教育現代化進程中的高校財務治理體系和治理能力建設研究

李新（高級會計師） 卿松（高級會計師） 龔福鵬（副教授）

（1四川音樂學院 四川成都 610021 2四川開放大學 四川成都 610073）

一、引言

黨的二十大提出要全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。到二〇三五年，基本實現國家治理體系和治理能力現代化，建成教育強國、科技強國、人才強國。《中國教育現代化2035》也明確“推進教育治理體系和治理能力現代化是實現教育現代化的主要戰略任務”。當前，我國高等教育已進入推進高質量發展的新階段，新時代對高校治理體系和治理能力現代化提出了更高要求，財務治理作為高校治理的重要組成部分，如何厘清高校財務治理的內涵和目標，找準高校財務治理的主要問題和原因，探尋優化高校財務治理的路徑和辦法，實現高校財務管理從“核算+管理”向“管理+治理”型模式轉變，對完善現代大學制度和推進高校治理體系與治理能力現代化具有十分重要的意義。

二、現代大學制度視角下高校財務治理的內涵和目標

現代大學制度是確保學校依法辦學、依法治校，實現學校有序、和諧與穩定發展的基礎；是落實大學法人實體和辦學主體權責的重要制度安排。建立和完善具有中國特色的現代大學制度，是新時代推進高校治理體系和治理能力建設的重要內容和載體。從現代大學制度及高校治理的視角分析，筆者認為高校財務治理就是一系列有關財務利益相關方的責權利制度設計，以及基于制度設計的治理體系構建和推動從財務決策、財務執行與財務監督各環節一系列具體工作實施與效能提升的過程，涉及政府管理部門、高等學校及校內師生等眾多利益相關者，涵蓋治理體系和治理能力兩個層面，包括財權配置、內部控制、預算管理、績效評價、會計核算、財務管理等多個方面。學校辦學定位、辦學性質和職責使命是決定高校財務治理目標的根本因素，國家財經法規制度是設定高校財務治理目標的基本遵循，優化財務全流程管理、防范財務運行風險、提升財務工作能效、助力學校發展戰略實施是高校財務治理目標的重要內容。

三、當前高校財務治理面臨的主要問題

（一）治理體系方面。

1.外部治理：關聯主體多，越位缺位現象并存。近年來，高校經費來源渠道不斷拓展、對外利益關聯方日益復雜，高校財務治理的外部主體更為多元多頭，政府層面既有教育行政主管部門，又涉及發改、財政、稅務、審計、人社、科技等多個政府職能部門；社會層面既涵蓋學生家長、開展產學研合作的企事業單位、捐資助學實體或個人、相關籌融資機構，還包括關注學校辦學經費使用的其他社會公眾等。主體的多樣性，決定了外部治理體系的復雜性。政府層面，“放管服”改革還需進一步深化，高校辦學主體地位和法人權利有待落地落實。由于上級管理部門多，同一類事項高校有時要接受多個部門的反復檢查和相同資料的反復報送，工作量大，疲于應付，消耗掉高校財務人員大量的時間和精力；有時由于行政部門間政策口徑不統一、要求不一致，也讓高校財務人員在開展工作時無所適從、左右為難。另外，政府有關部門對高校財務的管控過細過嚴，存在審批事項雜、決策層級多、時間周期長和脫離學校辦學實際等問題，諸如：高校開展國際交流活動要新增外匯賬戶，按要求必須報經外匯管理局、教育行政部門、財政部門等層層審批，時間短則2到3個月，長則半年甚至一年，勢必影響相關工作的開展。在高校物資設備采購方面，財政部門每年3至4月份才正式下達政府采購預算和啟動相關計劃申報，但卻要求高校每年必須在10月底前完成所有政府采購項目的計劃申報等工作，并且要求高校精準填報設備具體型號和價格等信息，存在時間安排不合理、可操作性差、管理僵化等問題，難以保障高校教學科研儀器設備的及時高效配置。社會層面，保障利益相關方參與高校財務治理的體制機制還未有效建立，部分高校雖然通過設立董事會或理事會等形式，邀請利益相關方參與高校治理，但還存在“重形式、輕成效”等問題。另外，高校財務信息公開制度還不完善，公開內容、公開渠道、公開方式等有待進一步拓展和豐富。

2.內部治理：管理層級多，權責不清，運行不暢。部分高校存在黨委會、校長辦公會等議事機構職權邊界不清晰、議事制度不完善等情況，部分重大項目決策程序不嚴謹、前期論證不充分，大額資金支付管理不到位、審簽手續不完整。絕大多數高校仍然沿襲傳統治理模式，存在學校層面統的過多、管得過死的情況，缺乏科學的授權管理和激勵約束機制，未能真正建立有效的校院“分級管理、分級負責”的財務治理體系。部分高校經濟責任制度不健全，壓力傳導和責任分解不到位，部分院處負責人存在“重業務工作、輕財務管理”的現象；另外，部分院處負責人在教職工考評、績效工資分配等方面，缺乏“民主管理、集體決策”的意識，內部溝通交流不暢，工作不公開不透明，部門矛盾隱患較多。部分高校校內部門設置和職責分解不合理，有的將財務管理和資產管理職能并入同一機構，造成內控監管不到位；有的卻按行政辦公資產管理、教學科研設備管理、招標采購、資產購置規劃論證等分設不同機構，存在職責分解過細、管理層級過多等問題，導致推諉扯皮現象的發生。

