株洲市城區生活垃圾分類處置調查

□文/湯 蕾

（中共株洲市委黨校 湖南·株洲）

［提要］湖南省株洲市在生活垃圾分類處置上具有典型性。經過一年多的密集部署和穩步推進，株洲市在面臨巨大壓力的情況下依然取得顯著成績，但也存在“四分”流程未實現有效閉環、“兩網”并行未實現深度融合、雙重驅動未實現強大合力以及市民主體未實現充分參與的困境和問題。對此，筆者從宣傳動員機制、組織保障機制、長效推進機制等三個方面提出對策建議。

生活垃圾分類處置作為市域社會治理的必要內容，是當下株洲市正在進行的重大課題。

一、株洲市生活垃圾分類處置實踐現狀

（一）分類投放面臨巨大壓力。作為一座人口較為密集的工業城市，株洲市在生活垃圾處理問題上面臨著不容忽視的壓力。根據環衛部門和焚燒發電廠的統計報表顯示，2020年底，在垃圾產生量最大的夏季，城區每天的收運量在1，400～1，500噸之間，即使在垃圾產生量較小的冬季，這一數據也在1，400～1，500噸之間。2020年4～12月全市城區日產生活垃圾約1，416噸，1～3月受新冠肺炎疫情影響，日產生活垃圾約為1，107噸。2021年1～6月城區共計產生生活垃圾26.5184萬噸，日均值達到1，473噸。另外，株洲市目前生活垃圾焚燒廠累計處理能力為1，700噸/天，如果不進行前端垃圾分類減量控制，生活垃圾焚燒廠很快將滿負載運行。

（二）分類運轉實現多次回收。目前，株洲市生活垃圾轉運流程為：垃圾收集→簡易自卸式收集車→垃圾中轉站壓縮→封閉化垃圾轉運車→生活垃圾焚燒發電廠。通過調研發現，生活垃圾在運轉過程中有三次分揀回收過程：拾荒人員或環衛工人對公共區域垃圾箱內能夠變賣的廢紙、塑料瓶、金屬等有價值的物品進行第一次分揀回收；環保工作人員在收集公共區域垃圾作業過程中會對有價值的垃圾進行第二次分揀回收；垃圾中轉站作業人員在將垃圾壓縮送入焚燒發電廠之前進行第三次分揀回收。三次分撿回收基本實現部分物品的循環利用，有效減少資源浪費。在該階段之前，部分進入試點階段的小區生活垃圾還會經由環保科技公司進行前期預檢回收。如部分小區投放的智能生活垃圾分類箱主要針對有回收價值的紙類、紡織物、金屬、塑料和玻璃及有害垃圾進行公益回收；部分可以循環利用廢棄物品如完好的書籍和衣服，會運到專門的二手回收機構進行二次利用。

（三）無害處理效能顯著提高。目前，株洲城區（不含淥口區）生活垃圾全部送至石峰區銅塘灣街道長石村的生活垃圾焚燒場進行無害化處理。該焚燒場在全省首次采用國內外最先進的機械爐排爐焚燒技術工藝。城市生活垃圾焚燒發電廠一期于2014年投產，日處理生活垃圾1，000噸，年處理36萬噸，年發電量約1億度，可節約標煤3.6萬噸，二氧化碳減排量8.8萬噸/年。城市生活垃圾焚燒發電廠二期建設配置2×500噸/日+1×700噸/日機械爐排焚燒爐、2×12MW汽輪發電機組，于2020年1月初步完成并投入生產階段。二期項目以BOT模式投資興建，總投資7.5億元，占地面積176.7畝，總規模為日處理生活垃圾1，700噸，年發電量約1.5億千瓦時，年可節約標煤30多萬噸，降低碳排放9萬噸，大大提高了株洲市垃圾無害化處理的效能。

