上海垃圾分類資源化利用的現狀、問題與實踐路徑

杜歡政，聶雨晴，陸莎 ，樊亞男

（1.同濟大學馬克思主義學院，上海 200092；2.同濟大學環境科學與工程學院，上海 200092；3.中共山西省委黨校，山西太原 030002）

引言

隨著經濟高速發展和人民消費能力的不斷提升，城市生活垃圾的產生量正以驚人的速度快速增加，已成為亟須解決的難題。上海于2019 年7 月1 日正式實施《上海市生活垃圾管理條例》，標志著垃圾分類強制時代的開始，具有較強的引領作用。針對這項牽一發而動全身的綜合治理工程，上海通過人大立法、媒體宣傳、政府監督、全民參與，全面推進生活垃圾分類并形成示范，緊緊圍繞垃圾分類治理的難點，在各基層社區因地制宜、對癥施策，促使上海垃圾分類工作逐漸規范化、法治化。現階段，垃圾分類初現成效，已逐漸成為上海市民的“肌肉記憶”，居民垃圾分類合格率達96%，在全國46 個重點城市垃圾分類考核中排名第一。

盡管垃圾分類卓有成效，但提升資源化利用率是實現長效治理的關鍵一步。在鞏固垃圾分類下一個“主戰場”的過程中，上海市垃圾分類存在反彈，面臨主觀能動性差、干濕垃圾分類后資源化利用率低等問題。因此，上海需要對標國際最高標準和最優水平，以全產業鏈思維，分品類構建廢棄物閉路循環，打造“抬頭可見、駐足可觀、心里常念、入腦入心”的環境氛圍。為此，本文在總結上海市垃圾分類成效的基礎上，剖析垃圾分類資源化利用存在的主要問題，提出對應的優化路徑，以期為其他地區開展垃圾分類工作提供有益參考。

1 上海垃圾分類資源化利用的現實基礎

垃圾分類前期的工作重點包含兩方面：一是社區基層治理，即在垃圾產生的源頭引導和組織居民正確分類投放垃圾；二是暢通垃圾分類全鏈條，即貫穿分類投放、收集、運輸、處理、再利用等環節，在物質流順暢的基礎上，實現全鏈條上的價值流增值、環境流無害和信息流透明。自2019 年上海市將垃圾分類納入法制框架以來，市民分類習慣初步養成，生活垃圾分類基本實現居住區、單位、公共場所全覆蓋。

1.1 城區垃圾分類實效明顯提升

2020 年在新冠肺炎疫情全球大流行的影響下，上海市城區生活垃圾分類治理仍呈現出有條不紊的狀態，逐漸由“盆景”變為“風景”。2020 年，上海市綠化和市容管理局完成全市居住區（村）、單位垃圾分類現場實效檢查，95%以上居住區（村）和單位實現實效達標，除個別街道和區因垃圾違規處理取消創評資格外，217 個街鎮創建成為示范街鎮，15 個區創建成為示范區[1]。

（1）“三增一減”目標基本實現。上海市綠化和市容管理局2020 年垃圾分類實效推進情況的數據顯示，2020 年上海市四分類垃圾與去年同期相比，干垃圾處置量減少20%，為1.42 萬t/d；濕垃圾的分出量增長27.5%，為9504 t/d；可回收物的回收量增長57.5%，為6375 t/d；有害垃圾分出量增長3 倍，為2.57 t/d，“三增一減”直接體現了上海推進生活垃圾分類的成效。

（2）末端處理體系基本建成。2020 年上海市濕垃圾集中處理設施建成3 座，集中處置量新增1450 t/d；干垃圾焚燒設施建成2 座，焚燒量新增2000 t/d。干垃圾焚燒和濕垃圾資源化利用總能力達到2.81 萬t/d，建筑垃圾集中資源化能力達到450 萬t/d，生活垃圾填埋比例從20%下降到10%以下，基本實現原生生活垃圾零填埋目標[2]。此外，上海合理設置垃圾殘液集中或流動收集點，做到垃圾殘液應收盡收，形成垃圾殘液分散收集、集中處理的布局，或按殘液隨車、全部入箱的模式運送至末端處置設施，促進垃圾分類處置體系高效運轉。末端生活垃圾處理設施的全面建設，能夠很大程度上解決源頭分類投放與中端分類運輸后的垃圾出路問題。

