排污權交易管理工作要點探究

李 瑾

（廊坊市生態環境局，河北 廊坊 065000）

1 排污權的使用

排污權許可是排污企業申報污染企業排放須按規定經過執法行政部門依法審批后，核定數量的文件和按照許可有關規定，生產單位公布的應當在本省級行政區域中一定期限的排放范圍、時限區域內，申報限制的排放的有毒腐蝕性污染物氣體以外的所有污染排放物種類具體排放數量[1]。

（1）省級政府應當根據其年度取得的當地國家企業年排污許可登記企業總量指標數據作為計算總基數，進行綜合或統籌，有效地進行統計安排，即通過年度所在地國家區域環保執法部門，每年進行一次重點區域重污染行業重點行業普查工作所得指標數據，也可用于作為綜合安排的現有已登記污染企業所申報，取得國家年度總排污登記核準許可量數指標的另外一種最直接有效的統計依據。單獨地確定該地區初始的控制排污量指標，與建設國家新型節能化和減排型產業大地區的經濟環境基礎上，存在較大而緊密的直接聯系，要求各地政府的主管統計部門，國務院政府相關的行政部門所在地，對于該地區初始控制排污和控制污染總量指標要盡量的嚴格要求并依據于當地的污染總量排放情況，普查時所得的數據，各省級主要控制排污企業申報，同時依據所在地環保技術監督管理職能部門開展重點污染單位排放量動態普查時取得的企業本地的現有污染源總的排污處理能力量值，作為政府最終批準企業初始排污量進行控制審批的唯一法律依據。新增企業排污量增加的企業部分新增排污數量，要按規定盡量保證符合當年該排放地區總量控制污染物總要求，由國家相關和地方政府監管部門依法共同對嚴重污染重點企業排污及其產生新增大氣污染物部分排放量予以政府統一監控審批與安排。

（2） 各地政府機構應加快搭建排污權公開交易工作平臺，鼓勵排污權交易的市場化，不得以國家行政命令方式干預排污權交易行為的實施。可以申請將原有富余的排放總量指標作價出售轉讓或自行儲備。

（3）對于排污企業實行的強制性節能或減排一般有兩種懲罰手段，即直接控制措施和獎勵。綜合參考各排污重點企業采取有關節能技術減排治理措施所帶來的環境資金實際投入效果和治理效果。節能與減排投入的相對主力應是環保生產制造企業。因此，政府應當將用于環境經濟治理領域的資源和社會資金都更加集中于節能投入重點企業。

2 排污權交易管理工作的重要性

排污取得許可證的企業如果繼續進行節能技術改造、設備節能升級改造更新、清潔環保技術進入生產領域，以及進一步通過投資強化企業現場控制污染和綜合治理配套設施配套和推行，改善發展環境目標、分解管理責任方式等各項綜合保障措施，使其當年排放的主要工業環境污染物量大幅明顯減少，年度污染源實際總碳排放量仍大幅或者少于達到原許可排污生產企業許可證上規定污染物排放量數額上限的，其污染物排污權指標持有人可仍按規定，依法出售利用指標或將指標予以儲備，同時如該排污許可企業當年未有因停產事故發生轉產、破產等重組事項或企業以任何其他或者任何法定原因，無法選擇的自行搬遷或被關閉，其國家重點污染物排污權指標，同時也可以同樣地依法進行公開出售給予使用指標或使用儲備[2]。

排污權交易制度規范的研究建立無疑是一個系統細致的復雜工程，不僅需要我國排污權交易制度體系本身的進一步發展完善，而且也需要有相關國家配套法律制度體系的進一步完善。在此指導分工意見確立的原則框架體系下，地方政府必須逐步建立可規范操作性的地方排污權市場行為的基本規則，以進一步保障國家排污權統一交易許可制度規范得以持續順利推進和實施。

3 當前排污權交易管理工作要點探究

3.1 排污權交易制度

排污權交易制度最終要解決的，是以中國實行多年污染物總量自動平衡與控制等問題為最首要考慮的前提是具體污染物的年綜合排放的控制污染物總量，還應根據交易對象當地大氣自然環境容量，也就是大氣自凈水處理能力大小的確定，還有可能受其他多種長期和不確定的因素共同影響，很難在短期內準確獲得。

排污權交易許可證制度從原則上，也應當同時禁止允許我國沿海各特殊經濟功能區主體城市之間，實現對有關排污企業登記的許可證文件副本的依法自由的轉讓，但某些國家或在有些無特殊限制性規定情況允許的國家下則也可以。然而由于雙邊貨幣兌換率的改革，又直接深入地涉及關系著兩地人民最大的共同政治經濟利益，可以大膽預測，要使雙方能達成這種完全一致的改革目標，必然是非常艱難的，無疑它會同時大幅的增加著我國的政府經濟上的公共社會組織管理費用與社會成本[3]。

此外，如果未能做到很有效適當地去綜合平衡考慮控制排污數量和排放時間問題，只能滿足一個短期穩定的環境標準，還意味著我們除需要有效的控制總污染以及濃度范圍外，還要兼顧控制排放時間。污染持續防治也是人類另一個更加尖銳復雜的緊迫重要現實問題，環境自凈能力往往意味著在這兩個階段不同歷史上的各個環境時期，以及在各個不同歷史時空條件下效果也將有所不同。如果節省的排污權只能同時在環境歷史或者同一污染歷史時期環境中使用，又或是恰好也能遇到另一個環境自凈能力條件相當的差劣的歷史環境時期，就可以考慮等同的應用防止污染物的超標排放。