二、株洲市生活垃圾分類處置問題檢視

（一）“四分”流程未實現有效閉環。“四分”流程是指生活垃圾的分類投放、分類收集、分類轉運、分類處理四個主要環節。四個環節形成一個有效的閉環，是整個生活垃圾分類處置體系有效運行的根本前提。若“四分”流程在運行過程中存在缺口或銜接不暢，會導致大量生活垃圾不能得到科學有效的處置，進而造成環境污染和資源浪費。目前，株洲市城區生活垃圾多由環衛部門統一收運，通過垃圾中轉站簡單壓縮后，由垃圾轉運車運往生活垃圾焚燒發電廠，或者直接由垃圾轉運車收集后運往生活垃圾焚燒發電廠。由于投放、收集、運轉等環節中各有存在有害垃圾、干垃圾、濕垃圾等混同現象，未實現專業化分類收運，導致垃圾分類工作最終難以形成完整鏈條。如部分市民自覺進行垃圾分類投放，但是由于投放之后的收集、轉運、處理等環節無法配套銜接，前段已經經過市民初步分類的生活垃圾在后續程序中再次發生混同，最終導致垃圾分類在某種程度上無法有效實施。

“四分”流程要形成有效閉環還依賴覆蓋全程的監督管理體系。垃圾分類的系統運行需要投入的資源和動員的力量是非常大的，然而株洲市目前還沒有形成一套有效的管理體系及機制，相關部門還未進入動員社會各種力量和資源保障垃圾分類實施的階段，在管理手段上也沒有強制性規章制度保障實施。正是因為如此，小區垃圾分類投放試點由于監督執行不到位而處于被虛置的境地。

（二）“兩網”并行未實現深度融合?！皟删W”是指生活垃圾分類收運體系和生活源再生資源回收體系。長期以來，生活源再生資源回收體系與生活垃圾收運體系分別由不同的主體負責，按照不同的模式經營運轉，二者僅在前端和中端存在少量重合。目前，株洲市垃圾分類處置體系具有公益性質和行政性質，主要由政府部門負責和引導，如垃圾收運由環衛部門負責，無害化焚燒處理由垃圾焚燒廠負責等；而生活源再生資源回收體系則具有私益性質，很大程度上依賴市民、環衛工人個人行為以及廢品回收市場的自主運行。由于可循環再利用的生活垃圾回收價格低廉，隨著經濟社會的發展和市民生活水平的提高，越來越多的人不再具有回收變賣可循環再利用生活垃圾的積極性。而對生活源再生資源回收存在利益訴求的回收機構和工廠，如造紙廠、冶煉企業等很難介入垃圾分類處置體系前端直接取得所需要的再生資源。最終，一方面大量生活源再生資源由于未經精準分類而被焚燒處理，形成浪費甚至污染；另一方面對生活源再生資源回收存在利益訴求的企業不得不購買更多原材料造成運營成本的走高。由此可見，由于生活垃圾分類收運體系和生活源再生資源回收體系二者沒有有效融合，垃圾分類缺乏利益驅動力而難以實現有效運轉。

