“一帶一路”背景下中亞五國綠色金融法律制度的建立與完善

劉鑫瑤

（伊犁師范大學法學院,新疆 伊寧 835000）

自2013年習近平總書記提出共建“一帶一路”倡議以來，中亞國家作為中國“一帶一路”向西發展的樞紐和聯通歐亞大陸的橋梁，與中國在經貿、能源、產能等領域的合作關系不斷深化，實現了發展戰略對接。2015年中國發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》提出“共建綠色絲綢之路”倡議，2017年出臺了《關于推進綠色“一帶一路”建設的指導意見》，持續加強在中亞地區的可再生能源和綠色項目投資。中國在中亞的綠色金融投資，契合了中亞國家綠色經濟發展政策，推動了中亞國家建立和完善本國的綠色金融法律制度。

1 中亞五國金融法律體系概述

中亞五國（土庫曼斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦）的金融法律體系是在蘇聯解體后建立起來的，期間各國對原本存在的金融體系進行了大規模的重組和調整，逐步構建適合本國發展需求的金融體系，并建立了相對完備的金融法律制度。

中亞五國金融體系的發展完善雖然各有不同，但都具有金融市場的共同特性。中亞五國的金融體系主要由金融機構體系、金融市場體系、金融監管體系、金融調控體系以及金融法律體系組成。金融機構體系方面，各國的銀行業在金融機構體系中占據了主導地位，特別是二級銀行在數量上實現了快速增長；而在非銀行金融機構體系中，典當行以及信貸公司等與金融市場相關的行業發展較快。金融市場體系方面，貨幣市場、有價證券市場、股票和公司債券市場、養老金儲蓄體系以及保險部門等均得到了不同程度的發展，其中保險行業在發展規模和速度上保持領先。金融調控體系方面，為有效調控和監管快速發展的金融市場，中亞五國均建立了專門的金融調控機構和部門，維持本國貨幣信貸體制的穩定，保護國家金融市場參與各方的權益。金融監管方面，各國的中央銀行在本國金融監管體系中處于主導地位，由于實行金融市場統一監管模式，中亞五國不約而同地選擇了國家中央銀行作為一級銀行對全國金融市場實施最高監管權。比如哈薩克斯坦金融市場監管和發展署，該部門是哈薩克斯坦國內對所有金融業務部門實行監管的機構。與其他四國相比，哈薩克斯坦的金融環境更為成熟，外國企業在哈薩克斯坦正式登記注冊后，可以在當地銀行融資，并且享受與本國或當地的企業無太大差別的待遇，而且哈薩克斯坦金融工具市場形成比較早，由國家有價證券市場、債券市場以及外匯市場和延伸金融工具市場構成哈薩克斯坦證券交易所。同時，哈薩克斯坦還有專門針對外匯監管問題的若干法令修訂版、反洗錢法以及金融中心區域特別優惠辦法等金融法規。因此，在融資條件與監管環境方面，哈薩克斯坦相對于其他四個國家來說發展得更為全面。

金融法律法規建設方面，中亞五國金融法律體系是在蘇聯時期的制度基礎上建立起來的，各國主要通過不斷修訂原有金融法和制定新的法律法規完善本國的金融法律體系。比如，哈薩克斯坦修訂了《銀行和銀行業務法》以及《鼓勵投資法》，制定了《綠色擔保法》等新規；烏茲別克斯坦發布實施了包括《外國投資者保障基本戶措施法》等在內的一些相對成熟和成型的經濟法律法規；塔吉克斯坦制定了與金融體系相關的《國家私有化法》等；吉爾吉斯斯坦也制定了與金融法相關的《外國投資法》等。在立法方式上，各國的立法模式有所不同，但都是根據本國社會經濟發展狀況，采用最適合本國國情和金融市場發展的立法模式。比如，吉爾吉斯斯坦通過分別制定有關單行法的方式，逐步構建起了本國較為完善的金融法律體系；而哈薩克斯坦則主要是通過對原有一系列法律的修改以及補充，構建以及完善了本國的金融體系的法律框架以及金融法律體系。

