“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性闡釋的理論補強
——基于權(quán)力運行制約的視角

段 磊，章振毓

（1.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430072）

自黨的十八屆四中全會明確提出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”①這一重要論斷以來，學界圍繞這一論斷的相關(guān)議題展開了充分探討。其中，學術(shù)共同體對“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”論斷的正當性闡釋議題，形成了多種不同的學術(shù)觀點。然而，這些學術(shù)觀點的論證進路較為單一，多遵循“以權(quán)利限制為中心”的基本論證邏輯，理論闡釋略顯單一，論證效果尚不夠充分。考慮到該論斷涉及特定規(guī)范要素和政策背景，相關(guān)研究若要形成對其正當性問題的妥適和充分的認知，需要結(jié)合我國的治理語境，遵循從中國共產(chǎn)黨的組織特點和國家權(quán)力秩序入手的理論進路。基于此，本文擬在梳理過往關(guān)于“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的正當性問題的理論研究基礎(chǔ)上，指出當前正當性研究的視角存在的明顯局限和由此導致的理論闡釋單一化及正當性說服力不足的問題，引入一種新的整體視角具有的充分合理性，并認為其能夠在一定程度上克服現(xiàn)有理論困境，最終旨在實現(xiàn)對該論斷正當性闡釋的補強。

一、問題的提出：“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性理論闡釋的不足

樹立正確的問題意識是展開理論研究之必需。本文之主旨在于，通過研究視角的轉(zhuǎn)換，對現(xiàn)有有關(guān)“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性闡釋作出必要的理論補強。基于此，應首先對既有理論闡釋的現(xiàn)狀與不足作出必要的歸納總結(jié)，凝練本文的問題意識。

（一）既有正當性研究的回顧與歸納：“以權(quán)利限制為中心”的研究

“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的正當性問題，即“黨規(guī)黨紀為何可以嚴于國家法律”，構(gòu)成圍繞這一論斷的各類研究所需注重的前置性議題，對這一議題的闡釋，構(gòu)成后續(xù)研究理論邏輯的起點。圍繞這一議題，學界形成了為數(shù)不少的理論論述，其中最具典型性的理論包括自愿理論、先進性理論和特別權(quán)力關(guān)系理論等。采自愿理論的學者認為，黨規(guī)黨紀嚴于國家法律的正當性源自黨員個體人格獨立、自我決定、選擇自由的正當性②。黨員基于自身的獨立意志和意愿，承諾處分或放棄一定范圍內(nèi)國法所賦予的權(quán)利，因此黨組織可以為黨員設定更加嚴格的要求。采先進性理論的學者則將黨組織對黨員嚴格要求的基礎(chǔ)界定為黨的先進性建設，認為“黨的先進性決定黨員接受更嚴格的規(guī)則約束”③“紀嚴于法、紀在法前、把紀律挺在前面這些表述，目的在于體現(xiàn)黨組織和黨員的先進性”④。采特別權(quán)力關(guān)系理論的學者將黨組織與黨員的關(guān)系視為一種特別權(quán)力關(guān)系⑤，認為“公民自愿或者強制加入任何一個政治、經(jīng)濟、文化和社會組織，都會因此程度不等地形成一種‘特別關(guān)系’甚至‘特別權(quán)力關(guān)系’”⑥，因而認為黨組織可以基于這種命令支配關(guān)系對黨員作出嚴于法律的要求。

上述關(guān)于“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性的研究借助一系列的理論構(gòu)建，自黨員個體角度對這一論斷進行了解讀，在一定程度上證立了黨員受到較之于一般公民更為嚴格的行為約束的合理性。就這些研究的內(nèi)在邏輯而言，既有理論框架指導下的正當性研究的共同特征是將“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的正當性化約為黨規(guī)黨紀對黨員這一具有特定身份的公民的權(quán)利進行限制的正當性。因此，既有有關(guān)“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的正當性理論闡釋可被概括為一種“以權(quán)利限制為中心”的研究視角。

