活動負有監督職責。作為司法活動的一環，檢察權同樣需要制約監督，檢務督察作為檢察機關內部監督的制度安排，對檢察機關增強法律監督公信力，建成公正高效權威的社會主義司法體系至關重要。最高檢為適應紀檢監察體制改革、司法體制改革等多重改革造成的檢察權運行機制的變化，對檢察機關內部監督制度進行了改革，將“原監察部門的六項職能，除了剝離給派駐紀檢監察機構的受理檢察人員違法違紀控告、舉報，調查檢察人員違反檢察紀律案件，受理不服檢察紀律處分的申訴三項職能外，其他職能均由檢務督察部門承擔。”［2］使檢務督察成為檢察機關內部對檢察權運行監督的最主要力量。對檢察權運行的監督，除了檢務督察外，還有紀檢監察、案件管理、機關紀委等，在實踐過程中，檢務督察與這些監督權之間職責范圍不清等問題仍然存在，本文試圖厘清各監督權之間的權力界限，從而構建起對檢察權運行的能動性、全過程監督系統。

二、界限不明的現狀

（一）內部監督與外部監督的界限模糊

檢務督察和紀檢監察作為對檢察權監督的最主要監督力量，二者的職責界限存在犬牙交錯的問題。

1.二者有著深厚的歷史淵源。在檢務督察制度改革之前，檢務督察是在紀檢組監察室的領導下開展工作。從組織結構上看，最高檢的檢務督察室是監察局下設的職能部門，很多沒有單獨設立檢務督察部門的檢察機關，也往往把檢務督察職能歸入監察室。從監督事項看，原先的檢務督察主要側重對履行檢察職責、行使檢察職權、遵守規章制度和檢風檢容等方面的督察，屬于原紀檢監察的監督職能之一。改革之后，檢務督察仍然承擔著執法督察、政治巡視等部分原紀檢監察的職能。

2.二者的監督對象（對人）高度重合。根據《人民檢察院檢務督察工作條例》（以下簡稱“《檢務督察工作條例》”），檢務督察的監督對象包括下級檢察機關、本級內設部門、辦案組織和檢察人員。紀委的監督對象是全體黨員干部，監委的監督對象是行使公權力的所有檢察人員。因此，在對“人”的監督方面，檢務督察和紀檢監察基本重合。

3.二者的監督客體（對人的行為）高度重合。檢務督察主要針對履行檢察職責、行使檢察權的行為進行監督，依據《檢務督察工作條例》《人民檢察院司法責任追究條例》等檢規檢紀開展監督。監委則依據《監察法》《公職人員政務處分法》等法律，對包括履行檢察職責、行使檢察權在內的一切公權力進行監督，因此，監委的監督范圍涵蓋了檢務督察。另外，檢察機關的黨員干部在履行職責、行使權力過程中，如果違反黨的紀律，還會受到紀委的黨紀處分。

檢務督察和紀檢監察監職范圍的重合，一方面使得檢察機關、檢察人員和檢察權運行受到內外雙重監督，有利于確保權力的正確行使；但是，另一方面監督范圍的重合會因監督事項管轄不明確的原因，出現相互干擾、推諉扯皮的問題，影響對檢察權的監督效果。

（二）內部監督之間的界限模糊

在檢察機關內部，檢務督察與案件管理、機關紀委等部門之間同樣也存在界限模糊的問題。檢察機關的案件管理職能指的是對檢察機關辦理的案件實行統一受理、流程監控、質量管理、統計分析、綜合業務考評等管理活動。檢務督察和案件管理都有對檢察辦案進行監督的職能。機關紀委往往與機關黨委合署辦公，是協助機關黨委做好黨的紀律檢查工作的機構。因此，機關黨紀委的監督對象是檢察機關的黨員干部，與檢務督察的監督對象之間存在部分重合。

在司法實踐中，往往會因部門間的銜接、配合問題，出現相互配合不默契，各自為戰的局面，無法形成對檢察權監督的合力。特別是在基層檢察機關，派駐紀檢監察體制改革之后，紀檢組監察室被撤并，內部監督力量被削弱，檢察機關內設機構改革后又大多沒有設置獨立的檢務督察部門，更加劇了各內部監督部門之間的監督職能混同。

三、權力邊界的厘清

（一）內部監督與外部監督：檢務督察與紀檢監察的職責界限

檢務督察和紀檢監察都可以對檢察權運行的廉潔性、合法性、正當性進行監督。但是，檢務督察對檢察權運行的正當性、合法性監督方面，具有監督能力專業性、確保檢察權運行獨立性、監督對象周延性等優勢。

