加快推進市域社會治理現代化

董 宇

黨的二十大報告指出，完善社會治理體系，要“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”。在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，城市是增進民生福祉、提高人民生活品質的重要場域，是全體人民走向共同富裕的重要載體。當前，在學習貫徹黨的二十大精神的熱潮中，深刻領會黨中央關于加快推進市域社會治理現代化的重要部署，就是要充分理解市域社會治理現代化的背景意涵、政策目標與實踐路徑。

一、深刻理解市域社會治理現代化的背景意涵

市域社會治理在整個國家治理體系中處于承上啟下的樞紐地位，對上既要貫徹落實好中央關于國家治理的大政方針、制度安排、決策部署和上級的任務要求，對下又要立足實際對本市域社會治理統籌謀劃、周密部署、推動實踐。因此，深刻理解市域社會治理現代化的背景意涵，就是要立足于市域的中觀地位，著眼于破解基層社會治理中長期存在的困難和新發展階段的系列要求，推動國家治理的頂層設計與基層社會治理的具體實踐有效銜接。

（一）市域是統籌城鄉協同發展的重要引擎

習近平總書記在黨的二十大報告中強調：“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。”這意味著，在全面建設社會主義現代化國家的歷史進程中，要統籌推進城鄉協同發展、讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。我國《城市規劃基本術語標準》（GB/T 50280—98）里規定，“市域”是“市行政管轄的全部地域”。1982年，我國開啟了市領導縣（也稱“市管縣”）體制改革。其目的在于，運用市一級政權的法律地位，對城市周邊縣區實行全面領導，發揮其中心城市的輻射帶動作用，促進城鄉一體化發展。步入新發展階段，隨著鄉村振興戰略布局等的推進，城鄉融合發展的態勢進一步加強。然而，城鄉二元化社會治理結構依舊存在，一些基礎性的管理制度仍未變革，城鄉間的公共服務、社會保障等差距尚存，城郊接合部的公共服務設施不足、公共服務質量不高。因此，有必要發揮市域社會治理的引擎作用，推動相關城市管理制度變革，推動城鄉公共服務一體化。

（二）市域是防范和化解社會風險的“前線指揮部”

黨的二十大報告指出：“國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提。”近年來，新冠肺炎疫情疊加國際形勢的深刻變化，使市域社會風險的傳導性、外溢性不斷加強，政治安全、社會治安、社會矛盾、公共安全、網絡安全“五類風險”相互交織，加大了社會治理的難度。作為我國行政管理體制的重要組成部分，市級政府不僅擁有較為完備的社會治理體系，還具備解決社會治理中重大矛盾問題的資源能力，是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級。因此，迫切需要發揮市域這個中觀層級的管理權限、資源優勢和統籌能力，防止風險外溢、擴散、上行，杜絕單個風險演變為系統風險、局部風險演變為全局風險，讓市域成為重大風險的終結地。

（三）市域是加強和創新基層社會治理的“新增長極”

治理重心過高、治理碎片叢生、治理協同性不足一直是我國基層社會治理的突出問題。為此，中央多次強調要推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能。市域作為推進基層治理現代化的前沿，可以借助其空間特性和資源統籌優勢，增強基層社會治理的整體性和協同性。2015年《中華人民共和國立法法》修訂實施之后，全國 282個設區的市均可就城市建設、市容衛生、環境保護等與市民生活相關的城市管理事項制定地方性法規。這意味著“市域”政府擁有了更加廣闊的行政資源，能夠從更高層面統籌社會治理各項任務，破解基層社會治理中條塊分割導致的碎片化問題。就我國現實來看，直轄市行政級別更高，其本身就具備更高級別行政立法權，更有利于統籌市域范圍內的各項社會治理資源。因此，充分利用市域的行政資源，破解基層社會治理中的種種困境，就成為市域社會治理現代化的又一任務。

二、深刻領會市域社會治理現代化的政策目標

推進市域社會治理現代化，就是要在統籌城鄉公共服務中彰顯治理價值的人民性，在社區治理中體現參與主體的多元性，在政府社會管理中實現治理體系的整體性，在治理方式上體現融合性。

（一）治理價值的人民性

習近平總書記強調：“城市是人民的城市，人民城市為人民。”市域社會治理是為了更好地滿足人民對美好生活的向往，聚焦人民群眾所急所盼、所思所需，既從宏觀層面強調高質量發展中基礎設施建設、公共服務供給更加均衡和高效，又從微觀層面強調社區服務更加精準對接人民群眾在教育、醫療、住房、養老、健康、法律、綠色空間、社區生活圈、城市安全等方面的需求，通過市域統籌，健全基本公共服務體系，提高市域公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。

（二）治理主體的多元性

主體多元化，既是社會治理的應有之義，也是市域社會治理現代化的必然要求。它意味著社會治理不再是黨委和政府的“獨角戲”，而是在黨的領導下、在政府的主責下，將轄區內公共單位、市場主體、社會組織以及作為個體的社會公眾都納入其中，通過市域治理體系的構建和完善、治理平臺的搭建、治理資源的輸入，充分激發各類主體的積極性和主動性，讓它們各司其職、各盡其能、各展其長、各得其所，以形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

（三）治理體系的整體性

市域社會治理是一項系統工程。它意味著治理任務的落實并非局限于某一單個制度體系的健全和完善或是某一部門的單獨推進，而是要建立市—區（縣）—鄉鎮（街道）權責明晰、上下貫通的三級縱向治理體系，橫向部門溝通有效、運轉高效的協調機制。它既著眼于提升市、縣、鄉政府運行效率，強調精干設置政府部門及其內設機構，簡化中間層次，以推行扁平化管理，形成內部貫通、執行有力的組織體系；更加注重區域聯動，通過構建互信、互助、互擔的整體防控鏈，最大限度消除風險滋生蔓延空間，最大程度防范跨縣區的重大風險。