如上所述，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的正當性闡釋不僅關(guān)涉這一論斷本身的合理化詮釋，還會自然延伸到與這一論斷相關(guān)的其他議題。這些議題之中最具典型性的即是“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的限度問題——黨規(guī)黨紀“嚴于”的程度是否存在一定界限？應以何種理論方法探尋這一界限？如何把握通過嚴格黨規(guī)黨紀保障全面從嚴治黨實踐與保障作為公民的黨員個人的權(quán)利保障之平衡？對這些議題的論證，在很大程度上都與“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的正當性闡釋相關(guān)聯(lián)，其論證思路和方法也多是對上述以權(quán)利限制為中心的研究視角的延續(xù)。如，圍繞確立“嚴于”限度的合理性問題，現(xiàn)有研究多強調(diào)“嚴于”應當“確保實現(xiàn)黨員基本權(quán)利保障與達成政黨的價值目標的平衡”⑦，而這種平衡要求必須“在法律的基礎(chǔ)上遵循適當?shù)臉藴蕘泶_定‘嚴’的范圍，明確‘嚴’的程度”⑧。又如，圍繞如何探尋“嚴于”的限度問題，現(xiàn)有研究也沒有脫離上述“以權(quán)利限制為中心”的視角，多強調(diào)在確立“嚴于”的邊界時，應當將這一邊界界定為黨組織限制黨員個人基本權(quán)利的限度，因而應當運用法律保留原則、比例原則、正當程序原則等涉及基本權(quán)利限制的一般原則，“明確基本權(quán)利的放棄范圍”“通過比例原則對限制行為進行權(quán)衡”⑨。由此可知，“權(quán)利限制”不僅構(gòu)成了“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性闡釋的主要研究視角，還對與這一論斷相關(guān)聯(lián)的后續(xù)議題產(chǎn)生了延伸性影響。

（二）“以權(quán)利限制為中心”的研究局限

上述權(quán)利限制視角下的“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的正當性研究與該論斷限度和內(nèi)容表現(xiàn)等其他方面的研究共同構(gòu)成了解讀此命題的較為完整的理論邏輯鏈條，一定程度上揭示了該論斷的正當性基礎(chǔ)。但這種“以權(quán)利限制為中心”的正當性研究呈現(xiàn)出理論闡釋單一化的特點，即它們的邏輯起點在于將中國共產(chǎn)黨視為一個普通政黨，進而僅從權(quán)利角度出發(fā)把其中黨規(guī)黨紀對黨員行為的限制的性質(zhì)定位為社會組織對其內(nèi)部成員權(quán)利的克減，卻忽視了中國共產(chǎn)黨自身在中國國家治理體系中的特殊地位，更疏于對執(zhí)政黨反復強調(diào)這一論斷的目的進行系統(tǒng)分析。進一步言之，這種單一化的理論闡釋取決于也反映在相關(guān)研究論證思路層面的分析方法與路徑的局限上。

在方法層面，既有正當性闡釋存在兩方面局限。一是規(guī)范分析的模糊化，即相關(guān)研究未從作為該約束力比較關(guān)系中比較對象的“黨規(guī)黨紀”和“國家法律”是規(guī)范集合的事實出發(fā)，缺乏針對二者規(guī)范進行的系統(tǒng)化對比。其一，現(xiàn)有研究缺少對黨規(guī)黨紀和國家法律調(diào)整范圍間的關(guān)系的明確界定，如此導致難以對兩套規(guī)范在各類事物規(guī)制上的不同分工關(guān)系形成明確認知，而實際上兩套規(guī)范中只有涉及部分事項的規(guī)范才具有可比性，也只有在特定范圍中才有“嚴于”的比較關(guān)系存在的空間⑩。其二，當前正當性闡釋未充分建立在對具體規(guī)范構(gòu)成要件和目的功能等基本要素的精細化分析之上，涉及的關(guān)于黨員受到的約束的認知來源于寬泛的列舉方法和權(quán)利義務的定量分析方法等，如有學者著重列舉了黨內(nèi)法規(guī)對黨員思想、道德和修養(yǎng)方面的嚴格約束[11]，又如有學者著重指出黨規(guī)黨紀在約束性要求上具有數(shù)量“多”、標準“高”、程度“深”、觸發(fā)“先”等特征[12]。二是對象分析的粗疏化，即相關(guān)研究沒有區(qū)分解讀對象的不同而對構(gòu)建的理論作出相應的調(diào)整，從而于規(guī)范層面無差別地將“黨員”與國家法律約束的個體對象“公民”進行對比。具體來說，當前正當性研究將全體黨員身份上的共性抽象出來，認為所有黨員都是基于自我意志、先進性追求或者特定組織內(nèi)部成員的身份因素才受到黨紀針對這些個體設定的相關(guān)規(guī)范的約束的。但無論是規(guī)范層面還是事實層面，黨規(guī)黨紀都針對不同的對象標定了不同的行為尺度。如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）中廉潔紀律和工作紀律部分的諸多規(guī)定就屬于專門針對領(lǐng)導干部的行為規(guī)范，從而建構(gòu)了基于身份因素的差異化黨紀處理。易言之，黨紀中部分嚴格的規(guī)范絕不僅僅是因黨員自愿、黨員具有先進性或者具有普通黨員身份等理由而設定的，更是基于中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心和中國的長期執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的黨員領(lǐng)導干部行使黨和人民賦予的公權(quán)力這一現(xiàn)實因素形成的。

