關于排污許可的質量問題和提質建議

廖紹群

（新余市渝水生態環境局，江西 新余 338000）

1 渝水區固定污染源排污許可工作概述

2020年2月我區全面啟動固定污染源排污許可清理整頓和排污許可發證登記工作，出臺了《渝水區固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發證登記工作實施方案》，成立工作領導小組和專項工作組，推進固定污染源清理整頓和排污許可發證登記工作。采取線上與線下相結合，精準服務，加強技術指導。在發放排污許可證時，我區嚴格按照實施細則的要求，堅持“持證、按證排污原則”和“總量控制原則”，嚴把申領關，對符合要求的全面發放許可證。一是要求企業申報申請資料必須具備環評資料、企業環境監測報告、自行監測方案、規范化排污口、承諾書、主要污染物排放總量支撐材料、營業執照等審批資料。二是核發與督促相結合，對于符合申報要求的企業進行現場核查，核查過程中結合企業的申請表、行業技術規范、環評等手續，對填報內容進行統一審查，確保填報內容全面且符合規范。對于存在環保問題的申請企業，在填報時需企業上交整改承諾書與整改計劃，于限期內按要求完成整改，并通過下達限期整改通知書的方式督促企業落實整改。據統計，目前渝水區轄區內所有固定污染源（共計827家）全部納入排污許可制執法監管范圍，涉及65個大氣污染物主要排放口、439個大氣污染物一般排放口，29個廢水主要排放口，114個廢水一般排放口，為排污許可制的深入實施奠定良好的“數量”基礎。

2 排污許可的主要質量問題

2.1 污染物排放標準選用存在問題

依據《生態環境標準管理辦法》第二十四條，“污染物排放標準按照下列順序執行：（一）地方污染物排放標準優先于國家污染物排放標準；地方污染物排放標準未規定的項目，應當執行國家污染物排放標準的相關規定。（二）同屬國家污染物排放標準的，行業型污染物排放標準優先于綜合型和通用型污染物排放標準；行業型或者綜合型污染物排放標準未規定的項目，應當執行通用型污染物排放標準的相關規定。（三）同屬地方污染物排放標準的，流域（海域）或者區域型污染物排放標準優先于行業型污染物排放標準，行業型污染物排放標準優先于綜合型和通用型污染物排放標準。流域（海域）或者區域型污染物排放標準未規定的項目，應執行行業型或者綜合型污染物排放標準的相關規定；流域（海域）或者區域型、行業型或者綜合型污染物排放標準均未規定的項目，應當執行通用型污染物排放標準的相關規定。”此外，部分國標、地標已經修訂，新標準代替舊標準實施，且新標準規定現已生效，但部分已經核發的排污許可證并沒有及時進行變更，還是使用舊標準。比如《加油站大氣污染物排放標準》（GB20952-2020），其中第一條適用范圍規定“新的排放標準實施后，現有企業排污許可證規定的內容與新標準不一致的，應當在新標準規定生效的時限前變更排污許可證”[1]。

截至2022年2月，排查統計全區28家排污單位未按上述規定優先執行地標、行業型標準，或未及時選用新版標準，占比3.4%。其中14家排污單位是在適用標準規定生效前領證，后續未及時變更，或在變更其它信息時未注意更新排放標準；14家在適用標準規定生效后領證或延續，未規范選擇適用標準。

2.2 統一社會信用代碼等基本信息錯誤

根據《法人和其它組織統一社會信用代碼編碼規則》（GB 32100-2015）及其第一號修改單，“統一代碼由十八位的阿拉伯數字或大寫英文字母組成，校驗碼由前 17 位數字/字符的組合計算得出[2]。排查排污許可證的信用代碼，發現問題有：含有不合規字符，校驗碼錯誤，與工商登記不一致，部分排污單位有信用代碼但未填入許可證，部分總公司填寫了分公司的信用代碼，部分分公司直接填寫了總公司的信用代碼，還有的錯填其余無關聯關系單位的信用代碼。

此外，排污登記因信息填報后無需經審核即可生成登記表，排污單位填報隨意性較大；且這類單位規模相對較小，填報工作多由第三方中介或非專業人士操作，登記信息填錯率更高，上述信用代碼問題都有涉及。

2.3 土壤污染防治要求空缺

依據《中華人民共和國土壤污染防治法》第二十一條，“設區的市級以上地方人民政府生態環境主管部門應當按照國務院生態環境主管部門的規定，根據有毒有害物質排放等情況，制定本行政區域土壤污染重點監管單位名錄，向社會公開并適時更新。土壤污染重點監管單位應當履行下列義務：（1）嚴格控制有毒有害物質排放，并按年度向生態環境主管部門報告排放情況；（2）建立土壤污染隱患排查制度，保證持續有效防止有毒有害物質滲漏、流失、揚散；（3）制定、實施自行監測方案，并將監測數據報生態環境主管部門。前款規定的義務應當在排污許可證中載明”。

