我國城鄉生活垃圾分類處理現狀及對策研究

趙素芹 李旭陽 蔡振禹 趙治巨,,*

（1 邢臺學院化學與化工學院 河北邢臺 054001 2 河北省功能高分子材料研發與工程應用技術創新中心 河北邢臺 054001）

引言

隨著經濟的發展，國內城鎮化發展的腳步不斷加快的同時，環境污染問題也日趨嚴重。近年來，“垃圾圍城”、“垃圾圍村”現象愈演愈烈。如何有效處理生活垃圾成為國家和當地政府面臨的一個亟須解決的問題。在此背景下，生活垃圾分類作為垃圾資源化處理的有效管理手段逐漸受到重視。自20 世紀50年代提出垃圾分類回收以來，直到20 世紀80 年代我國才開始正式對生活垃圾管理與技術應用展開研究。2000 年以8 個城市為試點正式開啟垃圾分類收集工作。2017 年3 月18 日出臺《生活垃圾分類制度實施方案》，強調需加快垃圾分類收集、運輸、處理等全過程處理系統建設，并要求在我國46 個城市先行實施生活垃圾強制分類。2019 年6 月指出實行垃圾分類是對節約資源、改善生活環境，創建人類社會文明的一個重要體現，2025 年全國地級市及以上基本完成垃圾分類處理系統建設。至此走過漫長歷史的垃圾分類正式登上舞臺。鑒于此，本文綜述了國內生活垃圾分類工作進展現狀，并指出在執行、推廣過程中存在的困境與問題。最后展望了我國生活垃圾分類的發展方向，并提出了一些推進垃圾分類的可行性建議。

1 生活垃圾分類運行現狀及存在的問題

我國生活垃圾分類政策宣傳雖已普及全國各地城鎮，但從目前生活垃圾分類收集執行情況來看，這些進行分類收集的城市均屬于經濟水平和居民的文化素質較高的大城市，農村生活垃圾分類仍處于起步階段，甚至中西部地區的農村還未進行生活垃圾分類[1～3]。但無論是城市還是已推廣進行垃圾分類工作的農村，在實際的分類工作執行過程中仍面臨著不少的現實問題。為更好地把握各類問題背后的癥結，本文對目前城鄉生活垃圾分類存在的各類問題進行總結與分析，就已經開展生活垃圾分類的地區而言，其問題總結如下。

1.1 缺乏全過程分類處理標準體系

1.1.1 分類收集“形式化”

垃圾全過程分類處理體系應包括垃圾的分類收集、轉運及末端處理等全生命周期處理過程[4]。垃圾分類是實現垃圾無害化、減量化、資源化的有效手段，在國家政策的號召下，國內已有不少城鎮開展了垃圾分類工作，但分類效果卻參差不齊。政策遭遇“上熱下冷”，地方政府、居（村）民響應度高，但踐行度差，垃圾分類工作“形式化”、“機械化”[5][6]：從國民角度而言，隨著國家政策的宣傳、國民文化素質的提高，國民已對垃圾分類工作表現出較強的認同感，但因長期的思維慣性與生活習慣，具體操作上仍然存在不分類，或分類不徹底的問題，思想與行動上南轅北轍。就地方政府而言，國家政策目前多以倡導性文件為主，并沒有將生活垃圾分類工作納入地方的績效考核，這就使得地方政府搞一些形象工程來應付檢查、敷衍了事，導致政策的“上冷下熱”，無法保證垃圾分類相關舉措產生實效。

1.1.2 缺乏差異化的分類模式

因城鄉經濟發展水平與物質生活質量的差異，城鄉居民所產生的生活垃圾組分也會大有不同。總體來看，我國城市生活垃圾中無機物的含量持續下降，有機物含量不斷增加，可燃物增多，其中廚余垃圾又占有機垃圾的90%左右[7]。不同于城市生活垃圾組分，農村生活垃圾基本無廚余垃圾，農村多養家禽，其剩食可在自身的生態圈循環消耗，不需要外力的介入幫其處理。以上案例表明，農村生活垃圾分類標準不能完全復制城市。但現實執行過程中，很多農村生活垃圾分類標準并沒有依據自身地區或自身生產生活習慣而進行合理設定，完全是沿用上級城市的生活垃圾分類標準，直接照搬城市生活垃圾分類模式來應對農村的環境問題[8]。

