“府檢聯動”機制助推社會治理檢察建議落地落實

安徽省肥西縣人民檢察院課題組

摘 要：社會治理檢察建議的落實缺乏法律強制約束力，為更好發揮社會治理檢察建議的訴源治理、促進社會治理作用，亟需增強其剛性。“府檢聯動”機制作為政府部門與檢察機關間建立的工作協調機制，契合了社會治理檢察建議落實剛性的現實需求。在現有法律制度框架下，“府檢聯動”機制可以助力社會治理檢察建議提升制發質量及保障督促落實到位，以充分發揮社會治理檢察建議作用力，使其做成剛性、做到剛性。

關鍵詞：社會治理 府檢聯動 檢察建議 剛性

社會治理檢察建議是檢察機關履行法律監督職責的重要方式，是推動訴源治理、促進社會治理的重要途徑。然而，社會治理檢察建議自身并無法律強制力，在實務中形成剛性不足的共識，與推進深化社會治理的時代要求不相適應，為更好發揮社會治理檢察建議的法律作用，亟需增強其落實的剛性。在現有法律制度框架下，通過立法賦予社會治理檢察建議法律強制力較為困難且進程緩慢，而通過制度創新推動社會治理檢察建議落地落實則是其重要出路。

一、社會治理檢察建議的剛性要求和落實困境

（一）社會治理檢察建議剛性要求的內涵

最高檢張軍檢察長提出：“檢察建議質量提高，被建議方提不出異議，就是做成剛性; 通過協調、落實，達到了監督目的，就是做到剛性”。［1］按照《新編現代漢語詞典》的解釋，“剛性”作為與“柔性”相對應的概念，通常指事物堅硬不易變形的性質，或者指不可改變或不能變通的。［2］在組織社會學中，規則的“剛性”是指規則對具有自主性傾向的行動進行著一定范圍內的規訓，從而實現在一定限度內統一行動。［3］本文所探討的檢察建議的“剛性”并不同于規則的剛性。根據張軍檢察長對檢察建議的剛性解釋，有效實現了檢察建議制度設置的目的，就是實現了“剛性”要求，即不是從檢察建議自身性質上體現強制性，而是從實施效果上反映檢察建議的作用力度。

（二）社會治理檢察建議落實剛性的現實需求

社會治理檢察建議是檢察機關針對辦案過程中所發現的社會治理問題而制發的旨在督促有關單位和部門改進工作、完善治理的建議，是檢察機關履行法律監督職責推進社會治理的重要方式。我國進入新發展階段以來，人民群眾在法治、安全、環境等方面有了新的更高要求，亟需進一步發揮檢察機關法律監督職能作用，補齊法律執行和實施的短板。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確要求檢察機關加強法律監督工作，為堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現代化不斷做出新貢獻。相應地，社會治理檢察建議的地位和作用也日益凸顯。然而，社會治理檢察建議的執行缺乏法律強制約束力，在實務中存在剛性不足的問題，表現在被建議單位對檢察機關所開展的調查核實工作配合不足，對社會治理檢察建議制發后不及時回復、不及時落實或者落實不到位，社會治理檢察建議制發后推動被建議單位形成長效機制不多等，與加強檢察機關法律監督職能的時代要求不符。究其原因，檢察機關目前多集中在類案分析基礎上而提出社會治理檢察建議，監督方式滯后；檢察機關制發社會治理檢察建議進行的調查核實及督促落實工作的剛性保障制度不足；社會治理檢察建議的作用空間與行業領域范圍有限等。