（3）資源回收利用網點逐步落地。2020 年建成可回收物回收服務點1.5 萬余個、中轉站201 個、集散場10 個，各區陸續出臺低值可回收物支持政策和操作細則并進入實施。基本建成可回收物信息化平臺，實現對可回收物主體回收企業日常運營數據的“可查、可溯”管理。目前，主體企業回收量達4000 t/d，生活垃圾資源化回收利用率達到35%[3]。由此，再生資源回收網點逐步落地，成為推進垃圾分類和再生資源回收有效銜接的必要樞紐，也將是推動生活垃圾資源化利用的重點工程。

（4）社會宣傳動員氛圍濃厚。上海垃圾分類宣傳已基本形成以政府導向為主、媒體引導為輔的局面，采取“關鍵時間點加大力度，平日持續輸出”的傳播方式，逐步促成垃圾分類標識導語、宣傳活動、電視廣告、公益廣告相結合的宣傳動員體系。一是通過開展線上線下宣傳培訓活動，宣講場次上萬次，培訓人數上百萬，覆蓋近六千個居住區（村），完成居住區入戶宣傳上千萬次，著力增強宣傳動員的專業性和廣泛性；二是制定《上海市生活垃圾全程分類宣傳指導手冊》，集中開展主題宣傳活動，促進同城互動，著重提升宣傳動員的主動性；三是創新宣傳主題的相關設計，打造名人效應和周邊文創產品的聯動機制，著力增強宣傳動員的趣味性。

（5）收運設施設備逐步完善。破袋、除臭、洗手裝置的規范配置得分率分別達到85%、93%、96%。2020 年上海市規范化改造分類投放點有2.1 萬余個；更新道路廢物箱標識4.1 萬余只；配置濕垃圾車1773輛、干垃圾車3287 輛、有害垃圾車119 輛、可回收物車364 輛[2]。車容車貌整潔率超過90%，完成20處非正規的生活垃圾堆放點整治。改善投放、收運設施，能夠有效提高居民垃圾分類的積極性和準確率，提升上海人民城市的生態宜居水平。

1.2 綠色生態發展，農村人居環境整治日益強化

鎮區農村因地制宜，堅持干濕分類就地資源化利用原則，激勵與監督機制并行。一是建立村級垃圾投放站、濕垃圾生化機、農田廢棄物處理站、濕垃圾酵素工藝坊等。例如，部分農村地區在田頭建設小型積肥池的基礎上，建成2 t/d 級生化處理站，實現濕垃圾閉環管理。二是設置綠色賬戶積分。按照“垃圾分類可積分、積分可兌換、兌換可獲益”原則，鎮區居民通過綠色賬戶的垃圾分類積分，兌換各類生活用品，極大地激發農民參與分類的積極性。三是組建垃圾分類“五員”隊伍，狠抓分類實效。由村網格員、入戶協分員、二次分揀員、現場督導員、志愿勸導員組成的“五員”隊伍，對標“五有”標準①“五有”指有垃圾分類容器、標識、宣傳、公示牌、督導員。，嚴格規范管理各類垃圾的投放，加強垃圾分類的培訓指導，著力解決垃圾從戶到桶的有序分類投放問題。建立穩定的保潔隊伍并落實經費保障，確保保潔員基本報酬，增長率不低于上海市平均水平。四是改建生活垃圾廂房，將改造進程與宅基地工作、文明鄉村申報相結合。五是建設“兩網融合”服務點。鎮區生活垃圾鏈接相關廢品回收企業，布局小區回收點、街鎮中轉站以及區級集散場。

