舊金山灣區土地開發利用規劃、策略及啟示

□ 榮冬梅 王佳佳

美國舊金山灣區是世界著名灣區，以開放性、 創新性、宜居性和國際化為重要特征，具有高效的資源配置能力，在區域內發揮著引領創新、聚集輻射的核心功能。舊金山灣區的建設和發展要遠早于我國粵港澳大灣區，并且發展模式也趨于完善和穩定。本文以舊金山灣區為例，從土地開發利用的視角出發，梳理了其在規劃和土地開發利用策略方面的經驗，以期為粵港澳大灣區建設提供參考和借鑒。

舊金山灣區概況

舊金山灣區（以下簡稱灣區），位于美國西海岸加利福尼亞州北部，陸地面積約1.8 萬平方千米，由9 個縣101個市鎮組成，人口超過760 萬。目前，灣區形成了舊金山市、半島、南灣、東灣、北灣等五大區域的格局，是加州僅次于洛杉磯地區的第二大都會區。加州環境保護部門及灣區開放空間委員會等部門和機構的數據顯示，灣區1.8萬平方千米土地中，約有51%為農業用地，29%為受保護的開放空間，18%為城市用地或已建成土地，2%為工業用地。灣區工業用地數量和類別在整個區域的分布并不均勻：重工業用地集中在東灣，其中，專用工業用地明顯增多；半島和南灣總體上工業用地和辦公用地混合比例較大。

有關土地開發利用的規劃

首個灣區規劃。1970 年，灣區政府協會（ABAG）編制完成的《舊金山灣區區域規劃1970—1990》是灣區第一個綜合性區域規劃，概述了區域性開放空間計劃等多項內容。此版規劃在土地利用方面支持城市集中，取代向外分散和新建設施蔓延式發展。但是，由于當時規劃條件尚不成熟，因此實施力度很低，后來也很少提及。

次區域規劃。20 世紀90 年代早期，當時的政府并不是特別支持自上而下的區域規劃方法，但灣區政府協會認為進行強有力的地方控制非常必要，并認識到綜合規劃對區域內一些重大項目具有重要意義。因此，灣區政府協會執行董事會在1990 年7月通過了一項政策框架，以指導灣區未來的土地利用決策，并為三谷地區（Tri-Valley）的5個城市以及阿拉米達縣和康特拉科斯塔縣制定了次區域規劃。

專項規劃。1999 年，為解決灣區日益嚴重的交通擁堵、住房負擔能力危機和日益縮小的開放空間等問題，灣區“精明增長”和“區域宜居性足跡”戰略先后被提出。2002 年，灣區政府協會將上述兩種戰略合二為一，編制了精明增長戰略/區域宜居性足跡規劃（VISION）。VISION 專項規劃旨在通過精明增長模式實現職住平衡的愿景，包括促進住房建設和永久性保障住房、保護開放空間和農業用地等五項目標，并進行了20 年期土地利用和運輸預測。為落實精明增長模式，灣區政府協會和灣區大都市交通委員會（MTC）于2006年共同編制集中增長規劃（FOCUS），其核心戰略為沿著現有交通網絡和現有社區的“集中增長”。FOCUS 計劃依據現有社區特征和基礎設施布局，全域劃定優先發展區和優先保護區，構建灣區空間規劃的實施架構。

綜合規劃。2013 年發布的《灣區規劃2040》延續了FOCUS 計劃提出的空間規劃框架，強調集中式發展，關注交通和住房，通過明確區域交通和土地利用戰略，促使灣區發展更加持續公平。該規劃沿著交通網絡和現有社區謀劃發展空間，在全域確定優先發展區和優先保護區，對優先發展區進行“高密度且緊湊”的開發，對優先保護區實行“保護和謹慎”的開發。2017年，該規劃更新了對人口和就業的預測，調整了優先發展區的空間配置，并重設了人均二氧化碳排放減量目標等?！稙硡^規劃2040》是國家授權的綜合性交通和土地利用長期規劃，同時，也是灣區第一個具有實際意義的區域規劃文件，對厘清區域空間、統籌區域資源具有重要戰略意義。

《灣區規劃2050》于2021年10月頒布，圍繞住房、經濟、交通和環境等4 個關鍵問題，制定了35 條戰略和一系列行動計劃。規劃設定了優先發展區、優先工業區、交通發達區和資源富集區等4 類重點區域，并制定了相應的發展政策，是灣區官方的區域性長期規劃。

