城市碳管理
——從“碳預(yù)算”到“碳審計(jì)”

文|杜棟

黨的二十大報(bào)告提出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。具體到區(qū)域、城市、行業(yè)、企業(yè)，需要我們積極探索可操作性的工作指南和實(shí)施方法。“碳預(yù)算”在國(guó)外比較推崇。本文要強(qiáng)調(diào)的是，我們應(yīng)該結(jié)合我國(guó)實(shí)情，建立“碳預(yù)算”管理控制系統(tǒng)，尤其是城市要做好“碳審計(jì)”工作。

從國(guó)外推崇的“碳預(yù)算”說起

“碳預(yù)算”最早是由《京都議定書》策劃者提出的，其最初目標(biāo)是確定一個(gè)國(guó)家乃至全球在一定時(shí)期內(nèi)允許排放到大氣中碳的數(shù)目。當(dāng)時(shí)的碳預(yù)算主要以國(guó)家或地區(qū)間機(jī)制設(shè)計(jì)為出發(fā)點(diǎn)，是宏觀層面的預(yù)算。而從微觀層面來講，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體或細(xì)胞的城市、企業(yè)也應(yīng)該從自身可持續(xù)發(fā)展角度考慮，構(gòu)建較為完善的碳預(yù)算體系。

值得一提的是，挪威奧斯陸市計(jì)劃到2030年成為接近零排放的城市。它提出，“碳預(yù)算”應(yīng)包含以下六要素：其一，設(shè)定目標(biāo)。根據(jù)《巴黎氣候協(xié)定》中的最高要求（將全球平均氣溫升幅控制在2攝氏度之內(nèi)，并盡可能接近于工業(yè)化前水平的1.5攝氏度以內(nèi)）來設(shè)定目標(biāo)。其二，計(jì)算。以4年為周期，確定每年的最高碳排放量，根據(jù)每年實(shí)際排放量與目標(biāo)最高排放量的偏差，調(diào)整下一年度的預(yù)期。其三，減排。每年制定減排措施清單，即每項(xiàng)措施預(yù)計(jì)產(chǎn)生的效果，預(yù)計(jì)花費(fèi)的成本，以及政策實(shí)施的主體。其四，監(jiān)督。開發(fā)“氣候晴雨表”，監(jiān)督并評(píng)估氣候預(yù)算是否正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其五，解釋。通過宣傳，展示氣候預(yù)算將如何為城市居民提高生活質(zhì)量，動(dòng)員民眾共同參與減排事業(yè)。其六，提高重視度。指定分管金融的副市長(zhǎng)，負(fù)責(zé)氣候預(yù)算的制定工作；建立跨部門的氣候日程，明確各項(xiàng)分工，每個(gè)機(jī)構(gòu)需定期匯報(bào)氣候預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)展情況。

可見，這里是把“碳預(yù)算”作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要政策工具來看待，對(duì)于我們開展碳達(dá)峰碳中和具有一定參考價(jià)值。

國(guó)內(nèi)應(yīng)建立“碳預(yù)算”管理控制系統(tǒng)

大家知道，在管理控制中，使用最廣泛的一種控制方法就是預(yù)算控制。期初，預(yù)算的功能就是形成有控制標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃。預(yù)算控制明確表明了以預(yù)算為基礎(chǔ)的計(jì)劃與控制的關(guān)系。預(yù)算本身不是目的，預(yù)算的目的就是加強(qiáng)控制。總之，預(yù)算控制的作用體現(xiàn)在，它為控制活動(dòng)提供標(biāo)準(zhǔn)，它為考核、評(píng)價(jià)實(shí)際工作提供依據(jù)。

預(yù)算控制作為一種程序控制手段，一般包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督與考核。下面對(duì)預(yù)算控制的過程做進(jìn)一步分析。第一步，編制預(yù)算，實(shí)際上是擬定控制標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@樣才具有可考核性；第二步，執(zhí)行預(yù)算后，需要我們根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來衡量實(shí)效；第三步，對(duì)預(yù)算監(jiān)督與考核后，就要采取糾偏措施。這實(shí)際上給出了“確定控制標(biāo)準(zhǔn)—衡量實(shí)際成效—采取糾偏措施”完整的“三步式”管理控制系統(tǒng)閉環(huán)路線圖。

預(yù)算控制在企業(yè)中已經(jīng)得到廣泛運(yùn)用，其實(shí)，它完全適用于非營(yíng)利性組織。拿城市碳管理控制來說，首先，需要我們?cè)诿鞔_城市碳排放總控制目標(biāo)的前提下，將目標(biāo)分解成為不同部門的具體指標(biāo)，而且要給出各個(gè)指標(biāo)的詳細(xì)定量標(biāo)準(zhǔn)；其次，要結(jié)合城市的碳管理控制實(shí)施情況進(jìn)行情景分析，查看城市基線情景、碳達(dá)峰情景和碳中和情景；然后拿出具體的手段措施進(jìn)行修正，這里可能是單個(gè)手段措施的使用，但更多的應(yīng)該是不同手段措施的組合。

城市要積極做好“碳審計(jì)”工作

管理控制、預(yù)算控制與審計(jì)的關(guān)系在管理控制的書籍中已經(jīng)闡明。在“雙碳”背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將迎來重大變革，“雙碳”背景下的碳審計(jì)監(jiān)督體系也應(yīng)運(yùn)而生。但是，現(xiàn)階段我國(guó)“碳審計(jì)”仍處于起步階段，法律法規(guī)尚不完善，長(zhǎng)效機(jī)制尚不健全，出現(xiàn)了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)程序及評(píng)價(jià)方法還相當(dāng)缺乏、審計(jì)數(shù)據(jù)難以計(jì)算與核對(duì)、信息披露不齊全等問題，從而導(dǎo)致了碳審計(jì)的質(zhì)量有待于進(jìn)一步的改進(jìn)。

特別是，傳統(tǒng)的審計(jì)方法可以依賴于一般的審計(jì)準(zhǔn)則，但是碳審計(jì)出現(xiàn)了一些新情況，對(duì)碳進(jìn)行審計(jì)不僅需要審計(jì)專業(yè)的知識(shí)還需要環(huán)境生態(tài)等方面的知識(shí)，傳統(tǒng)的審計(jì)已無法滿足碳審計(jì)的需求。構(gòu)建一套規(guī)范、統(tǒng)一的碳審計(jì)評(píng)估制度，是推進(jìn)碳審計(jì)工作順利進(jìn)行的重要途徑。可以借鑒國(guó)外的碳審計(jì)理念，并結(jié)合中國(guó)國(guó)情，針對(duì)碳審計(jì)的特點(diǎn)，明確碳審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域，建立符合我國(guó)國(guó)情的碳審計(jì)評(píng)價(jià)制度。比如，傳統(tǒng)審計(jì)的對(duì)象主要是企業(yè)或項(xiàng)目，其實(shí)，城市也需要針對(duì)建筑、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域開展碳審計(jì)。

總之，通過碳審計(jì)的實(shí)施，碳審計(jì)部門可以掌握各主體（不局限于企業(yè)，城市也是主戰(zhàn)場(chǎng)）碳排放狀況，對(duì)其碳排放過程進(jìn)行有效監(jiān)督和審查，并且碳審計(jì)人員能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)各主體碳排放存在的問題，對(duì)其碳排放量超標(biāo)的行為嚴(yán)加管理和控制，對(duì)其碳匯落實(shí)情況進(jìn)行激勵(lì)，從而有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)的“雙碳”目標(biāo)。