2 上海垃圾分類資源化利用存在的主要問題

垃圾分類取得顯著實效是下一階段資源化利用的基礎。只有及時解決上海垃圾分類在持續推進過程中的棘手難題，才能進一步提升資源化利用水平。

2.1 垃圾分類的微觀主體內生驅動力不足

當前，上海市垃圾分類治理仍存在“要我分”和“被迫參與”的現狀。市民垃圾分類的內在驅動力是自然驅動力和經濟驅動力的雙重耦合。自然驅動力來自垃圾隨意投放對環境的破壞及自然資源的過度掠取給人類行為帶來的懲罰。經濟驅動力源自垃圾資源化利用帶來的價值重塑。微觀主體普遍對于環境污染等城市病深惡痛絕，但對自身垃圾投放行為卻不以為然。部分社會群體對于城市環境改善和生活垃圾資源化利用受益體驗不充分，對垃圾分類緩解環境壓力和資源壓力的感受不深刻，對于人人都是垃圾的產生者和制造者的感觸不明顯，產生了認為“垃圾分類是政府的責任，自身是基于政府要我分”的“被迫參與”感，這是內在驅動力不足的表現。在此前提下，極易出現垃圾分類不規范的情況，一是伴隨垃圾分類實效凸顯，督導和志愿服務被撤除，在無人監督的情況下，垃圾亂扔、混投現象時有發生。二是“撤桶并點”的后遺癥，主要體現在一些街道已經出現紙巾塑料袋亂扔、商場和寫字樓垃圾無處投放的現象。此外，部分商場撤桶之后，在垃圾投放的定點位置，并未設置明顯的指示牌，極易出現垃圾無處投放的窘境。

2.2 垃圾分類行為約束機制疲態凸顯

加強生活垃圾分類的剛性約束力是養成垃圾分類習慣的基本保障，也是垃圾分類落實到位的制度依據。完善相關法規制度，明確垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置各個環節的責任、義務和處罰機制，可促進垃圾分類治理有法可依、違法必究。根據上海市各級城管執法部門相關數據，2021 年第一季度上海市城管執法系統共依法查處生活垃圾分類案件4586 起（單位未分類案件3063 起、個人未分類案件1523 起），罰款112.84 萬元。案件行為歸類分析顯示，在混合投放生活垃圾的案件中，85.2%為干濕垃圾混合投放，5.5%為有害垃圾混合投放，3.1%為濕垃圾和可回收物混合投放，6.2%為其他未按規定分類投放。在混裝混運生活垃圾的案件中，78.6%為管理責任人未分類駁運，14.3%為工業、醫療等垃圾混入生活垃圾，7.1%為收運作業單位混合運輸。總體來說，交通樞紐、公交站點、道路廣場等公共場所分類質量低于居住區和單位。因此，需要上海市執法檢查系統加大督查與處罰力度，進行垃圾分類的普法宣傳，建立起法治的剛性約束機制。

2.3 濕垃圾處置痛點突出

垃圾分類實施過程中面臨的一個共性問題是濕垃圾分出比例大幅增加，但濕垃圾處理設施能力嚴重不足。因此，濕垃圾的減量化、無害化、資源化利用是現階段面臨的一個重要挑戰。

（1）濕垃圾處置仍有缺口，資源化利用水平有待提升。上海由于土地資源稀缺，濕垃圾往往以焚燒的方式進行處理。隨著濕垃圾的分出量不斷增多，濕垃圾處理能力不足逐漸顯現。據統計，2020 年上海市濕垃圾清運量為9504 t/d，而濕垃圾的處理能力僅為5530 t/d。盡管處置規模已經在不斷擴大，但由于工藝路線和設施調試等原因，處置能力仍面臨缺口。目前，濕垃圾資源化利用的工藝各有優缺點，且再生產品的標準體系不健全，市場需求波動較大，難以形成穩定的規模。

（2）濕垃圾成分復雜，后期加工成本高。對比普通有機肥，濕垃圾制成的有機肥氮磷鉀總養分總量比較低，pH 值較高，塑料增塑劑檢出率近100%，極易造成土壤、地下水二次污染。同時，其發酵時間較普通有機肥延長10 天左右，加上前期預處理和轉運成本，總成本較常規有機肥增加50%以上。再者，濕垃圾的含水量達80%以上，不僅容易造成運輸過程中的滴漏，而且過多的水分在發酵過程中溢出，形成污水和惡臭，極大可能造成二次污染。

（3）濕垃圾處置企業落地困難。按照生態環境部的有關規定，城鎮生活垃圾（含餐廚廢棄物）集中處置需要進行環境影響評價。有機肥料廠作為濕垃圾資源化處置的典型代表，在上海的建設則面臨土地供給和環境影響評價的雙重考驗。此外，濕垃圾處置企業尚未被清晰地定性為環保企業，稅收、法規、精細化管理等要求又進一步加劇了落地的困難性。

