行政爭議實質性化解的行政檢察實踐

廣東省深圳市南山區人民檢察院課題組

摘 要：目前，有關檢察機關辦理行政爭議化解案件的相關法律法規不完善，檢察機關開展行政爭議實質性化解工作面臨著職能定位不清晰、提前介入依據不足、職能發揮不充分的問題，推動此項領域的立法工作是解決上述問題的突破口。通過以最高檢及廣東省人民檢察院公布的典型案例為樣本，對檢察機關辦理行政爭議實質性化解案件的案件特點、介入階段、化解路徑進行分析，認為完善行政爭議實質性化解的長效機制，可以從明確職能定位、拓寬行政爭議的途徑和履職范圍、規范化解行政爭議的方式和程序、優化相關配套制度四個方面推動相關立法工作。

關鍵詞：行政爭議 實質性化解 行政檢察 制度構建

一、檢察機關開展行政爭議實質性化解的法理闡釋

行政爭議實質性化解的概念起源于司法機關的工作實踐，2019年10月，最高檢部署開展“促進行政爭議實質性化解”專項活動，2021年此項工作轉入常態化做實。2019年至2021年，共有效化解行政爭議1.7萬件，其中10年以上的1029件，促進案結事了、政和人和。［1］檢察機關在履行行政檢察監督職能時，充分利用具有法律監督意義的手段，針對當事人的實質訴求，通過提出抗訴、再審檢察建議、檢察建議、釋法說理、公開聽證、司法救助等多種方式，深入行政實體法律關系，促成行政機關與相對人之間的矛盾化解，實現案結事了政和。具體而言，檢察機關開展行政爭議實質性化解工作包括以下三個方面：一是從爭議解決的方式來看，檢察機關憑借其法律監督主體地位，應當更加全面審查案件，聚焦當事人實質訴求，以多元化解機制化解爭議；二是從審查案件的范圍來看，行政爭議實質性化解不局限于申請人表面的申請監督請求及理由，而應拓展到對被訴行政行為合法性的全面審查，對相關爭議的一攬子解決；三是從爭議解決的結果來看，要實現案結事了，妥善解決當事人的實質合法訴求以及息訴息訪。

檢察機關辦理的行政爭議實質性化解案件，通常經歷行政復議、法院一審、二審、再審，檢察機關是推動行政爭議司法解決的最后一道防線。通過檢察履職推動行政爭議化解，是落實行政訴訟制度價值目標的必然要求，對于走深走實行政檢察工作、優化檢察格局、推動國家治理體系與治理能力現代化具有正向意義。

1.以檢察履職助推爭議化解，是對行政訴訟法立法目的的檢察回應。行政訴訟法將“解決行政爭議”確立為立法目的之一，映射出行政訴訟案件中解決糾紛的目的導向和價值追求。同時，該法第11條明確了人民檢察院是行政訴訟的法律監督機關。因此，檢察機關借助法律監督主體地位，履行法律監督職責的同時化解行政爭議，是落實行政訴訟法立法目的的生動體現。

2.以檢察履職做實行政檢察，是解決“程序空轉”癥結的檢察方案?！俺绦蚩辙D”是制約行政爭議實質性化解的重要原因，法律形式主義是程序空轉的癥結所在，回避實質判斷的訴訟程序形式主義和回避實質作為的行政程序形式主義嚴重制約了行政爭議的實質性化解。［2］在此情況下，通過檢察聽證、促成和解、司法救助等多元化解機制做實行政訴訟監督工作，成為推動人民法院未做實質性審理的、行政爭議無法化解的“程序空轉”案件得以解決的重要抓手。

3.以檢察履職推動訴源治理，是落實監督職責、展現司法為民的檢察深化。檢察機關作為法律監督機關，在履行職責時更加具有能動性、主動性，對案件有更高的審查強度，對爭議有更高的“穿透式”解決度，更能保證矛盾化解的合法性和公正性，進而落實“訴源治理”理念，維護社會和諧穩定。

4.以檢察履職實現多方共治，是助力國家治理體系和治理能力現代化的檢察擔當。注重多元主體多方共治是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方式，人的最大解放、人權的最大實現和人民最大幸福是國家治理體系和治理能力現代化的最大目標。［3］從治理主體結構來看，檢察機關參與到行政爭議解決的治理結構中，促進行政權、審判權和行政相對人權利的平衡合理運行，是多方、多層、多元、多維共同治理的具體體現。從結果導向來看，通過行政爭議實質性化解工作，監督行政機關依法行政，回應人民群眾關切，與國家治理體系和治理能力現代化的價值追求不謀而合。

二、檢察機關開展行政爭議實質性化解的現實路徑分析

本文通過選取最高人民檢察院、廣東省人民檢察院2021年- 2022年5月公布的52個行政爭議實質性化解典型案例為樣本進行實證研究，挖掘樣本案例的案件特點、爭議解決方式選擇的內在邏輯，科學認識當前相關工作現狀及存在的普遍性、傾向性問題，找準瓶頸因素，尋求可行的改進措施，以期為檢察機關行政爭議實質性化解工作的規范開展提供依據和支撐。