中亞五國構建的金融法律體系，在發展成熟度和實施效果上存在差異，因為哈薩克斯坦在20世紀90年代就已經有了金融市場，并且逐步制定、出臺和實施了各類金融監管立法以及政策，所以金融法建設方面哈薩克斯坦發展較早，領先于中亞其他四國。其他四國的金融市場和金融法律體系至今無法趕超哈薩克斯坦，會在本國金融法規建設過程中借鑒哈薩克斯坦立法、執法等經驗。而哈薩克斯坦的金融法律體系在金融監管機構的協助下，得到了充實和發展，一些與金融法律相關的條文相繼得到了完善。

2 中亞國家發展綠色金融的現實基礎與制約因素

綠色金融是指為支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動，即對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領域項目的投融資、項目運營、風險管理等所提供的金融服務[1]。綠色金融可以促進環境保護及治理，引導資源從高污染、高能耗產業流向理念、技術先進的部門，是各國推動綠色經濟發展的重要手段。

2.1 中亞國家發展綠色金融的現實基礎

2.1.1 中亞國家經濟實現綠色低碳轉型需要綠色金融支持

中亞國家自然資源豐富，特別是石油、天然氣、水資源，以及煤、鐵、銅等，經濟發展長期主要依賴農業、工業和采礦業等高耗能產業，化石能源使用約占能源結構的74%。中亞地區環境脆弱，非再生能源的大量使用，進一步惡化了自然環境，導致中亞地區經濟發展難以良性循環，于是轉變經濟發展模式，實施綠色可持續發展戰略成為中亞國家的共識。

而發展綠色經濟需要大量的資金投入，根據國際能源署（IEA）測算，未來10年主要中亞國家需要減少22%～25%的溫室氣體排放量以實現2030年目標，資金缺口高達數百億美元[2]。以哈薩克斯坦為例，哈薩克斯坦制定的《哈薩克斯坦共和國向綠色經濟轉型構想》（2013年）、《關于哈薩克斯坦向綠色經濟轉型2013—2020行動方案》（2013年）和《哈薩克斯坦至2025年發展戰略計劃》（2018年）明確了綠色經濟轉型的時間表、推進步驟和重點項目，其中關于綠色經濟轉型計劃涉及綠色金融和綠色技術投資，《哈薩克斯坦向綠色經濟轉型構想》明確了每年投入30億～40億美元，以實現2050年的綠色發展目標。綠色經濟轉型戰略需投入的資金，僅僅依靠政府財政是遠遠不夠的，需要更多投資主體參與其中，而綠色金融則能有效地引導更多國內外投資者進入綠色經營項目，引導資源從高污染、高能耗產業流向技術先進、生產環保的行業，以綠色金融倒逼綠色經濟的轉型。

2.1.2 中國綠色“一帶一路”建設助推中亞國家綠色金融發展

中國一直致力于生態保護和可持續發展戰略，共同建設綠色“一帶一路”倡議提出后，2020年又提出“碳達峰”+“碳中和”的“雙碳”目標，即力爭在2030年前實現二氧化碳排放達峰，單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億kW以上，2060年前實現“碳中和”。“碳中和”愿景下，中國與“一帶一路”沿線國家綠色產能、綠色資本、綠色貿易的合作需求日益增加，國家氣候戰略中心的數據顯示，為實現“碳中和”目標，到2060年我國新增氣候領域投資需求規模約139萬億元，年均約為3.5萬億元，長期資金缺口年均在1.6萬億元以上。在“一帶一路”能源合作方面，水電、風電、光伏等清潔能源已成為主要領域之一。美國企業公共政策研究所發布的數據顯示，2014—2020年，中國在“一帶一路”建設項目中可再生能源投資占比大幅提升了近40%，超過了化石能源投資[3]。中國將進一步建立和完善相應的財稅、金融、產業、項目管理等政策，有效地控制煤炭和煤電，將繼續與各國一起建設綠色的“一帶一路”，引導海外投資流向低碳和環保領域。