1.1.3 全過程分類處理技術與設備有待提高

生活垃圾分類在執行過程中不僅僅要靠宣傳教育的支撐，還需要分類設施等硬性條件到位。想要生活垃圾分類工作良好的運轉，需要很大的設施設備建設投入力度。但從實際情況來看，大部分地區在生活垃圾分類設施建設方面的投入都很有限，例如分類垃圾桶、分類運輸車[7][9][10]、分類處理設備[11][12]等配置嚴重不足。相關人員配置上也比較缺少[13][14]，尤其是基層街道或社區專職負責垃圾分類工作的一線人員，更是少之又少。

目前垃圾分類還是以人工分揀為主，居民每天都需要花費一定的時間去進行垃圾分類，不僅會造成時間上的浪費，還會因為人主觀判斷的不同造成分類錯誤。智能分類垃圾桶雖已向社區接近，但從現實投放應用效果來看，人工智能技術還不夠成熟，在具體的垃圾分類投放過程中還是需要人工的介入，自身無法完成精準有效的分類工作，技術突破還存在困境。再者國內垃圾分類智能化項目主要集中在前端分類，中端運輸和末端處理還是“一鍋燉”，并未配套建立，缺乏完整的生態產業鏈條。這種現實情況下，即使前端技術實現智能化升級，其所伴生的混裝、混運、混處問題的存在，也會使得前端垃圾分類的智能裝置慘遭冷落，形同虛設。

1.2 法律法規體系不健全

近幾年我國關于生活垃圾分類的相關法律法規雖出臺了很多，但這些基本法規多為倡導性文件，關于具體的實施細則并沒有進行明確的規定，其相應的配套法規也較為缺乏[15][16]。如《固體廢物污染環境防治法》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》等等都提到生活垃圾需分類的要求，但關于分類標準、執法人員具體職責與考核措施、居民應依法履行的責任與懲罰細則等都沒有進行具體的意見設定。垃圾分類標準的確立是開展垃圾分類工作的前提，目前關于如何制定垃圾分類模式，如何推出差異化垃圾分類方式等都沒有明確的規定，無法保障垃圾分類工作的可操作性，導致地方政府在執行過程中無從著手；再者從管理人員的職責規定而言，目前垃圾分類工作多以環保部、城建部門主導，但并沒有具體的條例規定或劃分兩者的職責范圍，存在重復管理，工作實效不高。此外政府既是執行者又是監管者，并沒有對政府人員的工作制定考核意見或方案，容易造成內部的腐敗與責任推諉。對于群眾居民而言，即使出現垃圾隨意丟棄，分類錯誤等現象時，也缺少相應的法律依據對其進行懲戒，地方政府未能充分行使立法職能，進而造成政府執法人員和居民的依法積極性不高。

1.3 社會群體參與度不高

作為一項典型的城市公共事業[17][18]，我國生活垃圾的收集、運輸和處置主要是由政府主管部門直接承擔的。但目前情況來看，過分強調政府的主導作用，使得進行過程監管甚至實施微觀運營的“獨挑大梁”者，其他相關主體如市場企業、社會公民等沒有參與意識。分析其原因，主要可概括為功利與意識兩方面[13]。從功利方面來說，公民需要花費大量的時間精力去進行垃圾分類，但在過程中無任何補貼、福利，公民沒有較高的動力去參與其中。對企業而言，最大的目標是利潤最大化，但沒有國家政策的支持與保護，市場企業盈利空間小，同樣沒有參與的積極性。從意識方面來說，一是我國國民由于生活習慣、教育等方面的因素，本身沒有形成良好的環保意識和自覺性，所以遇到生活垃圾隨意丟棄的現象，仍然會不管不顧，甚至為圖一時方便，也隨意丟棄垃圾；二是部分存在抗議性心理的國民認為垃圾分類是政府的事情，與自己無關。因此，在市場企業和社會公民對政府的垃圾分類政策并不看好的情況下，很難調動其參與的積極性。

2 生活垃圾分類的可行性建議

2.1 完善相關法律法規，建立個人考核制度

針對目前有關生活垃圾分類處理的法律法規還不完善的情況，政府應加快修訂相關法律法規，完善相關管理制度。例如生活垃圾如何分類，對于違反垃圾分類條例的行為如何處罰、如何考核執法人員有關生活垃圾分類監督的執法政績等等，都應該制定完善詳細的法律條令。地方政府也應響應中央的政策指令，積極制定適合本地方垃圾分類的地方法律法規、條例通知等，使得居民可明確垃圾分類標準、地方執法人員能夠依法加強垃圾處理行為管理。強化政策工具，補齊制度漏洞，進而營造一個和諧完善的制度環境。