目前上述三點義務作為模板內容帶入排污許可證的土壤污染防治要求，但并沒有寫出前提條件“土壤污染重點監管單位應當履行”，審核發證部門在審核時亦未對模板內容修改，或將對非土壤污染重點監管單位造成誤導，對土壤污染重點監管單位應盡義務不夠明確。

2.4 執行報告填報頻次未載明

執行報告是排污單位對自行監測、污染物排放及落實各項環境管理要求等行為的定期報告，也是證后監管的重要手段，目的在于督促排污單位落實環保主體責任，強化排污單位持證排污、按證排污。排污單位應當按照排污許可證載明的執行報告填報頻次等要求，向核發部門提交排污許可證執行年報、季報、月報，如實報告污染物排放、自行監測等情況。

關于排污單位執行報告的上傳頻次等要求應該在排污許可證上載明相關內容，但是在復核排污許可證質量過程中發現我區112家排污單位的排污許可證未載明企業執行報告上傳頻次要求。

2.5 其它問題

還有一些其它細節性問題，比如“大氣污染物排放執行標準”或“廢水污染物排放執行標準”字段空缺或同時空缺；管理類別字段空缺，沒有標明是重點管理還是簡化管理類別；定位坐標錯誤，有的排污單位定位坐標是與之無關系的定位坐標。

3 存在質量問題的主要原因

3.1 排污單位缺乏專職環保人員

排污許可制度改革將環境管理的責任主體由環保部門轉變成了排污單位，強化了排污單位落實企業環境治理的主體責任和義務，對排污單位環境管理水平提出了更高的要求。但是排污單位對自身應該履行的環保義務還較為陌生，比如排污許可、環境影響評價以及自行監測等，除了少部分的國有企業和大型企業之外，很多排污單位缺乏專職環境保護管理人員，通常是企業的會計人員或者行政管理人員對接環保工作，他們幾乎不知道是否要申領排污許可證、怎樣申請、取得排污許可證后要做些什么？排污單位在提出申請前，應通過全國排污許可證管理信息平臺公開信息，擬申請許可的事項；在申請環節，排污單位應當準備好環評報告、環評批復、總量批復文件等一系列材料，登錄全國排污許可證管理信息平臺填報申請提交至市、區生態環境主管部門審核，需要填報的內容包括單位基本信息、生產工藝與設備、環評批準文件或備案手續、廢水廢氣土壤污染防治設施、排放口設置、排放方式、自行監測方案、環境管理臺賬等內容，但是很多排污單位因為缺乏專業的環保管理人員，導致在申請前未進行信息公開，申請填報時對需要填報的內容沒有掌握甚至一無所知，很難有質量地完成排污許可證的申報，審核部門經常接收到填報缺項嚴重或漏洞百出的申報單位，存在著許多問題，不僅增加了審核難度，還降低了排污許可證的質量。

3.2 核發部門任務繁重、技術力量薄弱

國家要求2020年實現固定污染源排污許可全覆蓋，對基層核發部門來說時間緊急、任務繁重、專業性太強。我區共排查出827家固定污染源，不僅是發證、登記工作，須按照“摸、排、分、清”四項工作任務逐一進行，原來老證件的核發不是在審批科室，自從排污許可改革以來，核發部門轉由審批科室牽頭、會同水、氣、土、執法、監測等科室會審、核發，審批科室增加了繁重的工作任務并沒有充實相應工作人員，人員力量不足，加上轄區內固定污染源涉及近100個行業，各不同行業有不同的核發技術規范要求，此外還有自行監測指南、污染物排放標準、污染防治設施可行性等，需要學習掌握的業務知識量龐大，核發部門工作人任務十分繁重，專業水平有限，常常疲于應對，根本沒有足夠時間去深入學習各個行業的核發技術規范及其它技術文件，現場核查也不到位，其它相關科室也只是安排一名不太懂業務的工作人員進行會簽，對排污許可證的核發造成一定影響。目前，任務繁重、審核技術力量薄弱，審核部門僅依靠自身力量基本無法保質保量完成排污許可證的審核工作[3]。

3.3 第三方技術服務質量不高

《排污許可管理辦法（試行）》明確指出，環境保護主管部門可以通過政府購買服務的方式，組織或者委托第三方技術機構提供排污許可管理的技術服務。目前部分地區的環境管理部門和企業已經委托第三方技術單位進行排污許可申請與審核工作[4]，但是我們在工作中發現，提供排污許可技術支持的第三方基本上是一些環評編制單位，由于不少環評單位業務人員不足，且以環評編寫業務為主，在排污許可的實際工作中以完成任務的心態去應付，僅僅是協助企業和核發部門完成許可證的申請、核發，沒有系統學習各行業核發技術規范、自行監測指南、污染物排放標準等必須掌握的基礎業務知識，也未參加排污許可相關業務培訓，忽視了排污許可證填報和技術審核的質量，導致排污許可證的申請與核發工作流于形式，給排污許可“一證式監管”帶來不少隱患。