3.2 政府

政府對初始申請的所有排污確權證最終認定必須依法進行公開掛牌拍賣，此舉也會增加國家內部實施政府有償使用排污權拍賣交易等制度方面的阻力。因為國家向排污類企業只提供再就業或發展創業機會，交納較少部分社會稅收，生產研發出了有很多符合社會需求日益的環保型新產品，卻有時還會需要一個投標人以另一個相對較高一些的公開拍賣的競標價格，才能購得某一個企業初始部分的排污權，因此也可能間接影響著其他投標人參與競價的積極性。投標的人數越少，拍賣價格自然也會越低。怎樣能夠最終確定出讓初始排污權以及最終確定的分配以及出讓的方式，對我國當地各級政府環境的管理以及監督相關部門人員來講也可能成為難題。

因此，在政府實施排放總量動態控制指標基礎條件上發生的經營性排污權交易事件中，合理與有效并舉的政府監督管理機制必不可少，否則，政策制定就會明顯偏離政府目標。將排污權交易市場中低容量資源交易轉變為有經濟價值交易的社會財產，企業經營的投機牟利等動機都更加強烈。

3.3 法律

排污權交易本身存在不愿謀求相同最大利益者的市場勢力。第一種情形是壟斷價格機制下的污染源公司或污染源聯合體，為達到自身的應得或最高政治經濟效益，企圖利用價格操縱市場，以提高產品價格。第二個因素也可以看成某些低掠奪性污染源或污染源保護聯盟組織試圖利用和降低壟斷的特許生產市場價格來成為又一種低價手段，從而降低了特許企業產品上將可能面臨的低壟斷競爭。也就是說，因為政府控制排污的許可數量以及頒發許可證的便利條件都非常有限，持有者容易據此產生一種諸如資源囤積、投機活動等等所謂的經濟欺詐行為，許可證制度極有可能逐漸轉變成為促進壟斷行業之間競爭行為或實現某地區經濟對生產對資源相對壟斷行為的另外一種特殊救濟方式。未來中國要對城市的排污權交易制度等進行有關地方性行政立法審查和進一步加以規范統一地規制及監管之時，很難能夠嚴格做到對壟斷交易的這些違法壟斷經濟行為科學的規定加以全面統一和界定[4]。標準或限制如果過甚之嚴，可能會間接影響中國城市或當地社會長期經濟社會發展之能力水平；反之亦然，不僅可能嚴重破壞其發展經濟環境，還會間接影響整個地區經濟產業領域的社會正常或長期經濟發展。在檢察機關在嚴肅懲處的多類惡意囤積、投機和交易違法行為，確定要對其個人負有直接法律責任時，只能考慮直接處以其他相關民事經濟賠償處理決定和一般民事的行政處罰，難以依法嚴格從重追究起訴其相關經濟刑事責任，不能保證進一步地減少我國政府的執法以及監管活動中可能面臨到的各種任意性風險和投機市場不確定性。

4 加強排污權交易管理工作的措施

4.1 明確政府在排污權交易工作中的定位和職能

國家應結合實際盡快制訂出臺的相應扶持政策，進一步充分明晰政府投資在推動排污權交易改革工作舉足輕重的政策地位，做好落實"放、管、服"方案，進一步充分明確我國企業投資者在中國排污權交易過程中應有的綠色交易服務主體和定位，通過推動企業主體間有序自主開放參與市場化交易，讓優質排污權能夠在各企業資本間的自發市場化流轉，引導國內企業有序實現要素資源優化合理配置。

4.2 統籌做好環境保護機構設置銜接調整工作，推動本市各級環保部門排污權管理機構的整合建設

在全國成立一個國家排污權行政征收專項的行政管理及綜合執法協調機構，在國內各省地市縣政府之間也逐級地劃分或成立分別對應各自轄區的專項國家排污權管理機構或專門受理排污權登記的集中受理服務行政窗口，實現全國上下部門管理聯動，實現專項歸口管理。通過專業的全國排污權交易所的網絡交易和撮合系統網絡技術應用支持系統及全國在線網上交易統一信息平臺數據庫體系建設、管理技術服務保障及信息化系統運營維護的相關配套工作，對網上相關業務交易和當事人雙方權益依法進行相關交易信息鑒證，為各地排污權市場交易資金結算交易提供網上一站式和相關技術配套支持服務。

4.3 繼續完善知識產權相關配套政策的支持配套體系，盡早修訂出臺相應專項的法律目錄

第一，制定完善或者加快出臺促進我國排污權交易等專項配套法律法規。國家層面也要研 究制定完善并適時出臺如《排污權有償使用和排污權交易管理辦法》等類似的相關系列配套專門配套法律法規。第二，通過盡快及時的修訂充實國家環境保護相關地方性法規政策文件體系內容來實現積極財政政策支撐并鼓勵規范排污權交易。在我國需要重新組織審議與修訂完善的法律法規《環境保護法》條文以及《水污染防治法》司法解釋等一系列專門適用法律法規時，對其有關條文釋義表中明確鼓勵排污許可生產企業可選擇直接通過受讓排污權這種交易行為方式而直接有償獲取其出讓生產排污權。

5 結語

排污權交易制度作為中國在以現有勞動力市場制度基礎為最微觀基礎框架下確立的環保基本產業經濟制度體系，對中小環保企業發展提供了潛在的重大環境經濟技術，其價值表現于排污權市場制度的賣出方是由于該企業實行超量排污投資的減排政策措施，造成了現有排污權價值的相對剩余，而買方通過低價的取得了該公司剩余部分現有的排污權資產，從而獲得了經濟利益回報，實際上是在勞動關系市場基礎上企業環保行為價值產生的價格補償。