切實加強對第三方輔助生態環境執法的規范管理

文｜賀震

一直以來，政府城市管理部門有“協管員”、公安交警部門有“輔警”，這些活躍的社會力量承擔著大量輔助性工作，使得政府相關部門的工作得以順利開展。近年來，多地生態環境部門開始探索以購買服務方式引入第三方社會機構，借助第三方專業力量開展輔助執法工作，以推動提升生態環境執法效能。未來，在我們的日常用語中或許會出現一個新的詞匯：“輔環”。沒有規矩不成方圓。因此，迫切需要建立和完善第三方輔助執法機制，加強對第三方輔助生態環境執法的規范管理，以制度化的形式提升第三方輔助執法水平。

近年來，隨著人們對優美生態環境需求的提高、全社會對生態環境保護的高度重視，以及生態環境保護體制改革的推進，生態環境部門的工作量急劇增大，在人少事多、“小馬拉大車”問題日益凸顯的情況下，日常執法中“大事小事全部親力親為”實在難以做到；同時，當前環境違法行為日趨呈現出隱蔽化、智能化、專業化的新特點，發現與查處難度加大，那種主要靠“人海戰術”“撒網式監管”的傳統式執法，投入人力、物力巨大，執法效率卻低下，而運用大數據等技術手段則易于查找、發現問題的蛛絲馬跡，對違法行為實現精準打擊。有鑒于此，參照政府其他部門的做法，以購買服務的方式引入社會機構的專業力量輔助執法，成為一種必然選擇和發展趨勢。2021年1月6日，生態環境部印發的《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》（以下簡稱《意見》）（環執法〔2021〕1號）要求，“探索第三方輔助執法機制。探索以政府公共采購方式委托第三方社會機構輔助執法，開展污染源排查、污染防治設施運行評估、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務加強遙感監測、大數據分析等技術手段運用，為精準發現生態環境違法問題提供技術支持。加強生態環境執法智庫建設，邀請專家、律師參與重大復雜案件辦理，為高效查處生態環境違法行為提供專業支持。”

事實上，在《意見》發布之前，多地在這方面已進行了積極嘗試和探索實踐。其中，江蘇自貿試驗區蘇州片區于2020年首次探索第三方輔助執法機制，聘請清華蘇州環境創新研究院承擔相關第三方監理任務，輔助進行園區污染源自動監控系統的管理工作。第三方監理單位基于蘇州工業園區完善的自動監控系統，通過“大數據識別+人工判別”的方式，對自動監控數據平臺進行實時巡查，摸索總結了一套現場檢查與數據平臺巡查的聯動辦法。清華蘇州環境創新研究院承擔第三方監理任務后，園區企業的自動監控數據有效傳輸率一直位居全省前列。異常數據經監理人員人工判別篩選，平均兩次現場檢查就能確認一個問題，不僅非必要的現場檢查大幅壓減，而且減輕了執法人員現場檢查壓力，必要的現場檢查執法效率大幅提高。在此前后，江西省南昌市、湖北省鄂州市、貴州省六盤水市、山東省青島市等地生態環境局也都在輔助執法的不同方面作了積極的探索與嘗試。

在政府其他相關部門實施的第三方輔助執法實踐中，既有可借鑒的成功經驗，也有應汲取的教訓。媒體屢有曝光的少數“輔警”“協管員”不當用權、違法執法、方法簡單粗暴、欺壓和刁難群眾、吃拿卡要等，既損害了群眾利益又損害了執法部門的公信力及形象。就生態環境系統的輔助執法情況看，有的地方也出現了一些苗頭性問題。其中，有的因幫助采樣、監測的人員沒有法定資質或采樣不符合規范要求，導致企業事實上存在的環境違法行為無法認定、無法立案查處；輔助生態環境執法的第三方機構大都是環保服務企業，有的曾為相關企業提供過環評、治理設施運維等服務，存在著利益關系，執法中容易“偏心”“放水”；有的到企業吆五喝六，對監管對象態度不友好；等等。第三方輔助執法中存在的問題，有的已經引起地方黨委的重視，在對設區市局進行政治巡察反饋情況時已列入整改問題清單。可見，建立和完善第三方輔助執法機制，加強對第三方輔助執法的規范管理，已成為生態環境治理體系和治理能力現代化建設的一個重要課題。

建立和完善第三方輔助執法制度，重點應規制以下幾個方面的問題：一是要細化、具體、明確規范第三方輔助執法的范疇和事項，防止委托服務范圍界限不明，服務外包泛化濫用，不宜引入第三方服務的事項也“一包了之”。二是要明確納入政府采購、可提供第三方生態環境輔助執法機構的條件。三是要明確參與第三方輔助執法的人員素質（包括政治素質、專業素質、道德品質）條件、執法行為規范和管理要求。四是要明確輔助執法人員對行政相對人的禁止性行為和回避情形，防止利益牽絆，以保證執法公正。五是要明確輔助執法人員不具有行政執法資格，必須在生態環境機關及其行政執法人員的指揮和監督下開展行政執法輔助性工作，以防止第三方“越位”單獨執法。六是要明確輔助執法人員依法履行職責時的權益保障，其輔助執法行為受法律保護。七是要明確輔助執法人員履行職責產生的法律后果由招用的行政執法機關承擔，防止“甩鍋”推責。八是要明確對第三方輔助執法的監督與管理責任。制定這些措施的目的是通過制度化、規范化的管理，保障第三方輔助執法能夠真正成為生態環境部門提高環境監管效率與水平的一股強勁助力，能夠行穩致遠，能夠促進生態環境行政執法合法規范、公正文明、效率提升。