（三）社會治理檢察建議落實剛性的現狀

剛性不足是檢察建議實施效果不佳的主要表現形式，相比于再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議，社會治理檢察建議相應地推動落實配套機制偏少，其剛性不足的表現也更加明顯。鑒于社會治理檢察建議的特點，《人民檢察院檢察建議工作規定》明確規定了督促落實檢察建議的框架性方法，如宣告送達、抄送、報告或者通報等，最高檢持續深入推進檢察建議督促落實工作，并鼓勵各地檢察機關結合具體工作實際創新推動社會治理檢察建議落地落實的工作方式方法。部分省市在此基礎上進行制度創新，并取得了一定的工作成效，如陜西省委政法委、省委依法治省辦、省委平安辦聯合印發《關于進一步加強檢察建議辦理工作促進社會治理法治化的意見》，推動構建“黨委領導、政府主導、多方參與、司法保障”的工作格局，促進檢察建議深入融入社會治理。［4］但仍有部分省市就相關框架性方法缺乏進一步的機制建設，沒有形成檢察建議齊抓共管的良好社會氛圍，使得社會治理檢察建議工作開展存在督促落實方法不多、督促落實工作不到位、檢察建議落實效果不佳等問題，影響了檢察建議工作總體績效。

二、“府檢聯動”機制契合社會治理檢察建議落實剛性的現實需求

（一）“府檢聯動”機制的提出及其內涵

2020年至2022年，浙江省、安徽省各地紛紛召開首次府檢聯席會議，建立“府檢聯動”機制，并依托該項機制推動落實當地社會治理重點工作。在浙江省義烏市等城市率先探索的基礎上［5］，浙江省于2021年8月召開首次府檢聯席會議，達成了通過政府機關與檢察機關協作大力推動政府依法履職及加強新時代檢察機關法律監督工作的共識［6］，提出了多項推進協作的工作舉措，并就當前社會治理重點工作以任務交辦單形式推進落實。2022年2月，安徽省召開首次府檢聯席會議，建立了“府檢聯動”機制，明確了2022年度工作要點，并推進市域社會治理、未成年人綜合保護、企業合規等系列重點工作的開展。

“府檢聯動”機制是指政府機關與檢察機關之間建立起來的工作協調機制。［7］該機制創新地融合了政府機關與檢察機關各自職能優勢，促進二者在信息、人力、技術等方面的互通協作，實現“1+1>2”的社會治理效果。黨的十八大以來，我國加快推進國家治理體系與治理能力現代化的進程，并提出了一系列新理念新思想新戰略，黨的十八屆三中全會提出要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的社會治理方式；黨的十九大報告提出打造共建共治共享的社會治理新格局；《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》提出推動檢察機關法律監督與其他各類監督有機貫通、相互協調等；黨的二十大提出完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平等。“府檢聯動”這項創新機制也在此背景下應運而生。“府檢聯動”機制既契合了法治政府建設的要求，也順應了新時代加強檢察機關法律監督職能的現實需求，是一項富有生命力的制度機制。

（二）“府檢聯動”機制為社會治理檢察建議落實剛性提供制度支持

“府檢聯動”機制在政府機關與檢察機關之間建立了系統性協作關系，其通過會簽文件、聯席會議、信息交流、聯合執法、開展專項行動等形式開展工作。其中，以總括性的行動方案作為政府機關與檢察機關協作配合的綱領性文件，根據當地實際工作情況靈活確定二者年度重點協作項目。在政府機關與檢察機關之間建立信息共享機制，以工作平臺數據對接、常態化通報各種案件信息及將行政機關專業人員聘為“檢察官助理”等形式推動實現有效的信息共享。以聯席會議作為政府機關與檢察機關溝通協作的權威形式，以會簽工作方案作為推進工作落實的重要抓手，建立通報會、協調會、座談會、研判會等形式多樣、組織靈活的常態化溝通協作方式，形成聯合調研、配合取證、聯合執法等常態化工作協作方式，共同推動相關重點事項實現清單化、閉環式落實。政府機關是社會治理的主要主體，也是檢察機關發送社會治理檢察建議的主要對象。依托“府檢聯動”機制，檢察機關可以有效調動被建議單位及其主管部門的積極性及參與性，從而打破社會治理檢察建議僅依托檢察機關一方推動落實效果不佳的困境。