灣區土地開發利用相關策略

灣區在區域層面通過制定規劃，統籌謀劃土地利用和交通規劃目標，同時，各區域結合本地社區的發展需求，在優先發展區、優先生產區、優先保護區、城市發展邊界等規劃框架下制定和引導土地資源開發利用策略，促進區域用地緊湊式高效發展。

允許優先發展區和交通發達區高強度開發土地。優先發展區是灣區規劃中設定的可以支持經濟發展和氣候目標實現，并影響未來就業分布的區域，通?？拷F有就業中心或交通便利區域。交通發達區是指靠近鐵路、輪渡或發達的公交服務區，但尚未被確定為優先發展區的區域。灣區規劃允許優先發展區和交通發達區進行更高強度的土地開發，鼓勵雇主將更多的工作崗位設置在公共交通附近，或轉移到交通便利且住房供給豐富的地區。灣區大都市交通委員會和灣區政府協會通過提供技術和財政援助，開展試點項目，支持地方在優先發展區開發多元化住房，同時，著重研究和加快老舊購物中心和辦公園區的重建，以促進公共土地再利用。按照《灣區規劃2050》的預測，未來80%以上的新增住宅將位于交通發達區，60%的新增就業崗位將位于高質量交通的步行距離內。

劃定優先生產區，保留和投資重要工業用地。優先生產區是灣區土地長期使用和運輸計劃的一部分，為制造業、公共事業和物流等中等收入行業的發展作準備。由于這些中等收入行業的就業率下降，導致工業用地需求減少、工業部門就業機會萎縮，很多工業用地面臨轉為住宅用地的風險。優先生產區的核心策略是保留并投資重要工業用地，既可以為區域內的人員提供更多的工作機會，又可以保護工業用地并避免其轉為住宅用地。優先生產區被劃定后，該區域將繼續實施原有的工業用地政策，并且會有專門的資金安排用于改善重要基礎設施。

通過多種舉措保留和保護開放空間。一是強化城市增長邊界管控，引導資源集約發展。為遏制城市無序蔓延，《灣區規劃2050》維持了在2020 年建立的城市增長邊界，采用多種土地利用政策，引導城市建設和發展保持在現有的邊界之內，形成緊湊的空間發展格局，同時為未來發展保留更多寶貴的開放空間。二是劃定高價值保護區域，提供戰略配套資金進行保護和管理。高價值保護區域包括但不限于優先保護區和荒地—城市交界區等。三是對公園、步道和娛樂設施的改善和擴建進行戰略投資，保持開放空間處于良好維護狀態，確保未來不斷增長的人口可以公平使用開放空間，防止資源過度擁擠和退化。

借鑒與啟示

充分發揮區域規劃的重要作用。灣區發展是一個復雜長期的過程，對于區域內資源的開發利用必須要加以規劃。目前，我國《粵港澳大灣區發展規劃綱要》已經印發，成為指導粵港澳大灣區當前和今后一個時期合作發展的綱領性文件。筆者認為，要全面深刻理解粵港澳大灣區這一國家戰略的重大意義、發展定位、目標愿景、主要任務、推進策略等，并在實踐中精準實施，充分發揮規劃綱要對大灣區未來發展的引領性作用。待時機成熟時，可出臺大灣區發展詳細規劃和規劃綱要配套政策實施細則，從而進一步明確和細化目標、任務，形成完整、可操作的灣區發展規劃，并可嘗試建立規劃期內的定期更新維護制度。

構建集約高效的空間發展格局。合理規劃建設和使用灣區空間資源，構建科學合理的空間發展格局，是每個灣區發展都要面臨的重要課題。我國粵港澳大灣區土地資源十分稀缺，部分城市的土地開發強度已超過國際警戒線。因此，在發展過程中，粵港澳大灣區更應注重土地資源的規劃和合理利用，科學布局居住與工商業發展用地，推動城市開發邊界、生態保護紅線等控制線的實施，并采取多種途徑的節約集約用地措施，構建高效緊湊的空間發展格局。

保護生態環境，為未來預留彈性發展空間。美國舊金山灣區多版規劃都有關于各類開放空間和保護區的要求，以優美宜居的環境吸引和留住高端人才與企業。相比而言，我國粵港澳大灣區由于人口眾多、早期經濟發展較粗放，自然資源和生態環境保護形勢比較嚴峻。為提升粵港澳大灣區資源環境承載力，打造宜居宜業宜游的優質灣區，筆者認為，應統籌灣區內各類資源的開發與利用，加強環境保護和治理，實現區域的可持續發展，為未來發展預留更大空間。（摘編自《中國土地》2022 年第11 期）