正當性理論闡釋的單一化帶來的直接影響在于，相關(guān)學說的理論說服力有限，在權(quán)利限制的基本語境下，現(xiàn)有的不少黨規(guī)黨紀現(xiàn)象難于得到合理的詮釋。眾所周知，在公法學理論體系中，保障公民基本權(quán)利被視為現(xiàn)代法治文明的核心精神和基本價值追求，因而對基本權(quán)利的限制或克減必須具備充分的正當性。因此，“以權(quán)利限制為中心”的“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性闡釋路徑必然會面臨來自傳統(tǒng)公法學理論體系的理論詰難。以前述自愿理論為例，有學者即認為，將個人入黨和擔任公職時的宣誓視為自愿放棄基本權(quán)利的“權(quán)利放棄論”無法成立，其原因在于，此種“權(quán)利放棄”乃是一種“概括性放棄”，而“概括性放棄意味著對基本權(quán)利的本質(zhì)性否定，會動搖現(xiàn)代國家的正當性基礎(chǔ)”。又諸如留置措施等涉及個人自由的相關(guān)措施也無法完全通過“自愿”方式獲得正當性，因而不能以簡單的“權(quán)利放棄”邏輯證成黨規(guī)黨紀限制黨員基本權(quán)利的正當性[13]。

通過上述論述，本文的問題意識得以凝練，即在對“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”論斷正當性的理論闡釋過程中，將全部理論證成的努力集中于“以權(quán)利限制為中心”的研究視角，將面臨著來自整個公法學理論體系中基本權(quán)利保障理論的詰難，因而陷入詮釋力不足的困境。基于這一問題意識，本文意圖通過轉(zhuǎn)換研究視角，引入傳統(tǒng)的“以權(quán)利限制為中心”的研究視角之外的理論路徑，實現(xiàn)對“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性更為充分的理論闡釋。

二、研究視角之轉(zhuǎn)換：權(quán)力運行制約對“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性闡釋

從屬性上看，“黨規(guī)黨紀嚴于國法”是一種有關(guān)中國法治秩序的規(guī)范論斷。僅從現(xiàn)象層面出發(fā)，從公法理論體系中“權(quán)利限制”理論邏輯出發(fā)，無法對“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性進行周延性闡釋，甚至會得出某些明顯違背常理的結(jié)論。因此，我們有必要轉(zhuǎn)換研究視角，超越“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的一般現(xiàn)象，轉(zhuǎn)而從目的角度探尋黨中央提出這一重要論斷的正當性。從法治一般原理來看，當代法治精神主要蘊含兩重目的：一是基本權(quán)利之保障，二是公權(quán)力之制約。就此二者而言，前者雖同樣構(gòu)成后者的目的，但這兩項目的之間卻仍然存在一定的獨立存在空間。因此，當以“權(quán)利”為中心的研究視角無法完全詮釋“黨規(guī)黨紀嚴于國法”的正當性時，我們自然會轉(zhuǎn)而從“權(quán)力”視角出發(fā)，提出并證成一種新的理論設想。

（一）“從現(xiàn)象到目的”：權(quán)力運行制約視角的引入

當前關(guān)于“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性的研究側(cè)重于從敘述并解釋黨員受到黨規(guī)黨紀的約束的現(xiàn)象出發(fā)，自然呈現(xiàn)出“以權(quán)利限制為中心”的理解進路。此種理解進路的論證邏輯體現(xiàn)為：立足于黨規(guī)黨紀對黨員行為的約束，圍繞“黨員的權(quán)利受到怎樣的限制”“黨員為何要受到這些權(quán)利限制”以及“黨員的權(quán)利受到限制的程度如何”等現(xiàn)象層面的問題展開闡釋。然而，如上所述，這種僅從“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的現(xiàn)象層面出發(fā)的研究，卻會導致執(zhí)政黨的這種“嚴于”的要求面臨公法學理論體系中基本權(quán)利保障理論的詰難。然而，從我國的政治現(xiàn)實來看，黨中央提出全面從嚴治黨的出發(fā)點和落腳點，絕非為了對黨員作出不必要的過于嚴苛的約束，而從黨的十八大以來全面從嚴治黨對黨風政風社風的積極影響來看，這種“嚴于”的要求不僅沒有對作為個體的黨員的基本權(quán)利造成不必要的侵害，反而有利于整個國家治理體系的健康運行。因此，如果僅依照“以權(quán)利限制為中心”的研究視角，從現(xiàn)象層面作出理論推導，則可能會得出一些不符合政治實踐，甚至是明顯違背事實的研究結(jié)論。