2.4 可回收物資源化利用的難點凸顯

（1）低價值廢棄物回收利用難，亟須出臺政策配套。城市生活垃圾分類收集的最大難點就是低價值廢棄物的回收再利用[4]。從現有的回收模式來看，紙、金屬等高附加值可回收物基本上采用“散兵作戰”的模式，塑料等低附加值可回收物的回收率仍然處于較低水平。企業對低價值廢棄物的循環利用難以盈利，需要通過按量補貼等政策加以調節，目前尚無系統化、差別化的支持政策。一部分廢塑料、廢玻璃、廢木材等低價值廢棄物往往因為回收成本高，再利用利潤低而被混入干垃圾焚燒，影響后端的資源化利用[5]。

（2）資源循環利用企業覆蓋不全面，可回收物出路不穩定。一是資源再利用企業種類不全且數量不足。上海的大多數企業集中在工業固體廢物、建筑垃圾、電子廢棄物等領域，廢紡、廢木、雜塑等低價值可回收物的處置企業普遍存在落地難的問題。二是在上海市嚴格的環保規定下，部分可回收物被外運至其他省份處置。但是，隨著外省份環保要求的不斷提高，這些廢棄物的處置將存在很大隱患。

（3）可回收物精細分揀能力不足，分品種的閉路循環體系尚未建成。上海現階段的精細化分揀能力有限，未能為閉路循環的構建奠定基礎，原因主要體現在：一是分揀場地建設有待加快。現階段上海市已在長寧、楊浦、閔行、寶山、浦東、松江、嘉定、奉賢、崇明建成兩網融合集散場，但仍缺少具備精細分揀功能的大型分揀場所。二是分揀企業能力有待提升。垃圾分類將回收行業推上熱潮，眾多互聯網企業加入回收行業大軍，涌現了一批智能分類回收設備制造和運營企業。但這部分企業因為進入行業時間短、技術創新基礎弱，且僅活躍于小區、商務樓宇等場所的前端分類回收，不具備中端精細分揀能力，只能將廢棄物打包轉手或大類賣出。

3 上海垃圾分類資源化利用的優化路徑

上海作為一座擁有2400 萬常住人口的特大型城市，每天產生約1.4 萬t 的干垃圾，焚燒1t 干垃圾可輸出500～600 kW·h 電能。據估算，實行垃圾分類后，焚燒處置1t 其他垃圾約排放0.19 t 二氧化碳，相比傳統填埋混合垃圾，減排量達到80%。若資源化再利用，則回收1t 廢塑料可節省6t 的石油開采，相當于減少1.5～2.2 t 碳排放；回收1t 鋁制易拉罐可減少1.871～3.171 t 碳排放。因此，以降碳為重點，多措并舉推進垃圾分類，協同資源化利用提質增效，有利于加快實現碳達峰、碳中和的目標。

3.1 多措并舉，推進濕垃圾高效處置再利用

（1）出臺小型設備相關規范標準，加強監管。依據上海市未來幾年濕垃圾總量和集中處置量的變化趨勢，約有1/3 的濕垃圾需要通過就近安置小型設施予以解決。由于濕垃圾原料成分不一，小型設備生產出的有機物成分不穩定，亟須相關部門制定相關質量標準和采購指導目錄。同時，加強分布式小型濕垃圾處理設備的資金投入和運行監管，解決土地稀缺和處置能力不足的問題，有利于節省經濟成本和控制二次污染。

（2）探索濕垃圾多元利用模式，因地制宜。開展濕垃圾沼氣發酵、焚燒發電、蚯蚓和昆蟲過腹循環等濕垃圾多途徑利用研究，積極探索濕垃圾低成本資源化再利用之路。此外，濕垃圾各種資源化產品作為園林綠化基質，可應用于新建園林改土與已有綠地的維護。如沼渣干化后同老港生態環保與循環經濟基地的焚燒廠爐渣、建筑垃圾處理廠廢棄物等合理配比后，作為種植土蟲糞培育花卉[6]。