（三）雙重驅動未實現強大合力。在整個生活垃圾分類處置體系中，政府與企業分別代表了行政和市場兩種驅動力量，但是二者的利益取向各不相同，未形成強大的合力。

對于整個體系中處于主導地位的政府來說，秩序是主導性、基礎性價值，以全市生活垃圾分類處置實現高效、穩定為主要目標。然而，對于企業來說，利益是最主要、最根本的價值。環?？萍脊疽约盎厥諜C構本質是為盈利而存在的市場主體，獲得經濟利益是這類主體參與到生活垃圾分類處置體系的內向驅動力。然而，從試點情況來看，環保類企業參與生活垃圾分類處置的運營情況并不十分樂觀。項目運營方投入高，每套智能生活垃圾分類設備一次性投入需4萬～5萬元，同時還需要配備收運、分揀、后臺管理運營人員，僅靠垃圾回收的差價進行維持，很難實現盈利。生活垃圾焚燒廠運營企業也面臨類似的壓力。目前，生活垃圾焚燒廠的收入來源主要有兩個方面：一是發電的收益，如株洲生活垃圾焚燒廠可給電網提供發電量約為1.67億度，上網電價執行全國統一垃圾發電標桿電價每度0.65元，其中含可再生能源發電補貼為每度0.1元；二是政府補貼，每處理1噸生活垃圾，政府補貼69元/噸，每月超出30，000噸生活垃圾后每處理1噸生活垃圾政府補貼34.5元/噸，由市區兩級財政均攤（各34.5元/噸）。綜合測算：2020年發電廠應收收入為1.67億度×0.65元/度+1，305噸/天×365天×69元/噸=1.37億元。該項目總處理能力為1，700噸/天，按照行業投資估算約50萬～60萬/噸的投資測算，前期建設投資需要8.5億～10.2億元，除開貸款利息及后期運營成本，投資回報率不到4%?？傊?，僅靠微薄的市場效益難以激發社會資本進入垃圾分類產業，更難以激勵垃圾分類處置領域的科技研發，政府財政補貼是維系垃圾分類處置產業存續的重要支撐。但隨著環保要求不斷提高，企業和政府都面臨巨大的壓力。

（四）首要主體未實現充分參與。市民是產生生活垃圾的首要主體，也是處于整個生活垃圾分類處置體系最前端的參與主體。家庭生活垃圾分類放置是整個生活垃圾分類處置工作中最基礎的前提環節，若該環節執行得當，能夠有效減輕后續分類處置流程的壓力；若該環節沒有落地實施，則后續分類處置流程需要投入幾何倍數的人力物力進行挽回和彌補。

市民對于垃圾處理缺乏責任意識、對生活垃圾處理缺乏分類知識的現象普遍存在。調研發現，相當比例的市民僅僅對生活垃圾分類有模糊概念，認為分類收集麻煩、費時費力，對垃圾分類的重要性、具體怎么分類、分類后處理等并不了解。少有市民自行購置符合國家四分標準的室內分裝垃圾桶，各類生活垃圾自產生時就處于混同的狀態。在缺少外部監督和正面引導的情況下，多數市民為了避免對已混同的垃圾進行分類，會選擇向未分類的垃圾投放點進行投放。此外，對于老年人群體來說，智能垃圾分類投放設備操作程序復雜且設備又時有故障，往往心有余而力不足。基于種種不便，許多試點小區的智能垃圾分類投放設備都處于使用率低的狀態。

三、株洲市生活垃圾分類處置路徑優化

（一）深化宣傳動員機制

1、廣泛輿論宣傳。堅持“政府主導、社會參與、公眾行動”的原則，加強公眾宣傳和輿論引導，充分利用電視、廣播、報紙、互聯網、各類電子顯示屏、公交車等開展全方位宣傳。編制和發放生活垃圾分類指導手冊，在商業廣場、學校、火車站、公交站點、建筑圍擋等公共場所和各街道明顯位置開展垃圾分類知識普及和公益宣傳。教育、衛生健康系統等各行業部門要組織開展系統內的生活垃圾分類宣傳。通過營造氛圍，提高垃圾分類知曉率、參與度。

2、加深教育引導。依托課堂教學、校園文化、社會實踐等平臺，對全市大中專院校、職業學校、中小學、幼兒園等各類教育機構的生活垃圾開展分類教育。編寫垃圾分類教材和課外讀物進校園、進課堂，開展形式多樣的垃圾分類社會實踐活動。重點開展中小學校、幼兒園生活垃圾分類實踐活動，通過學生影響家庭，促進養成垃圾分類習慣。

3、強調示范帶動。分區域、分層級組織垃圾分類宣傳、培訓。社區開展垃圾分類達人評比、小競賽等活動，充分挖掘身邊的垃圾分類先進典型，設立垃圾分類專欄，成立指導、督導隊伍，以棟（樓）長、黨員、學生和業主志愿者為主建立垃圾分類志愿者隊伍，共同開展入戶宣傳、分類指導工作。督導員和志愿者要開展桶邊督導，對居民的投放行為進行引導和教育。建立綠色賬戶，實行積分制和評比制，登記居民參與率和分類準確率。