（三）“府檢聯動”機制助推社會治理檢察建議落地落實的實踐現狀

“府檢聯動”機制在浙江省、安徽省展開實踐期間，正值最高檢持續推動落實一號檢察建議、大力推動落實八號檢察建議及推進涉案企業合規等工作期間，該項機制也為相關工作的開展提供了有力抓手。如，截至2022年7月，安徽省合肥市各級檢察機關依托“府檢聯動”機制大力推進落實“八號檢察建議”，聚焦電動車“飛線充電”、燃氣使用、特種設備安全和成品油違法經營等領域發出檢察建議三十余件，督促相關行政單位開展專項整治十余次，以精準有效履職助推安全生產溯源治理，切實守護人民群眾生產生活安全。［8］再如，涉案企業合規工作方面，在推動落實設立第三方評估機制的基礎上，涉案企業合規程序啟動后，檢察機關除了可以通過制發檢察建議推動涉案企業合規建設，還可以大力發揮“府檢聯動”機制作用，聯合市場監督管理局等有關單位進行走訪、調研、評估，協同推動建章立制等，推動延展涉案企業合規建設支持體系，保障涉案企業合規建設效果等。再如，在持續推動落實一號檢察建議方面，“府檢聯動”機制的設立也為進一步拓寬未成年人保護的深度和廣度提供了新動能，如教育部門與檢察機關通過信息共享、聯合執法等協作形式，推動了包括推進未成年人文身治理、規范電競主題酒店違規接待未成年人上網等未成年人綜合保護工作。

三、“府檢聯動”機制助推社會治理檢察建議落地落實的構想

（一）合力推動社會治理檢察建議提升制發質量

一份高質量的社會治理檢察建議，要有精準的選題、清楚準確的事實、嚴密的論證過程以及具有針對性及可操作性的對策建議。依托“府檢聯動”機制增強社會治理檢察建議制發質量，就是要依托該機制為制發社會治理檢察建議的選題、對問題隱患的調查核實、論證說理以及提出對策建議的全流程提供助力。依托“府檢聯動”機制，將推動落實社會治理檢察建議作為政府機關與檢察機關的協作項目，并進行相關機制建設，以推動社會治理檢察建議實現清單式、閉環式落實。在確定選題方面，政府機關與檢察機關可以共同研究確定重點選題，就相關選題進行評估、論證，以有效提升社會治理檢察建議選題的價值。在保障檢察機關調查核實權方面，進行系統的配套工作機制建設，推動建立案件信息通報、線索移送等信息共享機制，推動建全通報會、協調會、座談會、研判會等常態化溝通方式，推動形成聯合調研、配合取證等工作協作形式，保障檢察機關調查核實到位，為制發高質量的社會治理檢察建議打牢事實基礎，并在常態化的溝通及聽取意見中爭取被建議單位的理解與認同，為后續推動社會治理檢察建議落地落實做好鋪墊。

（二）合力督促推動社會治理檢察建議落地落實

社會治理檢察建議落實效果好，應當是“擲地有聲”“抓鐵有痕”的，也即社會治理檢察建議發送時要有足夠的動靜以引起相關方的注意，而不是靜悄悄地書面送達，其促進落實的配套制度也要長有“牙齒”，以有力推進落實。針對社會治理檢察建議送達影響力不足問題，依托“府檢聯動”機制，建立有關社會治理檢察建議公開送達的通報會、協調會，在公開的示證、說理、聽取被建議單位的意見及在多方的見證參與下，為推動社會治理檢察建議的落實凝聚共識、積聚力量及形成齊抓共管的良好社會氛圍。針對“石沉大海”式或者“文來文往”式檢察建議，依托“府檢聯動”機制，為社會治理檢察建議的督促落實建立相關配套機制，包括爭取同級黨委、政府、人大、紀檢監察機關的支持，將社會治理檢察建議落實情況納入當地黨委、政府考評體系，發揮考核指揮棒作用，將檢察監督與人大監督、紀委監察委監督有機融合，形成“三合一”監督體制，發揮聯合監督作用，共同推動檢察建議的落實。［9］