中國在為實現“雙碳”目標而努力的同時，也在幫助包括中亞五國在內的“一帶一路”沿線國家的能源供給向高效、清潔、多元化方向加速轉型。2022年2月9日，中國人民銀行國際司副司長艾明表示，中國主要金融機構已經簽署了《“一帶一路”綠色投資原則》。在環境和氣候風險評估上，《“一帶一路”綠色投資原則》制定了相關的工具箱，金融機構可用其測算項目碳排放水平，提高氣候環境風險管理能力。人民銀行鼓勵中外金融機構進一步落實《“一帶一路”綠色投資原則》，科學評估相關風險，更加重視綠色投融資，共同促進“一帶一路”綠色可持續發展。金融方面，繼續推出創新多元的綠色金融工具，使得保險、基金、信托、融資租賃等金融工具在綠色領域得以廣泛地應用，為共建綠色絲綢之路提供資金支持。目前，我國已成為全球最大的綠色金融市場之一。根據央行披露的數據，截至2021年第三季度末，我國本外幣綠色貸款余額達14.78萬億元，規模位居世界第一，其中，投向具有直接和間接碳減排效益項目的貸款分別為6.98萬億和2.91萬億元，合計占綠色貸款的66.9%；2021年以來綠色債券發行規模達到4 600億元，綠色債券累計發行規模超過1.6萬億元，躋身世界前列[4]。

2.1.3 發展綠色金融有利于中亞國家融入國際金融市場

聯合國可持續發展目標（Sustainable Development Goals,SDGs）是聯合國制定的17個全球發展目標，旨在從2015年到2030年間以綜合方式徹底解決社會、經濟和環境三個維度的發展問題，轉向可持續發展道路。各國通過技術革新、法律、行政等各種手段落實聯合國可持續發展目標，其中綠色金融支持是國際上普遍采取的金融手段。中亞國家積極投入到綠色金融發展中，可以增強與國際金融接軌的廣度和深度，使其更好地融入國際金融市場。

2.2 中亞五國綠色金融發展現狀

中亞五國在可持續發展領域已經付諸行動，比如哈薩克斯坦首任總統簽署了“綠色經濟”轉型法案，建立的阿斯塔納國際金融中心（AIFC）致力于發行綠色伊斯蘭債券（sukuk），與努爾蘇丹、阿拉木圖等城市的市政府合力打造綠色項目庫，使綠色金融工具得以應用；吉爾吉斯斯坦近年也加大了對環境社會治理（ESG）理念的推廣，為成為整個中亞地區的綠色金融中心創造條件[5]。

哈薩克斯坦的綠色金融發展是中亞五國的領頭羊。2018年，中國金融學會綠色金融專業委員會與“倫敦金融城綠色金融倡議”共同發布了《“一帶一路”綠色投資原則》（Green Investment Principle for the Belt and Road,GIP），旨在推動全球的金融機構在“一帶一路”倡議中投資更多綠色和低碳項目，來減少這些國家的高碳排放、高污染性的投資，截止2021年9月《“一帶一路”綠色投資原則》已有40家簽署機構①。GIP所強調的應對氣候風險與支持可持續基礎設施建設相輔相成，基礎設施對經濟發展至關重要。作為通過巴基斯坦港口連接歐洲、遠東和中東的門戶，哈薩克斯坦的戰略地理位置使其成為GIP首個區域辦公室（中亞）所在地。哈薩克斯坦的阿斯塔納國際金融中心在其轄區發展綠色資本市場，包括制定綠色資產分類標準和綠色債券規則、支持綠色債券發行人、對環境法規提建議、實施綠色項目補貼計劃等。為確保各項措施有效執行，整個金融體系包括國家金融監管機構和所有市場參與者都必須符合可持續發展原則。綠色金融市場促成了哈薩克斯坦金融監管機制的改革。2004年哈薩克斯坦金融監管機構是金融市場和金融機構監管局。2011年4月，該機構被撤銷，其職能全部移交哈薩克斯坦中央銀行，由其承擔所謂的“超級監管機構”職能，導致央行內部負責制定貨幣信貸政策和負責市場監管的部門利益相互沖突。因此，剝離央行的市場監管職能，并將其賦予新的獨立監管機構，有助于消除央行內部利益沖突和職能交叉。2019年哈薩克斯坦組建設立新的獨立金融監管機構——金融市場監管和發展局，主要承擔金融市場監管和消費者權益保護等職能，而哈薩克斯坦中央銀行將主要負責貨幣信貸政策及通脹調控措施的實施。