當單純的現(xiàn)象分析不足以探尋事物的內(nèi)在原理時，便有必要從探尋現(xiàn)象產(chǎn)生背后的目的出發(fā)，形成新的研究理路。考察中國共產(chǎn)黨提出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的目的可知，黨對黨員，尤其是對黨員領(lǐng)導干部的嚴格約束絕不是為了限制或克減作為公民的黨員的基本權(quán)利，而是具有特定的價值考量。對這種價值考量的探尋，即構(gòu)成了我們從目的角度尋求對“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”現(xiàn)象合理詮釋的重要路徑。從政黨的基本屬性來看，中國共產(chǎn)黨與西方語境中的政黨存在本質(zhì)不同，它絕非單純的“結(jié)社自由”的產(chǎn)物，而是在中國革命、建設與改革新時代實踐中誕生和發(fā)展的中國工人階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊，中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心。在我國的國家權(quán)力秩序之中，中國共產(chǎn)黨深度參與公權(quán)力的運行與塑造，黨和國家權(quán)力之間呈現(xiàn)出一種高度相關(guān)乃至相融的關(guān)系，而中國共產(chǎn)黨與黨員，尤其是與黨的領(lǐng)導干部之間，絕非簡單的社會組織之于其成員的關(guān)系，更體現(xiàn)出一種公權(quán)力機關(guān)與公職人員之間的關(guān)系。因而黨的十八屆六中全會才提出，“必須加強對領(lǐng)導干部的監(jiān)督，黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員”[14]。因此，中國共產(chǎn)黨對其黨員，尤其是黨員領(lǐng)導干部的種種“嚴于”一般公民的約束，與其說是一種單純的“權(quán)利克減”，毋寧說是基于公權(quán)力機關(guān)對具體行使公權(quán)力的個體進行的附有目的的必要約束，而這種約束的目的，即是實現(xiàn)對公權(quán)力運行的有效制約。與前述“以權(quán)利限制為中心”視角所面臨的來自公法學理論體系理論詰難所不同的是，權(quán)力運行制約已成為法治國家所公認的必須貫徹的基本理念之一，具有在整個公法學理論體系中固有的正當性。

基于上述分析，一種可能的有關(guān)“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性闡釋的理論預設得以產(chǎn)生，即從黨中央提出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的目的角度來看，對黨員，尤其是掌握公權(quán)力的黨員領(lǐng)導干部提出“嚴于”一般公民的約束，是為了保障對公權(quán)力運行的有效制約和監(jiān)督，確保權(quán)力不被濫用。當然，這一理論預設是否成立，仍有待充分的理論證成。因此，應至少從黨中央的有關(guān)政策表述和黨規(guī)黨紀的規(guī)范表達兩個層面出發(fā)，進一步探尋中央提出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”論斷的目的，剖析權(quán)力運行制約因素在其中的實際地位，從而完成對既有研究的理論補強。

（二）權(quán)力運行制約視角之證立：政策依據(jù)

“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”首先是一種存在于政策層面的話語表達，與之相類似的還有諸如“把紀律挺在前面”“紀嚴于法”和“紀在法前”等表述。因此，要探尋黨中央提出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的目的，印證這一論斷與權(quán)力運行制約之間的關(guān)聯(lián)，就應當首先從有關(guān)這一表達的政策敘述出發(fā)加以發(fā)掘。

從黨的領(lǐng)導人講話和黨中央有關(guān)政策表述中，我們可以大約窺見黨中央提出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”這一論斷的政策目的。從現(xiàn)有政策表述來看，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”及其相關(guān)表達主要出現(xiàn)在三種政策場合：一是強調(diào)黨的性質(zhì)、保持黨的先進性和純潔性要求的場合。如習近平總書記2015年在中共中央政治局常委會會議審議《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（修訂稿）》時曾指出，“黨的性質(zhì)、宗旨都決定了紀嚴于法、紀在法前。要把黨的紀律和規(guī)矩挺在前面，用紀律和規(guī)矩管住大多數(shù)，使所有黨員干部嚴格執(zhí)行黨規(guī)黨紀、模范遵守法律法規(guī)”[15]。在此類語境中，相關(guān)政策表述明確“嚴于”的制度比較關(guān)系是源自并依托行為約束而有助于保持黨的先鋒隊性質(zhì)、踐行黨為人民服務的宗旨和實現(xiàn)黨的歷史使命的制度安排。二是強調(diào)加強黨的紀律建設、突出政治規(guī)矩和政治紀律的場合。如習近平總書記2018 年在全國組織工作會議上明確指出，“我們用鐵的紀律維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，把紀律和規(guī)矩挺在前面，突出抓政治紀律和政治規(guī)矩，堅持紀律面前一律平等”[16]。在此類語境中，相關(guān)政策講話強調(diào)，貫徹黨規(guī)黨紀嚴于國家法律的制度建設要求，必須將政治紀律和政治規(guī)矩放在首位，從而抓住紀律建設的重點，強化對黨員的約束。三是強調(diào)全面從嚴治黨、深入推進反腐倡廉建設的場合。如習近平總書記2015 年在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上指出，“黨紀處分條例要體現(xiàn)從嚴治黨、加強紀律建設的要求”“修訂黨紀處分條例，要體現(xiàn)黨規(guī)黨紀嚴于國家法律的要求，突出黨紀特色”[17]。在此類語境中，相關(guān)文件和講話明確，深化全面從嚴治黨、推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的實踐要求黨規(guī)黨紀與國家法律之間形成“嚴于”的比較關(guān)系。