（二）完善組織保障機制

1、明確工作目標。結合《湖南省地級城市生活垃圾分類工作實施方案》的有關要求，到2022年，各地級城市至少有1個區實現生活垃圾分類全覆蓋，其他各區至少有1個街道基本建成生活垃圾分類示范片區。建議明確株洲市生活垃圾分類實施計劃、目標。建議參照“四分”法，結合株洲市生活垃圾終端處理方式來對分類投放和分類收運進行垃圾分類，建立符合株洲市實際情況的垃圾分類體系，優先推進干濕垃圾分開，有害垃圾強制分類單獨收集，提高可回收物的回收比例，構建有害垃圾收集網點，逐步走向細分，有效控制各環節垃圾產生，提高垃圾資源化利用水平，運用經濟杠桿促進生活垃圾分類減量。

2、加強組織領導。在市委、市政府的統一領導下，各級黨委政府負責，主要領導親自抓，人大、政協協同抓，各職能部門分工合作，分級建立市、區、街、社區聯席會議制度。成立株洲市垃圾分類工作領導小組，研究解決垃圾分類工作開展過程中存在的問題，確保工作任務落到實處。各區政府作為轄區生活垃圾分類工作的責任主體，要制定和完善垃圾分類的總體實施方案和年度工作計劃。

3、財政資金托底。市區兩級財政要足額安排垃圾分類專項資金，將垃圾分類經費納入年度財政預算。市級負責垃圾分類運輸、中轉及終端設施建設運營，以及垃圾分類統一宣傳、設計和規劃等經費。區級負責垃圾分類前端工作實施，環衛清掃保潔、垃圾分類收集和垃圾處理生態補償等經費。積極爭取國家及省級項目和資金扶持，落實垃圾分類工作專項資金保障。

（三）深化長效推進機制

1、管理辦法先行。加快《株洲市城市生活垃圾分類管理辦法》起草研究。制定出臺適應全市實際的生活垃圾分類管理辦法，實現全市垃圾分類“一盤棋”，保障生活垃圾分類的有效推行落實。制定出臺生活垃圾分類考核評分細則，對各區和職能部門的垃圾分類工作進行考核，納入環?？己恕⒖冃Э己说瓤己梭w系。

2、專職機構督導。市區均設立生活垃圾分類管理專職機構，具體負責生活垃圾分類工作的組織、協調、督辦和考核。街道、社區作為垃圾分類的實施主體，配備專職工作人員負責垃圾分類工作。組建指導、督導員隊伍，原則上居民小區按比例配備督導員，宣傳引導市民積極參與垃圾分類。市、區各職能部門明確垃圾分類工作聯絡員，對接和落實各項具體工作，保障垃圾分類工作長期穩定推進，直到形成規范的制度約束和道德自覺，在自治道德的約束形成之后，垃圾分類就會內化為居民的生活習慣。

3、優惠政策引領。必須加大對相關企業的扶持力度，用市場化的方式引導社會資本注入垃圾終端處理產業。有意識地引入具備相關資質的企業，加大力度孵化造紙、塑料制品等小微企業，并根據市場情況適當予以補貼。通過專項資金、減免稅收、產業扶持、政府購買服務等系列綜合手段，積極拓展生活垃圾分類處置產業鏈，引導良性有序的競爭和合作，讓垃圾分類產業鏈的各個環節都有利可圖，加快資源再生網、垃圾分類網兩網融合，才能讓垃圾分類產業良性運轉起來，擺脫“投資人錢花完就關門”或靠政府“輸血續命”的困境。

習近平明確指出：“變廢為寶、循環利用是朝陽產業。垃圾是放錯位置的資源，把垃圾資源化，化腐朽為神奇，是一門藝術?！睌盗魁嫶蟮纳罾绻玫娇茖W有效的分類處置，不僅能有效保護環境、減少污染，還能從中獲取大量的資源反哺促進經濟發展，為經濟社會發展尋求新的動能。