（四）治理方式的融合性

治理方式的融合性，意味著要堅持以黨建為引領，夯實市域社會治理的思想基礎；以自治為基礎，把城鄉社區建設成為群眾自治的基礎平臺；以法治為保障，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑疾難題；以德治為先導，努力打造市域道德高地；以科技為支撐，不斷破解跨界治理的規則堵點，實現政治引領有力、自治充分、法治有效、德治鑄魂、智治精準的“五治融合”治理方式，增強市域社會治理驅動力。

三、深刻把握市域社會治理現代化的實踐路徑

實踐層面的市域社會治理現代化，就是要瞄準市域社會治理的各項政策目標，通過治理體制的健全、治理機制的完善、治理方式的創新，把黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系有機銜接起來，從而真正將我國的制度優勢轉化為治理效能。

（一）堅持黨建引領的資源整合體系，匯聚治理合力

一方面，將黨的領導貫穿于市域社會治理的全過程、全環節。步入新發展階段，城市成為人口的聚集地、樓宇的集合圈、“兩新”組織的匯集處。因此，應該進一步下沉黨建引領的重心，將黨支部建在居民小區上、商務樓宇上、“兩新”組織上，讓它們真正成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。

另一方面，要在黨委的領導下，統籌把握社會治理各項任務的整體關聯性，統籌整合政府、社會、市場等各種力量。以黨的組織優勢增強社會治理的向心力，通過黨建聯席會或理事會的建立和區域化黨建等多種方式，將分散在各部門、各領域的黨組織資源整合起來，回應居民對社區服務的多樣化需求。

（二）健全層級貫通的縱向管理體制，實現管理賦權

一方面，抓住“市域”關鍵環節，破解基層社會治理難題。借力市域社會治理現代化的政策契機，將基層社會治理的難點工作融入市域社會治理的相關任務中；借助設區市所具有的行政立法權，著眼基層社會治理堵點的疏通，推動形成市級統領、區（縣）負責、街（鄉鎮）聯動的主體層級聯動體系，促進轄區內各行政單元資源形成合力，實現基層社會治理“一子落而滿盤活”的效果。

另一方面，把握“市域”關鍵領域，提升基層社會治理效能。進一步壓實區（縣）一級政府涉及居民公共安全、綜合治理、社會治安防控、矛盾化解等方面的管理權責，通過權責清單和考核機制，明晰相關職能部門在社會治理中的職責權利；又要對街道職能進行細化分解，剔除與市政府、區（縣）政府有關部門相交叉重疊的事務，形成事權清單和相應資源配套供給制度，在減輕街道不必要管理負擔的同時，提升其服務群眾、管理社區的綜合能力。

（三）優化部門聯動的橫向合作方式，實現服務增效

服務陣地共建。依托街道、社區黨群服務中心建設，推進政務服務前移，推行政務服務事項一窗口辦理、一站式服務、一平臺共享。執法機制共創。深入完善“街道吹哨，部門報到”管理機制，加大線條執法力量向街道傾斜力度，進一步推動城市管理、公安、市場監管、衛計等部門的服務重心下移，不斷健全“以塊為主、條塊結合”的基層綜合執法機制。財力資金共擔。合理劃分區（縣）和街道（鄉鎮）的基本公共服務支出責任，完善區（縣）級相關職能部門以購買服務方式向街道購買服務的管理機制，建立健全公益性公共服務投入機制，把更多的財力、物力投向街道和社區，著力補齊公共服務短板。管理職責下沉。通過網格化管理，進一步推進職能部門管理職責下沉社區，確保基層社會治理“政府到位”。

（四）構筑科技支撐的信息共享機制，助力風險防控

一方面，借助市域在風險防控方面的政策勢能建立預警系統。在市、區（縣）相關部門的帶動下，充分運用現代科學技術，建立以社情、警情、案情、輿情為基礎的社會風險防控數據信息系統，實現對社會風險點的全時空預測預警預防，推動從被動“堵風險”向主動“查漏洞”轉變。

另一方面，借助市域在信息技術方面的技術勢能促進信息共享。當前，大數據、云計算、區塊鏈、人工智能、物聯網等技術手段已經廣泛運用于城市管理、政務服務、應急管理、公安等多個領域，這無疑為化解部門信息壁壘、推動社會治理條塊聯動提供了契機。要依托城市大腦建設，推進數據共享和聯通，進一步提高政府運用信息技術服務群眾能力，打造富有韌性并充滿智慧城市的城市。

（五）完善共建共治的社會協同機制，激發治理動力

一方面，科學界定政府與社會邊界。以社區權力清單為基礎，健全社區公共服務事項準入制度，讓“權隨責走、費隨事轉”落地生根。同時，積極培育公益性、服務性、互助性組織，創新投融資機制，充分發揮社會資本在促進經濟持續健康發展中的積極作用，鼓勵和引導更多民間資金參與公共服務和民生項目建設，拓寬社會組織發展空間，讓社會組織承接起政府簡政放權釋放的具體事務。

另一方面，健全自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。既要結合地區實際，拓展人民群眾參與社區管理渠道，建立多種形式的居民議事平臺，發揮鄉賢、道德模范在社區治理中的作用；又要規范議事程序和議事規則，強化協商成果運用，引導人民群眾依法、理性、有序參與社區治理。