上述三類場合基本構(gòu)成了“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”這一論斷提出的政策語境，也為我們探尋黨中央提出這一重要論斷的目的提供了基本判斷標尺。從上述政策表達來看，黨的領(lǐng)導人強調(diào)“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的主要目的，在于強調(diào)黨規(guī)黨紀在管黨治黨中的特別約束作用，以期通過更加嚴格的黨規(guī)黨紀引導黨員形成合標準的政治意識、組織意識、品質(zhì)形象和行為模式，以自我革命和自我監(jiān)督的方式，推動全面從嚴治黨的制度實踐。全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的直接管治對象就是黨的組織和黨員干部，即“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)治理黨的組織和黨員干部”，“用制度治事治人治官治權(quán)”[18]，健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體制。從此意義上看，在中國共產(chǎn)黨的話語認知體系之下，黨規(guī)黨紀的制度影響力已不再局限于黨內(nèi)規(guī)范對黨員個體的約束層面，而是拓展至對權(quán)力運行秩序的塑造上，尤其是對黨的組織和黨員領(lǐng)導干部行使公權(quán)力的制約上。由此可見，從政策論斷的提出目的角度，將權(quán)力運行制約視角引入“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性闡釋的論證中，具有較為充分的政策合理性支持。較之于傳統(tǒng)的“以權(quán)利限制為中心”的研究視角而言，權(quán)力運行制約視角對“黨規(guī)黨紀嚴于國法”正當性的理論闡釋實現(xiàn)了對這一論斷政策目標的發(fā)掘，較之于前者而言更具理論說服力。

（三）權(quán)力運行制約視角之證立：規(guī)范基礎(chǔ)

“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”本質(zhì)上是關(guān)于規(guī)范體系間約束力比較的論斷，因而對執(zhí)政黨提出這一論斷基本目標的探尋，對其正當性的詮釋亦應以黨規(guī)黨紀的規(guī)范表達為基本的依據(jù)。廣義上的“黨規(guī)黨紀”具有豐富的內(nèi)涵，既包含作為總規(guī)矩的黨章，也包含國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，還包含黨內(nèi)優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。但黨的紀律處分制度體系是以黨章為根本依據(jù)，以《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》為主干的有機體系。《條例》作為黨內(nèi)專門規(guī)定違紀行為定性與量紀標準的法規(guī)，從產(chǎn)生至今始終最系統(tǒng)、最全面、最集中地反映著“黨規(guī)黨紀”的主體性內(nèi)容[19]。除此之外，從規(guī)范分析方法的應用便利角度來看，作為具有明確文本的成文規(guī)則，《條例》也更加適宜成為從規(guī)范分析角度探尋“黨規(guī)黨紀嚴于國法”論斷提出目的的分析樣本。

《條例》分則規(guī)定了對違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律六項紀律行為的處分，構(gòu)成了我們分析“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”規(guī)范體現(xiàn)的主要規(guī)范對象。《條例》分則作出的違紀處罰規(guī)范體現(xiàn)出黨中央嚴肅黨的紀律的基本目的，體現(xiàn)出黨中央通過黨的紀律維護在黨的建設和領(lǐng)導活動中具有重大意義的利益和秩序的制度決心。因此，對這些條款所維護的利益與秩序的探尋，便天然與對“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”論斷提出目的的探尋密切相關(guān)。基于此，本文擬以違紀行為侵犯的為黨紀所欲維護的利益或秩序，即違紀行為客體為標準劃分《條例》中的黨紀規(guī)范類型。這一標準類似于刑法理論依憑來區(qū)分犯罪行為和罪名的“法益”概念，它一般被認為是“由法所保護的、客觀上可能受到侵害或者威脅的人的生活利益”“實際上是我國傳統(tǒng)刑法理論上所說的犯罪客體”[20]。以此為標準梳理規(guī)范后可知，各類違紀行為侵犯的具體客體雖各不相同，但這些具體客體基本都可被歸入兩類一般客體：一是黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。《條例》中用于維護此類客體的規(guī)范主要表現(xiàn)在政治紀律、組織紀律、生活紀律部分以及少量工作紀律部分。它們或者以維護黨的政治紀律和組織原則為側(cè)重，如第四十四條總體上規(guī)定黨員需要在重大原則問題上與黨中央保持一致，第七十條總體規(guī)定黨員禁為的違反組織原則的行為[21]；或者以維護黨的先進性和純潔性要求為側(cè)重，如第一百三十四條規(guī)定禁止黨員生活奢靡、貪圖享樂和追求低級趣味，第一百三十七條規(guī)定禁止黨員在公共場所的不當行為[22]。二是黨的權(quán)力運行秩序。《條例》中用于維護此類客體的規(guī)范主要表現(xiàn)在廉潔紀律、群眾紀律和工作紀律部分。它們多以避免黨和國家賦予黨員，尤其是黨員領(lǐng)導干部的權(quán)力被濫用為主要規(guī)范目標，如第八十五條總體上規(guī)定黨員干部不得濫用權(quán)力、謀求私利，至于針對具體的濫用職權(quán)行為的規(guī)范則分布于各個部分[23]。從《條例》分則的有關(guān)規(guī)范的內(nèi)容上看，上述兩類規(guī)范的約束對象各有側(cè)重，前者適用于全體黨員和黨組織，后者則多適用于代表黨組織行使公權(quán)力的黨員領(lǐng)導干部。上述兩類規(guī)范均在不同程度上反映出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的比較關(guān)系，其中前者較國家法律“嚴”在道德和政治組織要求上，后者則“嚴”在制度約束的范圍和約束方式上。

