河北省鄉村協商治理路徑選擇研究

王麗亞

（河北經貿大學馬克思主義學院,河北 石家莊 050061）

黨的十九大報告中明確提出實施鄉村振興戰略，并提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。其中，“治理有效”是核心，治理越有效，鄉村振興戰略的實施效果越好。鄉村協商治理是運用善治理念解決具體問題的創造性實踐，河北省作為一個農業大省，需要通過創新鄉村治理方式助力鄉村振興戰略的實施。那么，協商治理與河北鄉村融合的邏輯前提是什么？運行機制是什么？有哪些可行性路徑呢？

1 研究綜述與問題提出

黨的十八大報告提出“健全社會主義協商民主制度”，掀開了國內協商民主研究的新篇章，之后的研究主要集中于以下幾個方面。

論證協商民主與我國鄉村治理的契合性。何包鋼等（2005）認為，中國鄉村協商民主根源于毛澤東所倡導的群眾路線思想，是穩定鄉村秩序的穩定器，是實現鄉村經濟和社會協調發展的有效途徑[1]。趙秀玲（2016）認為，協商民主在中國具有較好的政治儲備，協商民主與鄉村治理存在著雙向互動的借鑒、融通和再造的可能[2]。張國獻（2017）認為，發展鄉村協商民主是社會主義民主的時代呼喚，是鄉村多元社會的關切回應，是農民訴求的現實表達[3]。學者普遍認為，21世紀初，浙江溫嶺“民主懇談會”的形成與確立，標志著中國“協商式鄉村治理”的開端。與村民自治的組織形式——村民委員會的產生類似，當日趨復雜的農村社會環境和日益多元的農民利益訴求給村民自治的運作和實踐帶來挑戰，村民自治便要在實踐中為自己的有效運行開辟新道路。在現實困境的倒逼之下，以浙江溫嶺“民主懇談會”、安徽蕪湖“村民項目理事會”、四川成都“村民議事會”等為代表的多種形式的鄉村協商治理實踐在各地區如雨后春筍般發展起來。

明確鄉村協商治理的重要作用與時代價值。學者普遍認為，鄉村協商民主不僅有利于提高決策的科學性，從而增強政府公信力，而且有助于公民意識的養成和理性協商機制的完善。張揚金（2013）認為，協商民主之于村民自治，在主體包容、信息共享、社會團結、多元認同、社會法治等方面有獨特功效，是重拾村民自治制度價值的必經之路[4]。宋連勝等（2016）提出，農村協商民主在推動農村選舉公平公正、決策科學民主、治理創新優化、監督規范完備等方面發揮著重要作用[5]。

討論鄉村協商治理的運行機制和發展方向。楊中艷（2016）從民主的經濟理論出發，認為鄉村協商民主的成長之路應當與各地的村情、民情、社情、經濟發展等具體情境相融合，以制度化建設將協商的“外部成本”和“決策成本”的總和最小化，從而激發村民參與協商的積極性[6]。鄭永君（2020）認為，協商議題特征、協商策略運用以及策略和議題的匹配性三個因素顯著影響著鄉村協商治理效果，為提升治理效果，應保證協商議題的公共性，降低協商議題的利益關聯性，并提高協商策略和協商議題的匹配性[7]。

綜上所述，二十年來，國內學者將協商民主理念與我國發展實踐相結合，較為系統地探討了鄉村協商治理的現實可能性、時代價值與未來走向。既從理論層面對協商治理與鄉村治理現代化的關系進行了宏觀分析，又從實踐層面分析了鄉村協商治理的成功案例；既為鄉村協商治理制度的建構提供了頂層設計依據，又為鄉村協商治理制度的實施提供了底層試點的藍本。通過閱讀文獻，筆者受益頗豐，建立了對我國鄉村協商治理的發展歷程、存在問題和發展方向的基本認知。同時，筆者對如何提高協商民主與鄉村治理融合的有效性、如何為河北鄉村治理提供更具操作性和復制性的范本等方面也逐漸形成了自己的觀點。河北省是否具備將協商民主融入鄉村治理的邏輯前提？二者融入應選取哪種運行機制？由誰來協商？協商什么？如何協商？如何解決實踐中暴露出的協商治理松散性的問題呢？

2 協商民主融入河北鄉村治理的邏輯前提

協商治理之于我國鄉村并非無本之木、無水之源，而是有著良好的政治積累和強烈的現實需求，其自產生之時就孕育著強烈的內源動力。黨的十八大以來，河北省結合本省實際，通過出臺實施方案、指導意見等形式，為協商民主融入鄉村治理提供政策支撐，同時通過建立村級議事協商示范點，為協商民主融入鄉村治理提供實踐經驗，為實現鄉村協商治理提供邏輯前提。