根據樣本案例統計結果（參見表1）分析，行政爭議類型情況呈現出以下特點：一是案件通常聚焦于民生領域，關乎人民群眾的切身利益，對該類行政案件的辦理，尤其需注意落實好以人民為中心的發展思想，尋求妥當方案；二是部分案件法律關系較為復雜，可能涉及利益沖突的多方當事人，行政爭議、民事爭議等多重爭議交織，對這類案件檢察機關需要更加細致地調查核實，綜合運用各種手段，厘清多重法律關系，做好多方工作，促進案涉爭議的解決。如在劉某青、謝某梅與安徽省某縣自然資源和規劃局、第三人任某土地行政確認檢察監督案中，行政糾紛不僅涉及行政相對人劉某青、謝某梅的利益，也涉及第三人任某的利益，當地檢察機關在辦理案件、化解爭議的過程中，對案件進行更加詳實的調查，注重與行政機關溝通，通過公開聽證增強社會參與，厘清多方法律關系，以解決民事糾紛的促成化解行政爭議。［4］

在檢察機關介入行政爭議的階段方面（參見表2），反映出兩個特點：一是大多數案件在檢察機關介入前都經歷了“行政復議——行政一審——行政二審——行政再審”的過程，不少案件甚至進入信訪階段。經過多年爭訟和處理環節，爭議之所以仍得不到化解，重要原因之一在于行政相對人認為其被侵犯的合法權益沒有得到有效救濟。因此，行政爭議在進入行政檢察監督階段以后，檢察機關應避免就案辦案，需兼顧行政爭議的實質性化解；二是部分檢察機關已展開在訴前階段介入行政程序對行政爭議進行實質性化解的探索，由于尚處于探索階段，所占比例還較低。對于行政機關作出行政行為時（前）或行政復議階段檢察機關便介入的案件，一類為經相對人申請監督，檢察機關基于行政違法行為監督介入案件；另一類為依托檢察機關與行政機關的聯動協作機制介入案件，如在江蘇省某市檢察院化解張某某等群體性勞資糾紛案中，某市人社部門依托與該市檢察機關建立的欠薪聯動調處工作機制，邀請檢察機關共同做好案件的矛盾化解工作，促進糾紛化解。［5］

在檢察機關開展行政爭議實質性化解路徑和方式方面（參見表3），體現了以下三個特點：一是注重多樣化手段，不拘泥于單一路徑對行政爭議進行化解，往往綜合多種手段化解行政爭議；二是注重當事人的實質化訴求，不拘泥于就案辦案，尤其是在法院對當事人提起的行政訴訟未作實體審理的案件中，檢察機關圍繞行政相對人的實質訴求，綜合考量法律及法律之外的因素，為行政相對人提供充分幫助，促成行政爭議合法合理解決；三是注重深化治理，以個案作為檢察機關參與社會治理的切入點，實現“辦理一案，治理一片”的效果，如在某材料公司訴重慶市某區安監局、市安監局行政處罰及行政復議檢察監督案中，檢察機關通過釋法說理勸導申請人撤回監督申請的同時，針對行政機關執法程序不規范、不嚴謹的問題，向其提出改進工作檢察建議，促使其規范行政執法行為， 實現檢察機關參與社會治理、有效推動訴源治理，從源頭上減少行政爭議發生。［6］

三、檢察機關開展行政爭議實質性化解工作的難點

由于對支撐現行立法的理論討論不夠充分，相關立法存在空白，檢察機關開展行政爭議實質性化解工作存在以下難點。

（一）檢察機關職能定位不清晰，提前介入依據不足

一是檢察機關作為國家法律監督機關，開展行政爭議實質性化解工作是對原有行政訴訟監督的拓展，但囿于現有法律并未作出更加詳細的規定，在參與行政爭議化解工作中，其角色定位是法律監督機關還是爭議調處機關的角色定位不清。二是行政復議機關在行政復議階段通過行使行政監督權定紛止爭是多元矛盾糾紛解決機制的重要組成部分，化解爭議是行政復議的基本制度功能。從本文研究的樣本案例看，由于檢察機關提前介入法律依據不足，僅少數案件是檢察機關基于與行政機關會簽文件或協作機制在行政復議階段介入對行政爭議進行實質性化解，制約了檢察機關對“潛在之訴”進行行政爭議實質性化解。

（二）相關法律依據不完善，檢察機關發揮職能不充分

通常情況下，檢察機關經當事人申請后方才介入行政爭議對案件進行進一步的審查，并基于當前法律規定，分不同情形提出抗訴、制發再審檢察建議或作出不支持監督申請的決定。目前立法未對檢察機關進行行政爭議實質性化解的具體方式作出指引，存在立法空白。同時，檢察機關進行行政爭議實質性化解工作涉及與行政機關、審判機關等多個主體的配合，由于各主體之間橫向聯動與協作機制不完善，不利于檢察機關與行政機關、審判機關的良性互動，一定程度上阻礙了行政爭議全面、整體和根本性解決。