2.3 中亞五國發展綠色金融的制約因素

中亞五國綠色金融發展之路并不是一帆風順的，面臨來自國內外多種因素的交叉影響。

2.3.1 中亞地區安全前景的不穩定性

中亞國家安全形勢總體平穩可控，但是受國內外因素的影響仍然存在急劇變化的政治風險。中亞地區的安全風險主要來自俄美地緣爭端、地區性矛盾和國內政局的不確定性。

冷戰結束后，美國以經濟合作為手段擴大其在中亞的勢力范圍，逐漸增強對中亞地區的滲透，這與俄羅斯在這一地區的利益形成了競爭態勢，是影響中亞地區安全穩定最重要的外部因素。2020年2月5日，美國還出臺了《2019—2025年度美國的中亞戰略：鞏固主權和促進經濟繁榮》（United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Advancing Sovereignty and Economic Prosperity）。該文件宣稱：“美國在中亞地區成功參與也將促進美國的國家安全利益，既有助于捍衛與保護美國的國土、公民和海外利益，又能平衡地區鄰國對中亞各國的影響。”明確表達了美國對中亞地區的利益關切。

中亞國家間沖突不斷，各國內部局勢存在諸多不穩定因素。中亞國家之間的矛盾早已存在，國家之間存在的自然資源和領土邊界爭端。中亞國家間民族矛盾在外部刺激等，這些問題的綜合作用極易引發中亞地區局勢動蕩。另外，蘇聯解體之后，中亞地區國家的整體意識形態受到沖擊，外國政治勢力的干涉集聚了國內政治分化力量，不良的經濟改革惡化社會環境，貪污腐敗風氣滋長，國內局勢惡化[6]。比如，2005年與2010年，吉爾吉斯斯坦先后發生兩次政變，2022年1月哈薩克斯坦爆發內亂，這些由國內外多種因素綜合作用導致的內政不穩勢必造成本國金融市場的動蕩，進而直接影響中亞國家綠色金融體系的發展。

2.3.2 中亞五國原有金融體系不完善

中亞五國原有金融體系和金融法律在制度框架、政策銜接等方面存在不足，使各國綠色金融體系和綠色金融法律制度的根基不牢固。

盡管哈薩克斯坦的金融法律體系相對于其他四國來說處于較為成熟的狀態，但考慮到歷史原因，哈薩克斯坦獨立時間并不長，各類法律法規，從制定出臺到實施的時間周期也短，與當代社會經濟快速改變以及發展銜接不夠順暢。其國內還存在一些金融法律體系不穩定的問題，表現為國家對金融相關法律法規進行頻繁的修改，使得金融市場一直存在高度的不確定性。這樣頻繁的變動以及不確定性，對哈薩克斯坦金融市場活動的持續發展以及規模擴大均會產生不利影響。吉爾吉斯斯坦獨立之后，其國內金融行業雖然有了一定的發展，但是吉爾吉斯斯坦銀行業整體規模比較小，且銀行的貸款利率處于比較高的狀態。而吉爾吉斯斯坦的股票交易市場規模也不大，年交易額仍然處于很低的水平，平均約合一億美元。因此，從吉爾吉斯斯坦的經濟發展情況來看，其經濟金融法律體系也存在一定的不完整性。自2015年以來，吉爾吉斯斯坦已經出現經濟下滑、本幣貶值以及內需不振等問題，這在一定程度上反映了吉爾吉斯斯坦國內金融市場中存在的缺陷，并且折射出金融法律體系不完備所帶來的問題。土庫曼斯坦證券市場發展很不健全，除了馬納特與美元可以隨時互換，外匯可以自由匯進以及匯出外，在土庫曼斯坦專門用于監管金融行業相關活動以及經營發展的政策法規極其薄弱，同時土庫曼斯坦也缺少相當開放程度的金融市場，與相關國際金融合作交流也少。這些都在一定程度上體現了中亞五國金融法律體系發展相對落后的事實[7]。