2.1 良好的政治積累為鄉村協商治理提供政策支撐

協商民主在我國具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎、制度基礎，從國家宏觀制度設計來看，社會主義協商民主是黨和人民的偉大創造，源自黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐，是我國實現人民民主的重要制度保障，也是國家實現治理體系和治理能力現代化的寶貴制度資源。為實現鄉村治理有效，黨和國家也高度重視通過協商治理應對鄉村治理實踐中出現的諸類新問題。2015年中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，提出“穩步推進基層協商”，及時化解矛盾糾紛，促進社會穩定。

在河北，鄉村協商治理隨著經濟社會的發展而不斷豐富起來，并搭乘著政策支持的“快車”全面推進和深入發展。2017年，河北省委、省政府出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的實施意見》，明確提出“不斷豐富城鄉社區協商內容和形式”，建立健全社區協商機制。2018年河北省民政廳、河北省住房和城鄉建設廳發布《關于開展城市社區協商共治工作的指導意見》，提出“堅持依法協商”，保證協商的權威性和有序性，為開展鄉村協商共治工作提供了參考。同時，石家莊、保定、滄州等地相繼出臺關于完善城鄉社區協商治理的指導性意見，通過頂層設計為本區域內鄉村協商治理提供制度文本。

2.2 協商示范點為鄉村協商治理提供實踐經驗

河北省統計局公布的《河北省2019年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2019年年末河北省常住人口7 591.97萬人，其中農村人口約3 217.48萬人，占比高達42.38%。河北省不僅是一個農業大省，也是一個農民大省，實現鄉村治理有效必然成為全省工作的重中之重。20世紀80年代以來，村民自治制度使“四個民主”概念深入人心，在推動鄉村社會有序運行中發揮了重要作用。但村民自治在實踐中逐漸暴露出重選舉而輕治理的問題，民主選舉“單兵突進”，民主管理、民主決策和民主監督發展緩慢。民主選舉雖然解決了由誰掌握自治組織權力的問題，但隨著鄉村社會由傳統向現代轉型，鄉村治理面臨前所未有的挑戰。

新時期，“如何激發鄉村自治的活力”“如何行使自治權力”以及“如何保證權力為民所用”等問題需要“經常性民主”來解決。與選舉式民主不同，協商民主強調多元利益主體在平等對話的基礎上，各方主體通過闡述自身主張或傾聽他人主張，通過相互妥協實現公共利益最大化。協商民主因其組織方式的靈活性和便利性，可以貫穿于鄉村的日常治理之中，是實現民主管理、民主決策和民主監督的最佳組織形式。同時，協商治理實現了村民由“被動管理”到“主動參與”的轉變，在實踐中減輕了村兩委的工作負擔，同時緩解了村民與村兩委之間的緊張關系，有利于解決農村基層自治組織權威性弱化的問題。

自2015年以來，河北省各級政府高度重視、精心組織、改革創新，不斷推動鄉村協商治理工作發展。河北省民政廳連續多年組織全省城鄉社區協商治理示范點創建活動，2020年在全省范圍內部署開展村級議事協商示范點創建活動，要求各地結合實際，每個縣（市、區）確定2個示范點，到2025年在全省基本形成協商主體廣泛、內容豐富、形式多樣、程序科學、制度健全、成效顯著的村級議事協商新局面。近年來，省內各地積極建設鄉村治理示范村，邢臺信都區漿水鎮前南峪村、邯鄲市永年區朱莊村、保定市易縣鄉田崗村、唐山市遷西縣東城峪村等地豐富村民議事協商形式，探索創新鄉村治理方式，被評為第二批“全國鄉村治理示范村”。這些來自實踐的協商試點為協商治理融入鄉村治理體系積累了寶貴經驗。

3 河北鄉村協商治理路徑探索

完善鄉村協商治理體系需要不斷健全協商治理運行機制，解決好“誰來協商”“協商什么”“如何協商”“協商成果如何執行”等問題，為將協商民主融入鄉村治理夯實基礎。

3.1 培育鄉村協商治理文化

習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中指出，中華民族長期形成的優秀政治文化是我國協商民主的重要來源之一。新時代新形勢下，黨中央明確提出，要“培育與時代和任務相適應的中國特色社會主義協商文化”。

河北省歷史文化悠久，黨的十八大以來各地區積極探索協商治理的有效形式，為協商文化的培育提供了沃土。然而，在省內鄉村治理實踐中，部分地區的村干部和村民對協商治理一知半解，沒有真正意識到協商治理與自身利益息息相關，沒有認識到協商治理對保障自身權益的重要作用，因此參與協商活動的積極性不高，對協商治理的實效性持觀望心態。

