全過程管理視角下基本建設項目績效評價機制探析

戴浩然 李濤

一、引言

隨著“一帶一路”建設、“鄉村振興”、雄安新區設立等等國家重大戰略的實施，我國基本建設項目迎來新的發展契機。國家統計局數據顯示，2021年，全國固定資產投資（不含農戶）544547億元，比上年增長4.9%；比2019年1—12月增長8.0%，兩年平均增長3.9%。資金投入的增長，基本建設項目類型多樣化的發展，使得基本建設項目粗放式管理在資金使用績效方面存在的問題日益凸顯出來。2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式頒布實施，文件指出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

二、概念界定

全過程管理視角下工程建設項目績效評價是指單位根據既定的績效指標，綜合采用各類分析方法，對工程項目全生命周期（包括工程設計立項、施工階段、竣工結算、財務決算階段及項目后評價等）支出的經濟性、效率性、效果性進行評估和評價的活動。基于全過程管理視角，可以對建設項目各階段的事前、事中、事后三個過程進行有效的監督、評價，合理配置人力、物力、財力，達到資源最優化配置。

三、基本建設項目績效評價現狀

1.績效評價缺乏主動性，重視程度不夠

基本建設項目涉及的主要部門有基建部門、財務部門、審計部門以及相關使用部門。建設單位開展工程項目績效評價，大多是完成上級部門交辦的任務求或應付某項專項檢查，沒有以提高資金使用效率的目標積極主動開展績效評價，評價工作具有片面性和局限性，往往流于形式。同時，在實際的績效評價執行過程中，因許多部門缺乏績效管理意識，普遍認為績效評價的開展主要是財務處的職責，因此績效評價參與程度不高，也不重視績效評價結果。

2.評價指標設置不合理，缺乏目標導向性

上級部門頒布的文件或指引多是涉及績效評價原則方面內容，對單位如何開展績效評價并缺乏針對性的指引。各單位在實際績效評價工作中，績效指標設置和權重比例由各單位根據經驗自行設定，指標選定多由財務部門負責，業務部門受限于專業知識水平，難以提出合理意見，評價標準缺乏量化指標，評價結果主觀意識較強。比如，基建部門是負責管理工程項目的，能實時關注項目實施進展，明白項目管理中存在的困難。但是，由于缺乏績效評價的意識，不能及時進行歸納總結，無法在實際執行中及時修改評價指標，導致指標與預期要達到的評價效果有區別，達不到正確評價的目的。此外，還易造成重復勞動，資金成本、時間成本與產出不匹配，造成資源浪費。

四、基本建設項目績效評價機制思考

項目全過程管理視角下，從項目決策階段、施工階段、運營使用階段三個方面著手，以績效評價經濟性、效益型、效果性為目標，提出績效評價機制的幾點思考。

1.項目決策階段指標設計

經濟性指標：（1）根據工作內部流程和相關文件規定工程項目估算、設計概算及預算編制及審核可以開展一編多審。通過多次審核，加強預算編制的嚴謹性，控制項目概算總投資，可以將預算審減額設計為評價指標。（2）決策階段要為施工階段做好前期準備工作，需落實好資金來源，確保能按期開工。開工前資金是否落實到位，可以設為經濟性指標。

2.項目施工階段指標設計

項目施工階段的主要內容包括合理控制成本，保證項目結算金額不超概算、控制項目變更、安全文明施工、質量安全控制等。

經濟性指標：（1）是否按國家規定，運用公開招標方式，通過投標人公開競價方式降低工程造價，節約項目資金，以投標人投標優惠率確定項目經濟效益。（2）項目如果前期論證不充分，設計不精準，施工階段會產生變更，增加項目成本投入，可以設計項目發生變更金額為經濟性指標。（3）加強項目管理，合理控制項目建設成本，避免項目發生超出概算的情況，設置是否存在超概風險考核項目經濟性。（4）工程計量與支付階段，施工單位按要求報送進度款申請，建設單位相關部門按要求對施工進度進行審核，確保沒有超前支付情況發生，可以設置計量進度審減額來評價審核結果。