1.檢務督察對檢察權的監督更加專業。檢察權具有專業性、程序性和相對封閉性的特點，作為外部監督的紀檢監察很難深入到檢察權內部進行有效的監督，也很難克服專業壁壘，對檢察權行使的情況作出準確判斷。而檢務督察作為檢察機關的內部監督機制，除自身對檢察權監督具有專業優勢外，還能夠更好地調用內部資源，更加準確地對檢察權運行的情況作出評價。

2.檢務督察的內部監督能夠更好地保證檢察權的獨立行使。監督權的過度干預可能會妨害檢察權的正常行使，對檢察權運行的不當監督可能會妨害檢察權的依法公正行使，特別是進行事中監督的時候，可能會導致對檢察辦案的變相干預。而且，對檢察權運行正當性、合法性進行監督，單純的紀律監督、監察監督可能會與檢察權的司法屬性發生沖突。因此，紀檢監察部門對檢察權的監督必須保持在必要的限度之內，涉及對檢察權運行、檢察職責履行等情況的監督，不宜過多介入，否則可能在不經意間干預檢察權獨立運行。檢務督察具有司法屬性，能夠更好地確保檢察權獨立運行。同時，檢務督察作為檢察機關的內部監督機制，在監督過程中與行使檢察權的部門發生沖突時，相比紀檢監察的外部監督，更容易進行溝通協調。

3.檢務督察的縱向監督使得對檢察權的監督范圍更加全面。上下級檢察機關之間是領導與被領導關系，加上檢察一體化的推進，使得檢察權具有縱向的延伸性，上級檢察機關及其工作人員在對下履職的過程中同樣存在濫用檢察權的可能性。紀檢監察是橫向的外部監督，對檢察機關及其工作人員在對下履職過程中出現的問題可能無法及時發現。作為內部監督的檢務督察，天然具有對下監督的職能，相比外部監督的紀檢監察，對檢察權的監督范圍更加全面周延。

綜上所述，作為內部監督的檢務督察主要負責監督檢察權運行，以及檢察人員行使檢察權、履行檢察職責的行為，對不正當行使檢察權的檢察人員進行追責懲戒，對其他違反檢察職責的行為予以處理處分。作為外部監督的紀檢監察側重對檢察人員違法違紀控告、舉報，調查檢察人員違反檢察紀律案件，受理不服檢察紀律處分的申訴，審查、調查檢察人員涉嫌職務違法問題。而且，作為外部監督，紀檢監察可以彌補檢務督察內部監督剛性不足的問題，在檢務督察履職不力時，可以督促其履行職責，必要時還可以自行進行監督；檢務督察可以為紀檢監察的監督提供專業性支持，二者相互配合補充，有利于強化對檢察權的監督。

（二）對行為監督與對案件監督：檢務督察與案件管理的職責界限

檢務督察和案件管理都是檢察機關內部對檢察權行使進行監督制約的機制，辨析檢務督察與案件管理的職能界限，可以厘清檢務督察對檢察權監督的邊界，防止檢務督察過度介入檢察權運行，影響檢察權的獨立行使。

從檢務督察和案件管理的職能定位看，前者主要側重對行使檢察權的行為進行監督，這以對該行為的性質作出準確評價為前提。檢察權是一個專業性、實踐性很強的權力，對檢察權運行的評價需要由具備相應專業知識以及司法實踐經歷的人員作出。檢務督察與檢察一線辦案存在一定距離，特別是在目前檢務督察部門具有司法辦案經歷的人員較少的情況下，由檢務督察直接對檢察權運行情況作出評判難以獲得準確的結果，而且也缺乏權威性，面臨“外行監督內行”的困局。案件質量評查是案件管理部門的重要職能，由其對檢察權的運行情況作出評價具有專業性。而且，案件管理部門一般不直接參與檢察辦案，具有中立性。因此，案件管理部門應當對檢察人員行使檢察權的行為作出評價，將履職過程中發現的涉嫌違反檢察職責的行為，及時移送檢務督察，由檢務督察對責任的認定進行核查。同時，案件管理部門的業務數據統計分析、案件流程監控等，都為檢務督察對檢察權進行事中監督、過程監督提供必要的信息，二者的分工配合，能夠強化對檢察權的專業性監督。

（三）檢紀監督與黨紀監督：檢務督察與機關紀委的職責界限

除紀檢監察和案件管理之外，檢務督察和機關紀委的職能上也存在一定的交集。機關紀委與紀檢監察都是對違反黨紀的行為進行監督。根據《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定（試行）》的規定，二者的區別主要在于監督對象的職務職級不同，機關紀委對特定級別以下的黨員干部違反黨紀問題具有審查和審理權力。但是，派駐紀檢監察組因工作需要，可以直接對由機關紀委管轄的黨員進行審查和審理。由此可見，機關紀委與紀檢監察在黨紀審查方面具有同質性，因此，檢務督察與紀檢監察的權力邊界劃分對其與機關紀委的職責邊界劃定具有借鑒意義，即由檢務督察對違反檢察職責的問題進行審理，需要處以黨紀處分的，特定級別以下的檢察人員由機關紀委進行審理，以上的由紀檢監察審理。