為提高協商主體對協商治理的制度認同，首先要提高其對協商治理的認知水平，即提高其對協商治理公共價值和治理功能的了解、熟悉程度和開展治理活動的能力。此外，要提高鄉村主體對協商治理的認同程度，即能否在治理實踐中自覺遵守協商治理的制度要求，并結合工作實際將協商治理理念轉化為具體的治理行為[8]。這就需要黨和政府加強對協商治理的宣傳、培訓力度，如舉辦模擬協商會議，以實景演練的方式讓鄉村干群形成對協商治理的直觀認識，讓村民切實體會到協商治理“有用”，從而為實現鄉村協商治理奠定良好的心理基礎、營造良好的文化氛圍。

3.2 健全協商治理運行機制

目前，我國鄉村治理呈現“鄉政村治”[9]、多元主體并存的特點，為推進鄉村治理體系和治理能力現代化，中共中央辦公廳、國務院辦公廳和中共河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳相繼印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確提出要健全村級議事協商制度，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局[10]。在實踐中，如何健全和完善協商治理的運行機制，解決好“誰來協商”“協商什么”“如何協商”“協商成果如何執行”等問題值得進一步探討。

第一，建立協商主體遴選機制，解決“誰來協商”的問題。總結建黨百年以來社會主義協商民主的發展歷程，我國協商主體的確定方式主要有自愿參與、官方指定和隨機抽選三種方式。每位村民都有權利參與涉及所在區域公共利益的協商，盡可能多地選擇參與主體能夠最大限度地保證協商平等性，但大規模的協商難以把控進程、操作復雜、容易偏離主題、協商成本高，對協商效率會產生折損。每種方式都有其優缺點，如何更好地平衡效率與民主價值追求，需要區分實際情況進行具體選擇。可以確定的指導原則是“社會性和廣泛性相結合”，即既要將那些具備較強的協商能力、較豐富的鄉村事務處理經驗、較高的社會威望的村民遴選進來，又要防止協商治理淪為農村精英階層謀取私利的工具，要把能夠反映大部分村民意見的人吸收到協商隊伍中來，從而保證協商主體的廣泛性。

因此，可以將協商主體分為固定主體與選擇性主體兩類：固定主體由村黨組織、村民委員會、村務監督委員會、村民小組成員等組成；選擇性主體從協商主體儲備庫中選取，協商主體儲備庫由有威望、辦事公道的老黨員、老干部、社會工作者和志愿者組成，且選擇性主體所占比例不得低于二分之一。

第二，制定協商議題確立標準，解決“協商什么”的問題。2020年，河北省民政廳印發《關于開展村級議事協商示范點創建活動的通知》，為制定協商議題的確立標準提供了參考。一是合法性，即協商主體要在法律允許的范圍內開展協商活動，這既是全面依法治國的基本要求，也是實現鄉村治理能力和治理體系現代化的根本保障；二是公共性，要將涉及村民切身利益的公共事務、公益事業納入協商目錄，圍繞村民意見集中及迫切需要解決的矛盾糾紛，合理確定協商議題；三是可協商性，即協商主體雖對某議題持有不同觀點，但這些分歧有通過協商、溝通、談判達成共識的可能。在此基礎上，可以實行協商議題清單管理，明確協商的范圍和內容，每年制定協商年度計劃目錄，報鄉鎮政府備案，涉及重大決策事項，要提前在相關區域范圍內公示。還要加強鄉村信息化建設，充分發揮網絡協商的作用，通過大數據實現對鄉情民意的調查和分析，促進線上協商和線下協商有效聯動，拓展鄉村協商議題范圍的廣度和深度。

第三，積極搭建協商議事平臺，解決“如何協商”的問題。搭建協商議事平臺，可在村兩委原有決策方式的基礎上增加協商職能，并充分利用現有協商資源。當前，鄉村治理離不開各方的共同參與，而作為專門協商機構的縣級政協同樣面臨拓展機遇期，服務和參與基層協商是新時代縣級政協把握新方位、擔當新使命的必然要求[11]，縣級協商與鄉村協商治理互融互通符合現實需要。縣級政協的大量工作直接面對鄉鎮、農村的基層群眾，與鄉村協商關系密切，而縣級政協擁有豐富的協商資源，可以在平臺、渠道、人力、方式等方面為鄉村協商提供指導和支持，打通縣級政協協商和鄉村協商通道，依托縣級政協的協商資源實現鄉村善治具有現實可能。