效率性指標：（1）是否在合同工期內完成規定的各項工作，順利完成項目竣工驗收，影響到建設單位的使用效益，可以將是否如期完成工程建設設置為效率性指標。（2）建設工期內發生重大安全事故，建設單位在年底評優評先中會被一票否決，對建設單位產生不良社會效率，可以設置是否發生重大安全事故作為效率性指標來衡量。（3）施工單位、監理單位、基建管理部門是否落實各項內部控制制度和國家有關規定，配備足額工作人員，保證能照章辦事，正常執行，不發生違建現象。可以設置基建制度是否健全、項目建設是否符合國家有關規定作為評價指標。（4）工程變更應符合國家和建設單位相關制度規定。若不按程序辦理變更，在上級部門審計和建設單位審計中發現存在上述問題，會要求建設單位進行整改，而整改過程會浪費項目建設時間。可以選用變更是否符合上級部門及建設單位流程為評價指標。

3.項目運營使用階段指標設計

該階段是項目建設完工后，交使用部門使用和維護，主要考核內容包括按時完成竣工財務決算、滿足使用部門需求、降低運營維修成本。

經濟性指標：為維護建筑物正常使用，不可避免發生運營維修成本，通過設置運營維修成本投入比來衡量項目運營維修成本水平。

4.績效指標評價體系

所處階段 評價指標 評價方法 指標性質 決策階段 預算審減額 經過多次審核通過后的項目預算與概算之間的比值 經濟性 開工前資金是否落實到位 是否按時間節點要求獲得財政撥款、事業收入或銀行貸款 項目論證耗時 項目開始論證到通過建設單位黨委會確定最終方案所用時間 效率性 工程項目前期進度是否符合計劃要求 將可行性研究批復時間、初步設計批復時間等與計劃時間相互比較 是否如期開工建設 工程預定開工日期是否已將所有手續辦理完畢 效果性 施工階段 投標人投標優惠率 將投標人中標價與招標控制價相比 經濟性 項目發生變更金額 經基建管理部門同意的項目累計變更金額 否存在超概風險 在項目重要施工節點，計算項目累計已完工工程量及金額，與項目預期在該階段支出金額比較，比值大于1，說明存在超出概算風險 計量進度審減額 根據施工方報送的計量進度，對照合同中進度款支付條款及計價原則，按照現場施工進度，對不符合支付條件的進度款進行審減 是否如期完成工程建設 在合同規定的時間內完成所有建設任務 效率性 是否發生重大安全事故 統計項目建設過程中發生的重大安全事故 基建制度是否健全、項目建設是否符合國家有關規定 是否有基建制度，并按照制度開展項目建設，項目建設是否符合上級部門的建設標注和要求 變更是否符合上級部門及單位流程 項目變更程序及項目累計變更金額是否符合上級及單位規定 項目評優評先情況 統計項目獲得國家級、省級、市級榮譽數 效果性 建設總時間 將項目完工所用時間與計劃工作相比較 居民投訴次數和上級監管部門下發整改通知單次數 統計自開工以來收到居民投訴次數和上級監管部門下發的各類整改通知單 設備與材料臺賬 檢查設備與材料各類臺賬，如進出場記錄、檢測記錄、使用記錄等 運營使用階段 運營維修成本投入比 將項目發生的運營維修成本與項目總投入進行比較，再與單位同期、同類型項目的運營維修成本投入比相比較，衡量維修成本水平 經濟性 是否按時辦理竣工財務決算和產權證明 是否在項目竣工驗收后，按國家竣工財務決算時間要求，及時開展財務決算。確定固定資產價值后，按要求辦理產權證明 效率性 滿意度 通過設置調查問卷，收集各類人群對項目使用的評價，分析項目滿意得分 效果性

從下表可以看出，在項目全過程管理視角下，項目績效評價應根據不同需要開展階段性評價、年度評價和項目全過程評價。在開展階段性績效評價時，應根據項目所處階段，選取合適的評價指標，以評價結果為指導，改進項目管理，監督項目建設。年度評價是對一個自然年度項目績效狀況開展的評價，應根據不同時間段項目所處的不同階段，選取適合的指標，并對偏離指標進行糾偏，加強績效評價結果的御用。全過程評價是在項目完工投入使用后進行的整體評價，是考核項目是否達到建設的目的和要求，總結項目建設中存在的問題，為今后的項目提供寶貴的建設經驗。

五、結語

本文通過分析基建項目工程績效評價現狀，以項目全過程管理理論為指導，將項目建設劃分成3個階段，以績效評價經濟性、效率性、效果性為目標，設計了18個績效評價指標，并提出了評價方法作為參考，建立了一套完整的績效評價體系。該體系可以用于階段性評價、年度評價和項目全過程評價，希望能為基本建設項目績效評價提供參考，提高績效評價水平。