4 建議

4.1 加強排污許可制度的宣傳

一是利用電視臺、微信公眾號、宣傳手冊、環保培訓、張貼等多種形式，進一步做好《排污許可管理條例》和排污許可制度改革的宣傳，增強社會各界對排污單位應持證排污和按證排污的重要意義，讓社會各界參與其中，起到公眾參與和監督的作用。二是引導排污單位設立企業環境管理部門，配備專職環保人員，積極履行自身環保義務，做好新形勢下的企業自身環保工作；并針對排污單位專職人員突出宣傳培訓，重點進行排污許可政策解讀和填報業務等宣傳，一方面做好《排污許可管理條例》多元化解讀，提高排污單位對排污許可證相關政策的認知，強化排污單位持證守法意識，另一方面是做好排污單位專職人員填報排污許可證申請的業務培訓，提高排污許可管理水平。三是組織第三方機構積極參加排污許可相關政策及業務培訓，并引導排污單位選擇積極參加相關培訓且業務能力強的第三方進行排污許可申請填報。四是通過電視臺等曝光無證排污、不按證排污的環境違法行為，發揮典型案例的震懾作用，使“持證排污，按證排污”的法律要求深入人心。

4.2 對核發部門提出建議

一是環境主管部門應高度重視排污許可證核發工作，配備業務能力強的專職能手承擔此項工作，涉及會審的水、氣、土、執法、監測等部門也應該配備專業的工作人員認真參加聯合審查，進一步提高排污許可證核發質量，為深化排污許可制度改革奠定堅實的基礎；二是及時變更、修正已經發現的排污許可證質量問題，并舉一反三。污染物排放標準選用存在問題，土壤污染防治要求及執行報告提交要求空缺，管理類別、定位坐標、統一社會信用代碼等信息錯漏的許可證和登記表，提醒、督促排污單位進行變更。

4.3 加強對第三方技術服務的質量控制

在排污許可核發、登記過程中通過政府采購的形式聘請第三方技術服務，可以有效緩解核發部門人手不足、技術力量不夠的問題。但也要采取有效措施規范第三方服務，提高排污許可證技術審核的質量和效率，可以制定相應的“排污許可證第三方技術審核質量通報制度”，其審核的排污許可證若被上級核查有較多質量問題或者嚴重質量問題，將在采購項目驗收時不予通過或者扣除相應款項；針對為企業填報排污許可申請的第三方技術單位，也應該有相應的質控手段，比如管理部門對第三方填報排污許可證的時效性、填報質量以及企業滿意度進行每月通報，連續3次出現同類問題通報的單位將上報上級考核機構，通過執行通報制度來強化對第三方的管理，全面促進第三方技術服務提質、提效。

4.4 完善許可證管理信息平臺

建議許可信息填報系統的執行標準選擇菜單，定期根據生態環境部發布的地方標準備案進行更新、提醒、引導排污單位正確選擇適用標準；對接工商、發改等平臺數據，企業申領許可證或進行登記，基本信息直接按名稱或統一社會信用代碼導入工商登記數據，避免手工填報出錯，也便于及時掌握企業注冊情況，實現應覆蓋全覆蓋，企業在工商登記注銷同步提醒審批部門核實，并及時注銷其排污許可證；增加“土壤污染防治要求”模板內容的前提條件是土壤污染重點監管單位應當放開平臺公開端查詢IP限制，調整各欄目的搜索查詢形式，實現模糊檢索，減少數據圖片化等妨礙應用的公示形式，盡快對接國家自動監控系統，穩定公示自行監測信息，便于各團體、個人使用平臺與獲取，提高公眾參與度。鼓勵、支持專業機構通過大數據工具對平臺數據進行交叉核驗，以提升數據質量，協助行政部門監管。

5 結語

排污許可證規定了排污單位允許排放的污染物種類、排放量、排放濃度和排放去向，相當于是為每個排污單位“定制”的守法證件，排污許可證核發質量直接影響到企業應該做什么、怎么做的問題。從以上分析可知，聚焦核發部門的核發力量、第三方技術服務質量、排污單位的主體責任等幾個重要方面去提高排污許可證的質量是行之有效的。下一步，生態環境部將以排污許可制為核心，全面推進“一證式”管理，努力構建企業持證排污、政府依法監管、社會共同監督的執法新格局，而高質量的排污許可證正是“一證式”執法監管的堅實基礎。