（三）合力推動成效轉化延伸社會治理檢察建議效能

社會治理檢察建議成效轉化好，主要體現在推動形成長效機制、推動出臺規范性文件，以及推動不同地區及不同行業領域完善治理的數量多、效果好等方面。針對當前社會治理檢察建議推動形成長效機制、推動出臺規范性文件不多問題，可以依托“府檢聯動”機制建全的通報會、協調會、研判會等常態化溝通方式，及聯合調研、聯合執法等工作協作方式，持續推進社會治理檢察建議的落實，持續深挖社會治理檢察建議效能，推動完成長效機制轉化等。針對當前社會治理檢察建議作用空間、領域有限問題，聚焦跨部門、跨區域的執法盲點堵點問題，依托“府檢聯動”機制作用，推動跨部門、跨區域主管部門聯合執法、聯合推動建章立制等，促進行政執法體制機制創新。［10］如，針對跨省際流域生態環境治理難題，可以通過“府檢聯動”機制將所涉省市聯動起來，以實現不同行政區域之間的協同共治；針對食品安全涉及環節多、責任主體多的治理難題，可以通過“府檢聯動”機制將食品生產、流動、消費等各環節的責任主體及相關主管部門聯動起來，以實現不同行業領域之間的協同共治等。

社會治理檢察建議是檢察機關參與社會治理的重要方式，亦為法律賦予的工作職責。社會治理是個系統工程，在共建、共治、共享理念下推行的“府檢聯動”機制，使得檢察機關能夠從相關行政機關及社會組織的立場與需要的角度進行監督，以剛性十足、質效兼具的檢察建議促進經濟社會高質量發展。依托“府檢聯動”機制，通過制度建構形式將社會治理檢察建議的各方面和全過程進行深入打造，以實實在在的機制建設推動社會治理檢察建議落地落實，更好發揮社會治理檢察建議在國家和社會治理中的規范引領作用，為推進法律監督體系和監督能力現代化貢獻力量。

*本文系安徽省人民檢察院2022年度檢察理論研究課題“社會治理類檢察建議問題研究”（WJ202208）研究成果。

**課題組負責人：張朝東，安徽省肥西縣人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［231200］課題組成員：程偉，安徽省肥西縣人民檢察院第一檢察部主任、二級檢察官；李夢微，安徽省肥西縣人民檢察院第二檢察部副主任、三級檢察官；李沃幸，安徽省肥西縣人民檢察院五級檢察官助理［231200］。

［1］ 姜洪：《業務建設：從“怎么抓”到“怎么抓好”——首席大檢察官開講2019學年大檢察官講堂第一講》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201902/t20190228_409848.shtml，最后訪問日期：2022年10月3日。

［2］ 參見《新編現代漢語詞典》，湖南教育出版社2016年版，第384頁。

［3］ 參見張云昊：《規則、權力與行動：韋伯經典科層制模型的三大假設及其內在張力》，《上海行政學院學報》2011年第12期。

［4］ 參見陜西省人民檢察院研究室：《檢察建議助推社會治理法治化的陜西實踐》，《中國檢察官》2022年第19期。

［5］ 參見《義烏市召開首次府檢聯席會議》，義烏市人民政府網http：//www.yw.gov.cn/art/2020/12/22/art_1229129496_59217665.html，最后訪問日期：2022年9月1日。

［6］ 參見范躍紅：《貫徹習近平法治思想 強化新時代法律監督 浙江省委副書記、省長鄭柵潔在首次府檢聯席會議上指出：以更大力度法律監督推動政府依法履職》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202109/t20210903_528382.shtml，最后訪問日期：2022年10月18日。

［7］ 參見梅宇飛：《“府檢聯動”機制的優化路徑分析》，《安徽檢察》2022年第3期。

［8］ 該數據來源于安徽省合肥市人民檢察院2022年10月公布的信息統計數據。

［9］ 參見湯維建：《檢察建議規范化改革展望》，《人民檢察》2018年第16期。

［10］ 參見黃文藝、魏鵬：《國家治理現代化視野下檢察建議制度研究》，《社會科學戰線》2020年第11期。