（二）治理能力方面。

1.高校財務治理制度仍待完善。近年來，國家全面推行政府會計制度改革，引入權責發生制，建立期間和口徑可比、標準相對統一的政府會計制度體系。學校層面，大部分高校現有的財務管理制度、預算管理制度、成本核算和收支管理制度等，均是在原有的《高等學校會計制度》基礎上構建形成的，已經無法滿足政府會計制度改革和實施的需要，同時，大部分高校還存在內控制度不健全、會計基礎工作不規范、財務決策、執行、評價及監督制度不配套等問題，學校層面急需建立健全與新體制相適應、相匹配的管理制度體系。另外，隨著新時代教育現代化的深入推進，國家層面現有的高校生均撥款辦法、專項評審和經費保障辦法、國庫支付及收費管理等制度，已不適應“雙一流”大學與學科建設、“雙高”職業院校建設和服務全民終身學習的教育體系構建的需要。諸如：高校生均撥款標準和學費標準缺乏動態調整機制；社會培訓和產教融合等方面的收費管理制度缺失；高校績效工資管理辦法、科研管理制度等還存在激勵不足、管理僵化等問題。高校財務治理內外部制度環境仍需不斷優化和改善。

2.高校財務治理信息化水平有待改進。近年來，雖然部分高校抓住新會計制度實施的契機，更新和完善了學校財務管理信息系統，上線運行了包括會計核算、網上繳費、無現金支付、預約報賬、酬金發放和預算申報等財務信息化管理功能模塊，一定程度上提升了財務的工作效率，但目前高校仍然普遍存在財務信息化建設缺少總體規劃，業財軟件間數據無法互聯互通，智慧財務和會計檔案電子化建設相對滯后，在財務決策分析、風險預警、財務監管等方面的大數據應用還非常有限等問題。諸如：部分高校的財務、資產、招生、教務、科研、后勤管理等軟件由于分屬不同的開發公司，鑒于知識產權和底層數據構架等原因，無法實現各系統間數據的無縫銜接，信息孤島現象較為嚴重，跨系統的數據提取、轉換、導入等還需要依靠高校財務人員進行人工處理，既影響工作效率，也存在內控風險。

3.高校財務治理人員能力素質亟待提升。部分高校在財務治理方面的慣性思維較強，財務人員配置架構和配備現狀不容樂觀，缺乏創新意識，在“善學”促“善治”方面還亟待提升和改進。主要問題表現有：《高等學校總會計師管理辦法》在大部分高校執行落實不到位，部分高校分管財務的校級領導缺少財經專業背景，《會計法》規定的基本任職資格條件要求未得到嚴格執行。另外，高校普遍存在財務人員配備不夠、年齡老化、結構失衡、信息技術素養不高、跨專業知識儲備較少、全局思維和宏觀分析判斷能力不足等問題。

四、加強高校財務治理體系和治理能力建設的措施建議

（一）創新高校財務治理理念。理念是行動的先導，提升高校財務治理能力和水平，首先需要推進理念的創新和觀念的轉變。高校要立足新時代，全面領會和準確把握現代高校治理體系構建的內涵實質與工作要求，以創新為動力，堅持目標導向、問題導向，完善財務治理制度，構建財務治理體系，創新財務治理方法，依靠創新引領和推進高校財務治理。

高校財務治理處理好監督與服務關系，要以信息技術為手段、以服務需求為導向，緊跟學校改革步伐，落實“放管服”要求，推行精細化管理，提高服務意識、創新服務方式和工作方法，全面提升財務治理的能力和水平，助力學校高質量發展。

（二）優化和完善高校財務治理體系。

1.理順外部關系。理順高校財務治理外部關系，主要是理順政府和高校之間的關系，高校發展必須遵循教育規律，全面落實高校法人地位，真正賦予高校辦學自主權，特別是在人財物管理等方面的權利，為高校發展和財務治理營造一個健康良好的外部環境。要深入推進政府“放管服”改革，實現“四個轉變”，一是變傳統的過程管控為對結果的績效考核評價；二是變對微觀經濟活動的直接管理為宏觀的幫扶指導與監督檢查；三是變多部門多頭管理為教育行政主管部門的歸口管理；四是變政府集中集權管理為賦能放權與政務服務。具體工作舉措包括：完善財政支持項目的動態評審管理辦法、實行教學科研儀器設備購置預算總額管理、建立健全學費動態聯動調整機制、賦予高校對財政資金的自主支付權、建立高校績效工資穩定增長機制等。在理順社會層面的利益相關方與高校關系方面，高校要積極推進依法治校、民主管理，要建立健全董事會、理事會等議事機構，優化人員構成，完善議事規則，出臺激勵措施，充分調動和發揮利益相關方在財務治理中的積極作用，切實保障利益相關方的合法權利；要完善財務公開制度，主動接受社會監督，凝聚和形成社會公眾參與高校財務治理的工作合力。