除此之外，在黨風廉政建設方面，檢務督察和機關紀委“都是協助黨組落實全面從嚴治黨主體責任的職能部門，機關黨委是橫向協助，檢務督察是縱向協助。機關黨委負責履行本機關黨風廉政建設主體責任，檢務督察（巡視辦）負責指導下級院履行黨風廉政建設主體責任。”［3］

四、能動督察的完善

相比一般的監督權，檢務督察突出全過程、能動性監督，是一種強化了的監督權。檢務督察的辦案廉政風險防控、執法督察、追責懲戒等職能，覆蓋了檢察權運行的事前、事中和事后全過程。明察、暗訪督察、突擊督察、現場督察、專項督察、交叉督察等監督方式具有主動性、過程性、現場性的特點。而且執法督察本身就是“一項依托對權力運行過程進行檢查的活動，具有主動性、綜合性、經常性、專業性等特點”。［4］黨的二十大報告強調“加強檢察機關法律監督工作”［5］，賦予新時代檢察機關更重的責任。檢務督察是檢察機關內部監督的重要機制，是檢察機關自身免疫系統的重要組成部分，強化新時代檢務督察工作是確保檢察權正確行使，充分發揮法律監督職能的保障。因此，檢務督察更應該充分發揮其能動性、全過程監督的特性，為檢察履職提供強有力的紀律保障。但是，目前檢務督察的監督方式仍然以事后、被動的監督為主，導致對檢察權運行的監督無法滿足新時代檢察工作的要求，需要進一步予以完善，強化能動、全程的督察體系。

（一）構建一體化督察體系

“監督必須進行整合、形成合力才能產生震懾”［6］，要強化對檢察權運行的監督，需要整合現有監督力量，優化監督資源配置，形成一個對檢察權管理監督的系統。厘清檢務督察與紀檢監察、案件管理、機關紀委等監督權之間的權力邊界，就是為了在對檢察權運行進行監督時各個監督權能夠發揮各自職能優勢，協調好各方關系，避免在相互推諉中消耗監督資源，進而形成一體化監督體系，實現監督的帕累托效率。

對檢察權的監督，應當以檢務督察為主要監督力量，借助案件管理、各檢察業務部門提供的監督信息，對檢察權運行開展動態的全過程監督。紀檢監察和機關紀委則從黨紀政紀方面，優化檢察權運行的外圍環境，從而構建起以檢察權監督為核心，囊括對人對事對案監督，覆蓋黨紀政紀檢紀的內外協同、全方位的監督系統，各監督權在職能和專業上形成合力。該系統的構建，有利于加強對檢察權運行的監督合力，彌補目前檢務督察人員不夠、專業性不強、監督剛性不足等問題。

（二）建設督察數字化

過程監督相比事后監督可以更好地防止檢察權不合理行使導致的損害后果。但是，因為監督對象的不確定性，過程監督需要耗費巨大的監督資源，監督效果具有很大的不確定性。利用數字化手段對檢察權運行進行監督，可以較好的節省監督資源，強化過程監督，從而挖掘監督潛力。數字督察模型的建設，應當適應檢察權運行的基本規律。從檢察權運行格局看，“四大檢察”“十大業務”在行使檢察權時有不同的運行模式和權力特征，在檢察權運行的各個階段同樣具有不同的廉政風險點。因此，督察數字化建設必須針對檢察權運行的不同環節，不同檢察權的運行特點和廉政風險點，有針對性地建立督察數據庫，進行智能化全過程監管，加強對檢察權運行的動態監督。

*浙江省麗水市人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官［323000］

**浙江省麗水市人民檢察院檢務督察處副處長、檢察官助理［323000］

［1］ 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

［2］ 史兆琨：《最高檢監察局更名為檢務督察局——構建對檢察權運行的立體監督格局》，《檢察日報》2019年2月26日。

［3］ 最高人民檢察院檢務督察局課題組：《完善檢察官辦案內部監督機制研究——以強化檢務督察職能為視角》，《國家檢察官學院學報》2019年第5期。

［4］ 趙祖斌：《檢務督察與監委會監察權力關系勘定及協調》，《北京理工大學學報（社會科學版）》2020 年第5期。

［5］ 同前注［1］。

［6］ 盛波：《從混沌走向協同——論檢察機關案件管理職能和檢務督察職能的關系》，《湘江青年法學》2016年1期。