2.3.3 中亞國家綠色金融市場發展的不平衡性

總體而言，中亞地區綠色發展還處于起步階段，各國發展水平并不均衡。哈薩克斯坦在五個國家中發展較快，制定可持續和綠色金融政策方面已取得顯著進展，綠色金融市場實踐持續推進。烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦和土庫曼斯坦四個國家已經表現出追求可持續發展的意愿，開始啟動綠色金融實踐。

綠色金融發展與經濟發展失衡。過去20年，中亞國家經濟發展顯著，人口穩定增長，GDP總量年增長率超過全球平均水平。如何在不影響經濟增長的同時發展綠色金融是中亞地區面臨的難題之一。因為區域性環境特性導致中亞地區的經濟增長依賴于傳統的農業、工業、采礦業等，而清潔能源的建設成本非常高、投資回收期長，因此對綠色項目的投資往往利潤較低，經濟吸引力相對較低。中亞地區綠色經濟轉型需要一個漫長的過程。

自上而下的系統性監管政策體系欠缺。中亞部分國家出臺了綠色金融政策或指南，但相互獨立缺乏系統性，現有的ESG（環境、社會和治理）相關法規實際執行效力不足。由于缺乏監管體系和績效評估機制來監測綠色金融活動的實際執行情況，導致中亞綠色金融的發展大多是由個別商業銀行在自愿的基礎上進行的。

綠色金融的跨部門協調能力有限。一個強大的行業協調機構對于調動國內外金融資源并整合不同利益相關者的各種需求至關重要。除哈薩克斯坦以外，中亞其余四國還沒有建立綠色金融協調機構，導致了跨部門協作有限。

綠色金融實踐能力不足。現階段，中亞綠色金融的總體規模仍然有限，綠色貸款在整體投資組合中所占份額微乎其微，綠色金融產品創新不足。ESG信息披露的監管要求仍處于起步階段，ESG報告尚未被廣泛應用從而限制了投資者進行投資組合風險的評估。氣候和環境未被完全納入風險評估，也是潛在投資者在該地區開展綠色商業活動的重要障礙。

3 中亞五國綠色金融法律制度的完善

3.1 完善現有金融法律體系

中亞五國金融法律體系未來的發展方向主要在于解決當前五國金融體系中所存在的問題，以及達到通過以法律為武器促進本國金融市場發展的目的。

目前在中亞五國金融體系之中普遍存在一些問題。中亞五國的金融結構存在一定的不合理性，使得中亞五國的經濟發展遇到了一定的阻礙。例如中亞五國的融資模式均為銀行主導型，各國的經濟對以銀行為代表的金融機構的依賴程度比較高。因此，在銀行體系沒有很好地完成其中間人的角色或是起到轉換資金作用時，資金的流動常常會出現一些問題。同時中亞五國普遍存在金融機構體系還不夠健全的問題。根據各國的經濟金融法律體系，中亞五國的金融機構的種類還比較單一，業務范圍較小。在中亞五國范圍內，商業銀行的分布十分集中，同時商業銀行對于各國實際的經濟活動參與度比較低，使得金融機構的多樣性難以得到提升。

因此，在考慮中亞五國未來金融法律體系發展的問題時，應該著力于提升各國金融市場的完善性以及增加相關金融法律體系對于金融市場的保護。與世界上其他市場經濟發達的國家相比，中亞五國整體金融市場的規模都比較小，并且存在高度集中的問題。對于發展落后的國家，需要提升本國金融市場交易品種的豐富性，豐富金融法律條文，完善金融法律體系，幫助本國金融市場尋求更多的發展機會，建立更完善的金融市場。