2.搭建內部決策、執行和監督體系。結合自身特點和辦學實際，搭建科學合理的高校財務治理內部組織體系，確保財務決策權、執行權、監督權的相互制衡和高效運轉。堅持和完善黨委領導下的校長負責制，建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制。財務決策層面，嚴格執行“三重一大”決策制度，落實黨委會、校長辦公會討論決定事項“兩項清單”，建立健全重大決策專家論證咨詢制度、重大決策風險評估機制等決策支持體系，設立和發揮財經委員會、預算委員會、資產委員會、內部控制委員會等專委會的作用。財務執行層面，強化校長是學校財務會計工作第一責任人，加強對財務執行的領導、組織和管理，貫徹落實高校總會計師制度和財務負責人任職資格審查制度，確保財務執行的權威性和專業性。財務監督層面，發揮教代會橋梁紐帶作用和民主監督作用，建立完善內部審計制度，構建內部審計體系框架，聚焦重點領域和關鍵環節，推進內部審計的全覆蓋，加大審計問責和監察執紀力度。

3.深化校院兩級管理。按照“合理分權、充分授權”的原則，積極推行校院兩級管理，將二級學院作為財權配置的主體，賦予二級學院更多的財務管理自主權，激發二級學院擴大規模、調整結構的辦學主動性，增強二級學院重視學科建設、提高科研水平和教學質量的迫切性，調動二級學院開展社會服務、加快科研成果轉化和開發利用社會資源的積極性。在放權賦能的同時，高校要加強統籌協調，避免資源配置的過度集中，促進資產的共用共享。同時，要進一步優化對二級學院的監管，嚴肅財經紀律，明確責任目標，加強績效考評，將考核結果與二級學院辦學經費和獎勵掛鉤，實現二級學院在財務治理中責、權、利的高度統一。高校還應積極推進院處財務聯絡員或財務秘書隊伍建設，補齊財務治理鏈條，暢通上傳下達渠道。

（三）全面提升高校財務治理能力水平。

1.完善財務制度，優化業務流程，加強內控管理。健全完備的制度體系是財務治理的前提和基礎。高校應全面貫徹落實預算法、政府會計制度及績效管理等最新規定，按照內控建設要求，結合自身實際，修訂和完善校內各項財務管理制度，并通過財務信息平臺發布、微信推送、設置宣傳欄、印制宣傳手冊和舉辦財務制度專題培訓或解讀會等多種方式，加強財經制度的宣傳和普及工作。高校要結合辦學運轉模式，優化業務流程和授權審批，簡化報銷和簽字程序，進一步改善報賬環境和體驗。要加強財務內控管理，認真梳理學校經濟活動的資金流、業務流與控制結點，積極建設基于信息化的全面內部控制體系，真正實現“業、財、管”一體化。財務部門要密切與紀檢、監察、審計等相關部門的聯動，做到“敢管”和“能管”，及時制止和杜絕財經違規違紀行為的發生。

2.創新預算管理，強化成本核算，加強績效考評。高校要創新預算管理模式，調整優化支出結構，合理劃分預算項目、實施分層分類管理，科學謀劃、精準發力，多措并舉開源節流，統籌資金集中財力辦大事，支持重點建設和重點工作，切實發揮資金分配的導向作用，推動學校重大決策部署落地見效。高校要引導教職工樹立勤儉節約的意識，要健全“過緊日子、厲行節約”的長效機制，嚴控一般性支出，全力保障基本民生支出，在“過緊日子”的基礎上，進一步提升“過好日子”的能力和水平。高校要強化全成本核算，完善支出定額標準，優化辦學資源配置，加強對校內院處的成本分析和成本管控。高校要加強預算的事前績效目標審核、事中預算執行監督、事后績效評價考核，完善績效評價結果與預算安排掛鉤機制，發揮績效評價對資金使用單位的激勵約束作用。要定期編制高質量的財務分析報告，全面分析總結預算執行的效率與效果、經費支出的結構與規模、整體財力的變化與潛在的財務風險，為學校科學管理與決策提供依據。

3.推進信息技術應用，加強財會隊伍建設，提升財務服務水平。高校要緊跟大數據、云計算、人工智能等信息技術發展的最新成果，按照“業、財、管”一體化的構建理念，大力推進財務信息化建設。要將財務信息系統建設納入學校智慧校園、數字化校園建設總體規劃，持續推進財務信息系統與學校各業務管理信息系統的互聯互通。要大力構建和推廣經費審批聯簽系統和財務電子檔案系統，逐步實現財務報銷審批線上化和財務報銷單據電子化。要將財務非涉密系統鏈接至合同管理系統、物資采購系統、人事管理系統及其他部門系統中，推行“單點登錄、全網可查”，有效整合和利用校內大數據網絡資源，實現高效率的財務服務。