從規(guī)范目的的角度來看，上述第二類規(guī)范直接構(gòu)成了對行使公權(quán)力的黨員領(lǐng)導干部行為的制約和規(guī)范。這種規(guī)范設計顯示了黨規(guī)黨紀立足于中國共產(chǎn)黨與國家政權(quán)機關(guān)結(jié)合緊密的事實，為具有不同身份特征的黨員設定的不同行為規(guī)范，從而實現(xiàn)對掌握著國家公權(quán)力的黨員領(lǐng)導干部的嚴格約束，并于黨內(nèi)監(jiān)督的角度在國家法律的權(quán)力監(jiān)督體系之外補強對公權(quán)力運行的制約。較之于第二類規(guī)范而言，第一類規(guī)范雖不直接以黨的權(quán)力運行秩序為保護客體，且適用對象實際上涵蓋全體黨員和黨組織，但其通過對黨內(nèi)決策機制和黨內(nèi)團結(jié)的維護以及對黨員思想和品質(zhì)的引導，客觀上也間接作用于對黨的權(quán)力運行的約束。因此，從目的角度來看，對權(quán)力運行的制約是內(nèi)嵌于諸多黨規(guī)黨紀規(guī)范中的一項基本精神，引入權(quán)力運行制約視角解讀“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性的理論預設正是建基于黨紀規(guī)范的深層次結(jié)構(gòu)、功能和目的之上，較之于前述“以權(quán)利限制為中心”的研究視角更具規(guī)范合理性。

綜上所述，引入權(quán)力運行制約視角探索“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性，具有充分的現(xiàn)實必要性、政策依據(jù)和規(guī)范支撐。因此，要實現(xiàn)對“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性的周延闡釋，便不能僅局限于“以權(quán)利限制為中心”的研究視角，而應加入對權(quán)力運行制約因素的考量，如此方可形成對正當性問題的綜合性詮釋，進一步克服當前的理論局限，從而完成一種理論補強。

三、權(quán)力運行制約視角下“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性的新詮釋

通過“從現(xiàn)象到目的”的視角調(diào)整可發(fā)現(xiàn)，黨中央提出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”論斷的目的在于實現(xiàn)對掌握公權(quán)力的黨員，尤其是黨員領(lǐng)導干部行使權(quán)力的制約與規(guī)范。因此，權(quán)力運行制約視角能夠在一定程度上實現(xiàn)對既有以權(quán)利限制為核心的論證路徑的補強，更為精準地解釋“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的正當性基礎(chǔ)。這種理論補強主要體現(xiàn)在兩方面：一是實現(xiàn)對該論斷本身正當性問題的新闡釋；二是進一步觀照與正當性問題密切關(guān)聯(lián)的“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的限度問題，并形成若干新的理論認知。

（一）權(quán)力運行制約視角對原有正當性闡釋局限的克服

權(quán)力運行制約視角的引入不僅符合提出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”這一論斷的政策目的，可以為以《條例》為代表的規(guī)范條文所印證，還能有效克服既有單一權(quán)利限制視角下正當性闡釋的不足和局限，以實現(xiàn)對論斷正當性的補強。

如前所述，當前有關(guān)“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性的理論闡釋，集中體現(xiàn)出“以權(quán)利限制為中心”的特征，即將“嚴于”的正當性化約為黨規(guī)黨紀限制黨員權(quán)利的正當性。但這種論證路徑的問題在于，“權(quán)利限制”這一議題本身并不具有固有的正當性，單一的權(quán)利限制視角提供的正當性不足，因而無法為全面從嚴治黨實踐深入推進提供指引。與之不同的是，權(quán)力運行制約視角卻有內(nèi)在的目的性價值和普遍正當性。眾所周知，實現(xiàn)對權(quán)力運行的有效制約和規(guī)范，是現(xiàn)代法治國家的普遍共識，也是整個公法學理論體系的共同指向價值目標之一。因此，權(quán)力運行制約這一目的本身具有來自整個公法學理論體系的價值支撐，具有極強的制度合理性。因此，權(quán)力運行制約視角能夠憑借其內(nèi)在的目的價值因素，以監(jiān)督制約權(quán)力運行為基本出發(fā)點和價值理念，為黨規(guī)黨紀約束之“嚴”提供另一種整體面向的正當性闡釋，補強現(xiàn)有闡釋的理論缺憾。