3.2 構建國內綠色金融體系框架

根據金融發展規律和國家經濟建設需求，中亞五國可以從以下四個方面構建完整的綠色金融框架，為國家綠色金融良性發展打下基礎。

第一，在可持續發展政策方面，自上而下制定并整合符合國家綠色經濟轉型發展戰略的相關政策，從財政補貼、稅收優惠等方面為綠色投資和技術制定刺激措施。

第二，在金融監管要求方面，制定統一的可持續經濟活動的標準和綠色金融績效審核標準，以及明確ESG相關披露要求等，這些舉措可以使中亞地區綠色金融快速與國際接軌。另外，在地方層面鼓勵開展綠色金融試點計劃。

第三，在行業協作方面，探索成立有影響力的行業協調機構的可能性，通過可持續金融平臺吸引國際機構的參與。例如哈薩克斯坦的阿斯塔納國際金融中心（AIFC），已經成為其國家綠色金融發展的重要驅動力量。

第四，在市場參與方面，政府通過政策傾斜提高市場參與者對可持續金融的認知和支持，促進將氣候和環境相關風險納入風險管理的進程，開發創新綠色金融產品和服務。例如哈薩克斯坦現階段推行碳排放交易市場機制。

3.3 完善綠色金融法律制度建設

第一，逐步建立系統的綠色金融法律制度。中亞國家現有的綠色金融法律比較分散，各個法條之間缺少關聯性，缺乏完整的法律制度。綠色金融法是金融屬性與環境保護的結合，在實施過程中與環境法保護、行政執法、財政運行等相關，因此，綠色金融法的制定不但要關注金融市場的運行規律，還要與其他相關法律法規相銜接，保證其在整個國家法律制度下的有效運行。大力發展綠色信貸；推動證券市場支持綠色投資；設立綠色發展基金，通過政府和社會資本合作（PPP）模式動員社會資本；發展綠色保險；完善環境權益交易市場，豐富融資工具；支持地方發展綠色金融；推動開展綠色金融國際合作，防范金融風險。

第二，完善綠色金融法內制度。權利和義務的界定是法律要解決的首要問題，因此要完善綠色金融監管體系和責任體系。首先，綠色金融法要明確國家、企業、自然人等法律主體的權利與義務，使得各主體在經營過程中有效地履行義務和保障自身的合法權益。其次，綠色金融的政策性法規中除原則性的表述外，要重點加入具體的法律內容，統一環境保護和金融市場運行評價機制，完善指導目錄、綠色項目和環境風險評估等。再次，完善“綠色信貸”“綠色保險”“綠色證券”“綠色抵押擔保”等綠色金融工具的法律規范，這將有利于提高綠色產業的融資能力，推動國家再生能源和新能源的發展，提高環保企業的發展積極性，促進更多企業增加環保產業的投資。最后，發展綠色保險和環境權益交易市場，制定和修訂環境污染強制責任保險相關法律或行政法規，支持發展各類碳金融產品，推動建立環境權益交易市場，發展各類環境權益的融資工具。

第三，完善與綠色金融配套的法律法規。首先，強化金融機構環境保護責任。部分金融機構為追求自身的利益投資于嚴重污染環境的水泥、鋼鐵、化工等企業或是污染性項目，其應當對所造成的環境污染以及環境惡化等承擔法律責任。但這應是一種補充責任，主要責任應由污染企業承擔。其次，關于環境責任保險。環境污染造成的危害大，影響范圍廣，在消除污染恢復環境時需要大量資金和專業技術，實行強制性環境保險制度可以產生聚集效應，建立專業團隊對綠色金融支持的項目做好事前環境風險評估、事中環境風險追蹤和事后環境污染處理。最后，建立專項綠色發展基金。要以保障綠色項目投資目標實現和項目高效運營為中心，建立綠色發展基金。

4 結語

中亞五國綠色金融法律制度的建立與完善，不但符合本國經濟戰略發展規劃，有助于各國更好地融入國際金融市場，而且將進一步推動綠色“一帶一路”建設向縱深發展，為中國實現與中亞國家綠色金融法律合作，開展新能源、綠色產業合作建立良好的營商環境。

注釋：

①數據來源:馬駿.綠金委2020/21年度工作報告與2021/22年度工作展望[EB/OL].(2021-10-14）http://www.greenfinance.org.cn/displaynews.php?cid=71&id=3485.