生活垃圾分類已是國家環境治理重要的一環，在完善其法律法規體系下，為保障垃圾分類處理工作實效，必須建立自上而下的最小單元監管考核制度，考核到人。對地方政府管理人員而言，其在垃圾分類治理工作中起著至關重要的作用，上承中央政府思想與行動指令的傳達、執行，下接本地方垃圾治理的監督與管理，故應落實屬地政府管理責任，劃清各部門職責與權限，實行層級負責制并逐步細化到最小單位，將管理、考核落實到個人，實現工作量化，與績效掛鉤。

再者針對社會群眾，打破倡導性垃圾分類政策，實施強制手段，將垃圾分類納入法律條令，如交通法建立詳細的量化考核方案，對垃圾不分類或分類錯誤的行為進行不同形式的懲罰，構建錯投即罰、多投多罰、投少獎勵的利益機制。

2.2 構建互利互惠模式，實現多元共治

作為政策對象的現實個體或市場組織，一般不具備充分的時間、專業知識和經濟實力去關注每一個政策問題，主動地、不計個人得失、單純的去為了公共事業開展積極行動。為保障群眾、市場企業等相關主體長久有效的參與垃圾協同治理，政府應增設獎勵機制。政府應成立生活垃圾分類專項啟動資金，其除用于基礎設施設備配置、更新維護、管理人員績效外，應增設一定比例用于獎勵的資金分配。對社區而言，管理規范、效果明顯的社區，在考核評比中取得優異成績，政府應給予一定比例的獎勵，以表示對社區工作的肯定，提高社區長效治理的積極性；對國民個人來說，建立個人信息賬戶檔案，社區（村委）管理人員對其垃圾分類行為進行打分考核，并備案記錄，同時設立同層級監督與舉報窗口，居（村）民之間可以互相監督與舉報，舉報屬實的予以舉報者積分獎勵，被舉報者相應扣掉個人信用積分。通過增設趣味性的交互活動，如月末可參與個人信用積分禮物大換購活動等，提高居（村）民參與度；對企業而言，生活垃圾的管理做到“政企分開”，政府部門改變職能角色，僅參與政策制定和監督管理工作，垃圾的清運處理工作逐漸從政府部門剝離，推向市場，由社會相關企業承包垃圾的清運處理，垃圾處理公司實行市場化運作，自負盈虧，以此增加企業自我運營的主體性，提高企業盈利空間。政府通過向社會借力，依靠市場組織、社會公民等力量，實現多元共治，共同發揮有效監督和管理等方面的作用，保障垃圾分類工作實效。

2.3 打破技術困境，打造全過程智能運營平臺

生活垃圾分類的成功實踐并非僅靠管理得以取勝，還需技術的有效支撐。目前人工智能用在垃圾分類工作的技術還不夠成熟，但相信在不久的將來，智能垃圾分類技術將是垃圾分類實踐工作的關鍵。目前關于垃圾分類人工智能研究主要有兩個方向，一是設備通過檢測功能，完成自主稱重與智能分揀等；二是加入幫助功能，可通過語音播報對垃圾進行類別定義及指導分類投放具體操作步驟，幫助垃圾投放者完成精準投放。兩種智能功能確實可幫助便捷居（村）民的垃圾分類工作，但在現實試點運作中，如上述所說仍存在不少問題。為打破現有技術癥結，改進現有技術頂層設計，政府應加大智能化垃圾分類處理研發費用投入，支持和鼓勵相關技術人才的吸納與聘用。同時政府也應調控研發人才的研究方向，支持垃圾分類處理中后端處理技術的研發創新，盡快實現垃圾全過程智能運營體系。

結語

垃圾分類制度經過漫長的歷史時期終于登上了社會舞臺，進入了新的時代。目前中國城鄉生活垃圾分類制度在理論和實踐中雖存在著一定的缺陷，但隨著相關法律和政策體系的不斷完善，加之政府主導、全民參與、社會協作等多元主體協作共治的新興模式的發展，輔以互聯網智能化技術道路的推進，最終中國將走出一條可復制推廣的垃圾全過程分類處理模式。