由此可知，在權(quán)力運行制約視角下，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的正當性主要體現(xiàn)為，為加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，作為我國長期執(zhí)政黨和中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導核心的中國共產(chǎn)黨，要求其黨員尤其是行使公權(quán)力的領(lǐng)導干部，遵守較一般公民所遵守的國家法律更為嚴格的黨規(guī)黨紀，從而確保黨員領(lǐng)導干部正確行使公權(quán)力，避免權(quán)力濫用。

從此意義上理解，這種“嚴于”的制度安排并非我國所獨有。實際上，對行使公權(quán)力的個人作出較一般公民更為嚴格的行為約束，符合世界各國普遍遵循的制度規(guī)則。如德國公務員制度基于防止權(quán)力的不當行使的目的，為公務員群體設定了特別的忠誠義務，要求具有公職人員身份的個人“效忠憲法的立憲精神”“認同民主憲法所追求之法治國家理念，自由、平等的價值和人權(quán)的尊重，以及主權(quán)在民等的至上理念”，進而衍生出“其他與忠誠相關(guān)的義務”[24]。值得注意的是，這種忠誠義務擴展至公務員不履行公職的業(yè)余時間而形成的公務員的品位義務，與黨規(guī)黨紀在生活紀律和思想道德領(lǐng)域為黨員設定的嚴格約束具有功能和目的上的類似性，它們都要求公務員無論是否在執(zhí)行公職，都需保持公職人員身份的形象和品質(zhì)要求，以期間接地防止可能的權(quán)力濫用現(xiàn)象并增強公務員可信賴的程度。因此，從權(quán)力運行制約角度詮釋“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的正當性，不僅能夠更好為這一重要論斷提供理論支持，還能夠使之與整個公法學理論體系實現(xiàn)有機銜接。易言之，在權(quán)力運行制約視角之下，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的相關(guān)制度安排，可以被理解為在中國特有的治理體系和國家權(quán)力行使機制之下，執(zhí)政黨實現(xiàn)權(quán)力運行制約這一世界各國普遍認同的價值目標的一種特有制度表達方式。

（二）正當性闡釋之擴展：對“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”限度問題的新認知

“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的正當性問題與限度問題具有一定的正相關(guān)關(guān)系，即“嚴于”的正當性越強、支撐依據(jù)越足，則“嚴于”的限度就可以在更加寬松的范圍內(nèi)確定。因此，引入權(quán)力運行制約視角帶來的正當性闡釋的強化，必將傳導至對“嚴于”限度的界定上。

“以權(quán)利限制為中心”的有關(guān)“嚴于”限度問題的研究，多傾向于運用“目的-手段”的比例原則模型展開論證分析，即通過將權(quán)利保障和“嚴于”的制度比較關(guān)系置于同一價值標準之下進行衡量的方式，實現(xiàn)對“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的限度的由來和邊界的討論。由于未能引入權(quán)力運行制約這一目的，“以權(quán)利限制為中心”的有關(guān)研究，多將“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的目的界定為“對黨員基本權(quán)利的限制是為了更好地實現(xiàn)黨員結(jié)社自由的目的”[25]。然而，結(jié)社自由這一“目的”，在基本權(quán)利體系中的價值位階較低，因而在此種價值衡量中，“嚴于”的限度受到較大限制。

運用比例原則探討“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的限度符合對此類議題的一般思考框架，但上述僅從“結(jié)社自由”視角分析“目的”的具體觀點顯然是偏頗的。引入權(quán)力運行制約視角后，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的目的被進一步更新與細化為“實現(xiàn)對行使公權(quán)力的黨員，尤其是黨員領(lǐng)導干部的制約”，由此，“嚴于”的目的性價值獲得符合中國政治現(xiàn)實的強化。必須說明的是，引入權(quán)力運行制約視角，并不意味著否認“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”要有一定的限度，而只是通過重新設定“目的-手段”之間的比例關(guān)系的方式，形成對這一問題的補強性認知。畢竟，即便是對行使公權(quán)力的公職人員權(quán)利的克減與限制，也應當符合一定的原則和目的，而不應以所謂“特別權(quán)力關(guān)系”理論為基礎(chǔ)予以概括性限制。因此，不同于“以權(quán)利限制為中心”視角下的既有研究將中國共產(chǎn)黨對黨員的約束視為普通政黨組織對成員權(quán)利的克減的做法，權(quán)力運行制約視角直觀地將黨員領(lǐng)導干部的權(quán)力納入分析過程，使得對權(quán)力運行制約的目的與黨規(guī)黨紀對黨員設定的嚴格管束直接關(guān)聯(lián)起來，形成更符合客觀實際的“目的-手段”之比，進而繼續(xù)遵循比例原則之要求，在個案中動態(tài)探尋“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”之限度。