（3）加強產品檢測，完善市場準入機制。分批次檢測產品的有機質、養分、重金屬含量等指標，按有機肥質量標準評估產品質量。強化塑料等成分含量的檢測，評估產品的安全性。積極協助上海市有關濕垃圾處理企業申請相關證書，爭取獲得市場準入。

3.2 精細分揀，打通可回收物的全產業鏈

（1）加快分揀中心建設，保障精細分揀的空間需求。二次分揀是構建閉路循環的關鍵所在，也是影響后端資源化利用水平的重要因素。針對現階段精細化分揀空間和能力不足的問題，上海需要在已有“點、站、場”的基礎之上，在東南西北不同方位布局若干個大型的區域性垃圾綜合分揀處理場，在場內引入專業化的分揀設備、預處理設施，實現廢塑料、廢紙張、廢舊紡織品等不同品類垃圾的二次分選。

（2）培育市場優勢主體，提升精細分揀的產業水平。一是設立資源循環利用企業白名單。摸清上海市循環利用企業的現狀、發展需求以及遇到的用地問題，提出針對性的解決方案，鼓勵資源循環利用企業的發展。二是暢通回收和處置利用渠道。政策導向吸引更多企業共享物料處置設施和污染處理設施，招標側重回收企業的信息化水平和環保資質，通過大數據平臺監管實現閉環管理。三是建設市級層面的綜合利用產業基地。以老港生態環保與循環經濟基地和寶武再生能源基地規劃建設為契機，加快集聚一批國內領先、國際先進的產業化項目。

（3）加強長三角區域綠色一體化發展，建立資源循環再利用產業合作機制。鼓勵龍頭企業通過長三角區域聯動，打通前端分類回收、后端處置的產業鏈，充分發揮各地優勢，加快實現可回收物的協同資源化利用。在回收體系、產業基地、標準體系、生態補償、政策銜接等方面，研究建立常態化、長效性合作機制，確保大區域內環保處置和綜合利用長效運營。對于不具備或不適宜開展資源再循環利用的廢棄物品類，可通過長三角地區循環產業鏈加以穩定消納。

3.3 產業提升，探索資源化利用的創新模式

（1）建設市級層面再生資源循環經濟產業示范。聚焦循環經濟生態產業體系建設，形成覆蓋回收、分選、末端分類處置的完整循環經濟產業鏈，實現“廢料回收—各企業分散加工—再生產品產出”的閉路循環模式。加大投資和扶持力度，培育生活垃圾回收與資源化利用龍頭企業。通過政府減量補貼等方式，降低回收成本，提高鏈條各環節“價值”，進一步鼓勵市場主體參與，形成“企業集聚、產業成鏈、要素成市、功能凸顯”的垃圾分類和資源化利用市場[7]。

（2）探索運行高效的智慧化管理模式。利用物聯網、互聯網融合技術，建成垃圾分類全程全域信息化監督平臺，對回收運營企業和處置利用企業的回收價格、品種數目等進行實時監控，實現生活垃圾全程追蹤溯源、垃圾品類在線識別；培育“互聯網+”回收模式，推動“互聯網+”回收企業發展，促進線上交易和線下回收有機結合，推動各個回收處置環節高效銜接。

（3）推動產學研相結合。充分利用各類專項人才、技術優勢，鼓勵和引導資源綜合利用，企業加強與高等院校、科研機構的合作與技術交流，建立產學研用合作機制，重點突破生產及環保等資源綜合利用領域關鍵技術。鼓勵骨干企業加大對資源綜合利用研發投入，積極開發和應用資源綜合利用技術、工藝、設備和材料，全方位提升企業自主創新能力。

3.4 頂層設計，夯實三大回收政策保障

（1）進一步落實低值廢棄物補貼政策。按照“以區為主、市場化運作、政府補貼”的原則，上海市各區出臺了相應的實施方案。截至2020 年底，上海市16 個區均已出臺相應的實施方案，14 個區已落地實施。通過補貼激勵制度落地充分調動市場積極性，補齊短板，加快《上海市生活垃圾管理條例》中低價值可回收物的托底保障。探索建立市、區、街鎮三級財政保障，尤其是一些財政薄弱的街鎮，需要適當增加市、區、鎮三級的補貼資金；確保建立上海市統一標準，防止可回收物在價格差的作用下流向個別區域。