推進鄉村信息化建設，構建鄉村公共服務綜合信息平臺，推動“互聯網+”與鄉村治理和服務的深度融合，探索建立會議討論協商、書面征詢協商、走訪約談協商、民主評議協商、決策聽證協商等靈活多樣的協商模式，利用網上辦事大廳、手機小程序、qq、微信、線上會議等途徑構建網絡化鄉村治理新模式，推動鄉村協商議事信息化，實現議事線上線下聯動，拓寬協商議事渠道。

第四，建立協商結果“回頭看”機制，解決“如何執行”問題。協商結果的貫徹執行直接影響著協商治理的成效和公信力，為了解決協商結果執行不到位問題，需要建立和完善協商結果落實情況“回頭看”機制，并將“回頭看”結果作為對相關部門和領導班子年度考核的主要依據。“回頭看”就是通過現場視察、聽取匯報、深入調研等形式，對協商成果的落實進行追蹤，促進鄉鎮黨政機關、村民自治組織的科學民主決策，確保成果轉化有去向、有著落、有結果；加強村務監督委員會建設，利用村務公開欄、大喇叭、微信公眾號、短視頻等平臺，及時公開協商結果和落實情況，自覺接受群眾監督，讓協商治理真正成為村兩委的“好幫手”、人民群眾的“連心橋”。

3.3 發揮黨組織的領導核心作用

建黨百年以來，我國鄉村治理體系發生了翻天覆地的變化，中國共產黨領導人民徹底摧毀封建政權、族權、神權的統治，打倒了土豪劣紳在鄉村的豪取強奪，建立了人民民主的鄉村治理體系。我國鄉村治理的發展歷程折射出鄉村民主化路徑具有國家推動的特質，黨和政府在村民自治的發展歷程中一直扮演者重要角色，無論是制度供給、制度實施，還是監督保障機制，都離不開政府，尤其是中央政府的強力推動，協商治理體系的確定亦是如此。協商治理想要真正扎根鄉村社會，必須建立在穩固、公平、高效的政治體系基礎上，而中國共產黨的領導，是解鎖這種政治體系的密碼。

改革開放以來，以家庭聯產承包經營為基礎的經營體制，確立了家庭經營的主體地位，賦予了農民充分的生產經營自主權，鄉村經濟生活逐漸個體化，家庭之外的社會組織及相應的公共生活相對弱化。鄉村的管理組織既不掌握生產資料，也沒有進行生產經營的組織安排，而僅僅以一個管理者的角色在村民自治的范圍內進行自我選舉、決策、管理和監督。但是，同一個地域范圍內，不同個體和社會組織之間又有共同的公共需求和必須共同解決的難題，鄉村社會需要一個將其高效組織起來的中心權威。如果沒有領導核心，就不能實質性地提高鄉村社會的政治凝聚力，就不能建構起高效的鄉村協商治理體系[12]。從我國鄉村治理發展歷程和鄉村多元治理主體的情況來看，基層黨組織具有扮演這個角色的顯著優勢。因此，建構鄉村協商治理體系，必須要充分發揮基層黨組織的作用，為鄉村協商治理提供堅強的組織保證。

要全面加強農村基層黨組織建設，以黨的組織建設為引領，發揮村支部的戰斗堡壘作用，在農村多元主體之間建構起必要的權威中心，確保協商主體、協商內容、協商程序和協商結果與黨關于協商民主的內在精神保持一致，以實現鄉村治理的整體性和協調性。要以干部隊伍建設為支撐，充分發揮黨員干部先鋒模范作用，以服務群眾為宗旨，聽取群眾意見，體會村情民情，提高自身協商治理能力；積極向廣大村民宣傳宣講民主意識，培養村民協商技能，引導村民積極參與公共事務協商，使農民真正成為鄉村協商民主治理的主體。

4 結語

實現協商民主與鄉村治理有效融合，是推進鄉村振興戰略實施和促進鄉村治理體系和治理能力現代化的有力舉措。黨的十八大以來，河北省委、省政府為建設鄉村協商治理體系提供了有力政策支撐，村級議事協商示范點的建立為優化鄉村協商治理實踐路徑積累了寶貴經驗。在今后的發展中，可以通過培育協商治理文化為實現鄉村協商治理奠定良好的心理基礎、營造良好的文化氛圍；通過建立協商主體遴選機制來解決“誰來協商”的問題，通過制定協商議題確立標準來解決“協商什么”的問題，通過積極搭建協商議事平臺來解決“如何協商”的問題，通過建立協商成果“回頭看”機制來解決“如何執行”的問題；通過加強黨組織的領導核心作用解決協商治理松散性的問題。實現“治理有效”的戰略目標，應當以黨的領導為核心，以村民自治為基礎，以協商治理為重要補充，共同促進治理效能轉化為發展動能，相得益彰助力鄉村振興。