水利工程采用EOD模式探索

□文/劉 婷 孫傳家，2

（1.沈陽化工大學經濟與管理學院；2.沈陽經濟技術開發區管委會 遼寧·沈陽）

［提要］生態環境導向的開發模式（EOD模式）是“綠水青山就是金山銀山”理念在項目運作與實操中的具體應用。首先，介紹EOD模式的定義，通過EOD模式可以實現產業開發項目對生態環境治理項目投入的反哺；其次，分析EOD模式的應用與生態價值，并分析水利工程采用EOD與PPP模式結合的優勢；最后，指出沈陽可以采用EOD模式思路，走綠色化、系統化發展之路。

一、EOD模式的定義

EOD（Ecology-Oriented Development）模式是一種以生態文明建設為導向，以特色產業發展為支撐，以區域綜合開發為載體的發展模式，用優勢資源帶動區域生態價值實現和整體價值的提升，實現區域內可持續發展。EOD模式目前在浙江等省份已經開始試點項目，在全國范圍內即將展開EOD項目的申報工作。EOD模式通過相關產業項目的綜合實施，實現生態產業化和產業生態化，促進區域經濟高質量發展。在綜合開發體系中，對生態受益范圍較廣的重點生態地區進行系統性及整體性修復，可以促進人居環境的改善，居民收入和自然資源價值的增加。同時，資源開發利用項目及相關特色產業項目符合當地特色，可產生良好的營業收入。生態保護、自然資源開發利用與特色產業發展相輔相成，可以促進區域生態保護和高質量發展。“綠水青山就是金山銀山”的理念揭示了開發與保護的本質關系，指出了實現開發與保護內在統一、相互促進、和諧共生的方法論。EOD模式通過協調生態環境治理與產業發展、區域發展與持續經營、投融資與項目實施，將環境資源轉化為開發資源，將生態優勢轉化為經濟資源，建立經濟發展與生態環境保護的平衡。EOD項目積極探索符合當地特色的生產發展模式，夯實“綠水青山”基礎，增強綠色發展動力，探索“綠水青山”與“金山銀山”之間的轉化機制，持續發展生態經濟，推動經濟高質量發展。

二、EOD模式的應用

（一）EOD開發模式可以應用于水利工程、綠化工程等。以水系工程為例，政府引入投資建設主體，與政府指定的平臺公司成立項目公司，項目公司負責流域生態保護與修復項目的整體實施、投融資運作和風險防控，綜合開發利用區域內其他資源如水資源等，構建可行的商業模式，提高可持續經營能力。項目資金將由社會資本和平臺公司按其股權比例出資。EOD開發模式可以實現生態價值，通過片區全面生態修復和產業開發兩步走，實現資產盤活、資產增值和產業發展，彰顯生態價值。其中，生態綜合修復注重生態環境效益，以沈陽為例，可以實施以渾河、細河等水系為重點的綜合水系治理工程，盤活生態資產，增加生態產品供給。該片區的綜合開發是要充分發揮生態環境恢復后的生態資源優勢，采取優化土地空間布局和調整土地利用方式、引進大型文化旅游和健康養生等措施；打造區域會議中心、文化旅游景區，引進旅游業、健康醫療、新能源等環保項目，聚焦環境與經濟的聯動效益，以可持續的方式經營和開發生態產品，將生態產品的價值附加到農產品、服務產品、工業產品的價值上，轉化為可直接交易的商品，實現生態產品的價值提升和價值溢出。

（二）EOD項目中利益相關者的權利、責任和利益劃分。首先，政府負責項目的總體規劃與申報、審查實施方案、選擇社會資本、批準和簽署項目合同、管理項目資產和負債、監督項目全周期收支情況。收益情況包括改善當地生態環境、減輕政府生態環保財政支出壓力、促進經濟增長和增加就業等。其次，社會資本提供項目實施總體方案，推動流域治理項目的投融資、建設和運營管理，開展綜合開發子項目的建設和運營。其收入包括政府對流域管理項目的支付、流域管理和區域開發的營業收入以及其他收入。同時，EOD項目采用土地增值收益分享模式，社會資本可以按比例分享生態修復后的土地增值收益，激發社會資本在生態綜合修復和區域綜合工作中的主動性和積極性；人民享受優美生態環境的同時可通過參與旅游、文創等商業活動實現增收。

（三）EOD項目需要在規劃層面建立項目統籌協調機制，對項目進行統籌規劃和實施安排，確保項目實施的整體有效性。在建設融資方面，要積極引進社會資本，爭取中央和地方專項資金和財政資金，為項目融資奠定基礎。同時，EOD項目開發要拓寬生態產品價值實現途徑，通過引入特色產業實現項目收益來促進生態產業化和產業生態化，促進項目生態價值的實現。EOD項目通過盤活生態資源分享自然資源增值收益，通過股權轉讓方式提取社會資本，為生態保護、修復和資源開發提供具體路徑和創新模式。實施全產業鏈管理的能力是EOD項目價值實現的必要條件。大中型EOD項目需要企業參與整個項目周期的建設和運營管理，通常建設運營周期長、行業跨度大、涉及部門多、各種風險高，對項目規劃、產業規劃、項目實施、流域管理、資產運營、產業招商等全產業鏈的實施能力進行檢驗。同時，由于投融資規模較大，對公司自身的資金實力和融資能力提出了更高的要求。項目實施者不僅要具備流域管理、生態修復及建設能力等，還要具備土地開發、旅游等生態修復技術。只有擁有商業運營經驗，才能通過投資企業達到改善環境的目的，進而幫助實現生態產品的價值。EOD項目總體規模較大，生態價值實現和投資回報機制尚在探索中，項目實施面臨融資難、收益不確定等風險。與此同時，生態保護修復項目普遍具有初期投資大、運行周期長的特點。