四、檢察機關開展行政爭議實質性化解工作的完善

（一）明確檢察機關開展行政爭議實質性化解的職能定位

“穿透式”監督為檢察機關開展行政爭議實質性化解的職能定位提供了依據，在該理論架構下，“行政訴訟監督——促進依法行政——化解個案爭議——推動類案治理”形成了完整閉環。［7］檢察機關應當恪守法律監督機關的職能定位，基于對公權力的監督，實現對私權利的保障，進而促進行政爭議化解。檢察機關法律監督機關的角色定位和參與爭議調處是有機統一的關系，化解行政爭議是開展行政檢察監督工作的應有之義，立足監督職能是進行行政爭議實質性化解的邏輯起點。

（二）拓展檢察機關介入行政爭議的方式和履職范圍

基于法律監督機關的職能定位，檢察機關只能依托個案介入監督，在介入具體案件的方式上，可通過一定的立法設計拓寬檢察機關開展相關工作的案件線索和來源。除對申請監督案件的行政爭議進行化解外，制度設計上可一定程度允許監督端口前移，力促 “潛在之訴”的行政爭議訴前化解。對此，制度設計上可作出以下安排：一是檢察機關介入行政復議程序要有依據，允許檢察機關與行政機關達成多元調解協作機制。復議機關認為案件存在疑難復雜或檢察機關認為確有必要參與情形的，可以邀請檢察機關參與。另外，對于行政程序中，當事人申請檢察機關進行行政行為違法監督的案件，檢察機關亦可介入，有利于充分發揮行政檢察監督職能，修復受損的社會關系，從而達到實質性化解爭議的目的；二是檢察機關要嚴守檢察監督權的邊界，即在訴前階段參與行政爭議化解時，要避免對行政權的不當干預，在充分尊重行政機關自由裁量權、審查行政行為的合法性、合理性的基礎之上，定紛止爭，化解爭議。

（三）規范檢察機關開展行政爭議實質性化解的方式和程序

由于法律依據的缺失，基層檢察機關在辦理行政爭議實質性化解案件時，可能會出現不知道如何開展工作或過度、任意運用調解方式的情形，易缺乏靈活性或導致盲目性。因此，在立法設計上，需要明確檢察機關開展行政爭議實質性化解的方式和手段，對開展相關工作作出明確規定，嚴格規范爭議化解工作。一是明確檢察機關參與行政爭議實質性化解工作的方式，如陪議、旁聽、參與聽證、共同磋商、提出調解方案、提供專家咨詢、司法救助等多元糾紛解決機制；二是分不同情形對檢察機關開展行政爭議化解工作的方式作出法律規定。檢察機關發現行政行為存在不符合法律規定情形的，應依法予以監督并督促行政機關履行法定職責，行政行為導致行政相對人的合法權益受到損害的，應當向相對人提供救濟并主動促成調解或和解。檢察機關認為法院裁判確有錯誤的，應當依法作出再審檢察建議或抗訴，以監督促調解，推動爭議解決。檢察機關認為符合公開聽證條件的，可適用公開聽證程序，引導雙方消除分歧，從對抗轉向對話，充分發揮公開聽證在查清事實、釋法說理、促成和解等方面的積極效能。此外，根據案件具體情況，案件辦理時可綜合運用司法救助、專家咨詢、心理咨詢等方式作為補充手段，幫助厘清案件爭議焦點，緩和當事人的情緒，使矛盾得以有效化解。

*本文系2022年度廣東省人民檢察院檢察理論研究課題“檢察機關開展行政爭議實質性化解立法研究”（GDJC202222）的階段性研究成果。

**課題組負責人：孫偉，深圳市南山區人民檢察院黨組成員、副檢察長、四級高級檢察官［518000］課題組成員：謝李，深圳市南山區人民檢察院一級檢察官；范露瓊，深圳市南山區人民檢察院二級檢察官；夏秋雪，深圳市南山區人民檢察院五級檢察官助理［518000］。

［1］ 參見張軍：《堅持以習近平法治思想為指引 依法能動踐行以人民為中心的發展思想》，《學習時報》2022年6月6日。

［2］ 參見劉藝：《檢察機關促進行政爭議實質性化解的必要性與可行性分析——以冒名登記結婚“過期之訴”為切入點》，《人民檢察》2021年第15期。

［3］ 參見應松年：《加快法治建設促進國家治理體系和治理能力現代化》，《中國檢察官》2015年第5期。

［4］ 參見《最高檢發布“加強行政檢察監督 促進行政爭議實質性化解”典型案例》，最高人民檢察院官網https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202102/t20210223_509722.shtml ，最后訪問日期：2022年11月1日。

［5］ 參見《“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第四批）》 ，《檢察日報》2021年12月22日。

［6］ 參見張相軍、張步洪、劉浩：《檢察機關推動行政爭議實質性化解的一組樣本——最高人民檢察院第三十批指導性案例解讀》，《人民檢察》2021年第20期。

［7］ 參見張相軍、何艷敏、梁新意：《論“穿透式”行政檢察監督》，《人民檢察》2021年第10期。