（2）加快探索增值稅進項抵扣。根據資料，由于垃圾分類企業的物料來自居民，無法開具增值稅專用發票，回收企業不能享受進項稅額抵扣，這對于企業來說成本較高。在廢棄物流動記錄不可篡改的基礎上，可嘗試性探索垃圾回收行業增值稅特殊抵扣的方案，依據給付記錄代替增值稅發票，享受進項增值稅抵扣。

（3）突出制度保障機制。按照“誰產生、誰負責”的原則，完善生產者責任延伸制度，督導企業主動承擔市場主體責任和社會責任，進一步明確源頭減量、清晰標識、末端處置的生產者責任，提升垃圾處理能力；政府在財政托底的基礎上，完善政府購買服務與財政補貼機制，創造穩定的利益驅動機制；加大垃圾分類的雙線監督和執法檢查力度，嚴格界定違法垃圾分類行為的懲罰標準，規定具體的行政處罰、經濟制裁和刑事責任，細化壓實各方責任。

3.5 宣傳引導，逐步推廣區域試點

（1）加強生活垃圾的市民教育。宣傳教育對城市居民垃圾分類意愿有顯著的正向影響[8]。上海仍需要繼續加大對市民的宣傳教育，創新宣傳方式，充分借助“兩微一抖”融媒體，推進垃圾分類理念進社區、進學校、進機關、進樓宇、進商圈、進工廠，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，激發公民垃圾分類的內在驅動力，讓“綠色、低碳、環保”的理念深入人心。

（2）建立健全正向激勵與逆向抑制的疊加機制。通過“綠色賬戶”“垃圾分類積分”“碳幣”等積分兌換制度，建立利益驅動機制加大正向激勵。強化黨建引領、居（村）民自治、居（村）委協調、物業參與“四位一體”生活垃圾基層治理網格，通過批評教育、義務勞動、登“黑榜”等方式，建立垃圾分類的監督和規范約束機制，完善逆向抑制政策。

（3）區域試點，以擴大垃圾分類回收的示范效應。加強典型引領示范，按照全域分類的要求，在居住為主的生活圈、工作為主的辦公圈、經營為主的商業圈等分別建立垃圾分類示范展示基地。加強典型區域示范，對于在前端有良好的社區垃圾分類基礎，中端具備垃圾分選能力，后端有龐大的再生資源利用產業鏈優勢的區域，可先行試點構建廢棄物閉路循環體系，全面提高分類實效。

4 結語

上海市生活垃圾分類治理取得重大進展，已初步建成垃圾分類體系，但離實現精細化治理目標還有一定的距離，仍需持續完善細節。首先，在干濕垃圾“兩手抓”的基礎上，一方面加快濕垃圾生化處置設施設備的建設，因地制宜地推進濕垃圾多元化處置方案，解決企業落地難和短期內存在的缺口問題；另一方面，針對可回收物回收鏈條中的利益缺損環節，政府應出臺有針對性的激勵政策，引入關鍵市場主體，形成行業規模效應。其次，在技術創新上，加大科技賦能垃圾分類資源化利用的力度，布局高端科技產業鏈，實現垃圾分類資源化利用的精細化、智能化、信息化；在政策上，完善體制機制創新和補貼保障，政策引導督察和剛性處罰齊頭并進，解決企業分類責任意識不強和居民內在驅動力不足的問題。最后，按照宣傳普法在前、行政處罰在后的原則，管理和執法合力助推垃圾分類新時尚，繼續深層次加強垃圾分類宣教工作，做好執法與宣傳教育統籌兼顧，實現居民從“要我分類”到“我要分類”的主觀轉變。由此，形成“政府統籌、企業負責、居民參與、媒體協同”的垃圾分類治理新格局，解決垃圾分類“最后一公里”的堵點。

總的看來，我國的垃圾分類工作在整體上尚處于起步階段，任重而道遠。領跑全國建立垃圾分類機制的上海，應繼續縱深推進垃圾分類工作，不斷提高垃圾資源化利用的能力和水平，既體現上海作為“改革開放排頭兵和創新發展先行者”的應有擔當，又為解決長期困擾城市發展的生活垃圾問題提供切實可行的樣本，以供全國乃至全球其他城市參考與借鑒。