三、EOD與PPP模式結合

EOD以區域整體發展為平臺，通過生態收益以“自造血增值”為盈利機制，生態理念貫穿于項目的整個生命周期過程，使生態環境產生實際效益，實現區域可持續發展的目標。EOD與PPP模式結合發揮生態環境在城市建設中的核心作用，協調經濟發展、城市建設和生態環境之間的矛盾，成為探索可持續發展的重要模式和路徑。

（一）EOD與PPP模式結合適用于水利項目。水利項目采用EOD與PPP模式結合，可以形成約束機制，改變公共方式供給，發揮市場作用，促進政府職能轉變，轉變投資模式，提高資金使用效率，引進社會資本，緩解地方財政壓力，融合先進經驗，提高公共供給效率。EOD與PPP模式結合在水利工程中的應用，可以進一步減少政府付費和可行性缺口補貼，有利于推動水利工程的可持續發展。水利工程PPP項目大多采用政府付費和可行性缺口補貼機制，用戶付費項目較少，說明水利工程PPP項目具有較強的社會公益屬性，大部分需要依靠政府財政支出。EOD與PPP模式結合可以因地制宜，開發水利工程關聯度高、經濟發展動力強的資源或產業項目，建立產業收益補貼水利工程治理投資的良性機制。綜合實施公益性強、盈利能力差的水利工程治理項目與收益較好的相關行業，“肥瘦結合”發展，實現相關行業收益補貼水利工程治理投資，可增加積極性最終用戶參與，增加使用費收入，從而減輕財政支出責任，促進更多水利工程項目實施。

（二）水利工程實施EOD模式的案例。目前，市場上已有部分以EOD模式運行的水利工程。以衢州市柯城區兩溪流域生態環境導向的開發（EOD）模式試點項目為例，進行簡單分析。柯城區政府在前期兩溪流域治理工作中投入大量的資金、人力、物力，雖獲得了較好的成效，但受限于柯城區整體經濟水平，后期持續投入治理的資金壓力巨大。區委區政府在生態環境治理和兩山轉化方面開展長期投入和持續提升的意愿與經濟社會發展不夠充分的現狀之間形成一定的矛盾，急需通過創新模式走出一條生態環境與產業融合發展的道路依托項目包括生態環境治理類項目和關聯產業類項目兩大類，其中生態環境治理類項目2項（5個子項），涉及資金32.57億元；關聯產業類項目3項（8個子項），涉及金額23.64億元，合計項目總額56.21億元，均由區國資公司作為主體，與招引相關合作方共同開發。EOD模式本質上是一種資源補償模式。公益性強、盈利能力差的水利工程，與收益較好好的關聯工程一體化實施，以實現互補相關。水利工程多為公益性工程，一般情況下需要政府提供財政補貼。采用EOD模式將水利工程與相關資源、產業發展項目有效整合，統籌推進、一體化實施，可以改善周邊環境，實現土地增值，也可以通過分享土地一級出讓收益或房地產開發收益，實現資金需求平衡。目前，水利項目采用EOD模式尚處于起步階段，需要明確土地資源補償模式的政策紅線和基本運行原則，高質量的綠色發展將是中國未來很長一段時間的主旋律，EOD與PPP模式結合無疑將成為綠色發展的重要舉措、方法和實現路徑。在“十四五”背景下，以EOD與PPP模式結合實施水利工程，對各方來說既是機遇也是挑戰，能夠推動我國水利工程創新發展，前景廣闊。

四、EOD模式實際應用啟示

沈陽經開區位于西部副城，渾河北岸。沈陽“十四五”時期水利建設重要任務為謀劃水網聯通，實現水資源可持續利用，促進經濟社會發展和生態環境保護。渾河一河兩岸建設已經形成了繁榮的局面，提升了河流區域的生態價值和空間品質，推動了經濟的快速發展。渾河為沈陽市最主要供水河道，貫穿沈陽城市中心，由上游大伙房水庫放水通過渾河向沈陽市區供水。細河是渾河支流，為城市排污河。渾浦干渠是一條灌溉為主的人工河道。沈陽市水資源年內、年際分配不均，5～8月水量占全年70%以上，多年水資源平均總量23.6億m3。因閘壩攔截，渾河水位常年較穩定。將渾河作為區域生態綠色發展軸線，將細河作為地區創新活力發展軸線，像綠色生命線一樣，為城市提供生態、生產、生活服務，傳承文化、激發活力、打造鏈接城市亮點。沈陽可以依托渾河與細河等水系，結合水環境綠色產業與產業園組合開發，采用EOD模式，走綠色化、系統化發展之路。