四、結(jié)論

通過挖掘黨中央提出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”論斷的目的可知，對這一論斷的正當性闡釋可在既有“以權(quán)利限制為中心”視角的基礎(chǔ)上，通過引入權(quán)力運行制約視角形成理論補強。通過分析黨的領(lǐng)導人的有關(guān)政策表述、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的相關(guān)規(guī)范可知，黨規(guī)黨紀對黨員，尤其是對黨員領(lǐng)導干部作出的“嚴于”一般公民的約束，其主要目的在于實現(xiàn)對這部分群體行使公權(quán)力的有效約束。在此基礎(chǔ)上，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的限度問題也將在運用比例原則衡量過程中獲得更為妥當?shù)脑忈尅Ｓ纱耍ɑ跈?quán)利限制和權(quán)力運行制約雙向角度之上的對“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”正當性的理論闡釋將更加符合政治現(xiàn)實，也將更具理論說服力。

注釋：

①在中央有關(guān)文件、領(lǐng)導人講話和學界的討論中，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的表述亦表達為“黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律”“黨規(guī)嚴于國法”“黨紀嚴于國法”等不同用語，但實際上其內(nèi)涵上的所指大同小異。因此，本文在論述中不再對這些表達作出更為細節(jié)性的區(qū)分，并統(tǒng)一按照《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》表述為“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”。

②⑨[25]張海濤：《“黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律”的理論反思與正當性闡釋》，《社會主義研究》2019年第5期，第104—111頁。

③⑧姚國建：《論“黨規(guī)嚴于國法”的正當性及其界域》，《理論視野》2020年第6期，第64—70頁。

④王若磊：《黨內(nèi)法規(guī)制度實踐興起的政治邏輯》，《吉林大學社會科學學報》2019 年第3 期，第101—110、233頁。

⑤江國華：《正當性、權(quán)限與邊界——特別權(quán)力關(guān)系理論與黨內(nèi)法規(guī)之證成》，《法律科學》2019年第1期，第73頁。

⑥[18]宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理》，法律出版社2021年版，第225、104頁。

⑦呂品：《黨規(guī)嚴于國法：主要依據(jù)、基本要求和踐行原則》，《理論探索》2020年第6期，第47—53頁。

⑩在黨規(guī)黨紀不調(diào)整的諸多事項上，黨員并未在國家法律之外還受到額外的約束。而在黨規(guī)黨紀針對國家法律不評價的事項進行調(diào)整以及二者均對部分事項進行調(diào)整的情況下，黨員受到的兩種規(guī)范的約束之間則有呈現(xiàn)“嚴于”的比較關(guān)系的情況。諸多預防性規(guī)定體現(xiàn)了這種嚴格。

[11]李樹忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國法律評論》2017年第2期，第66—67頁。

[12]崔建周：《“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”：理論依據(jù)、實踐指向與實現(xiàn)條件》，《理論探索》2015 年第4期，第51—56頁。

[13]張翔、賴偉能：《基本權(quán)利作為國家權(quán)力配置的消極規(guī)范——以監(jiān)察制度改革試點中的留置措施為例》，《法律科學（西北政法大學學報）》2017 年第6期，第30—40頁。

[14]《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報》，2016年10月27日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過。

[15]中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中國方正出版社、中央文獻出版社2016年版，第60頁。

[16]習近平：《在全國組織工作會議上的講話》，人民出版社2018年版，第6頁。

[17]中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中國方正出版社、中央文獻出版社2016 年版，第58頁。

[19]李斌雄：《扎緊制度的籠子：中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，武漢出版社2017年版，第329、338頁。

[20]張明楷：《刑法學》，法律出版社2016年版，第63頁。

[21]以執(zhí)政政治基礎(chǔ)和組織原則為客體的規(guī)范包括：政治紀律部分第四十四—六十九條，組織紀律部分第七十—七十六條，工作紀律部分第一百二十二—一百二十五條、第一百二十八條、第一百三十一—一百三十二條。

[22]以黨的先進性和純潔性要求為客體的規(guī)范包括：群眾紀律部分第一百一十八條，生活紀律部分第一百三十三—一百三十八條。

[23]以黨的權(quán)力秩序為客體的規(guī)范包括：組織紀律部分第七十七條，廉潔紀律部分第八十五—一百一十一條，群眾紀律部分第一百一十二—一百一十七條、第一百一十九條，工作紀律部分第一百二十一條、第一百二十六—一百二十七條、第一百二十九—一百三十條。

[24]陳新民：《德國公法學基礎(chǔ)理論》上卷，法律出版社2010年版，第278頁。