關中地區城鄉建設用地增減掛鉤項目可行性研究

胡琴芬

（中陜高標準農田建設集團有限公司，陜西 咸陽 712100）

0 引言

為緩解建設用地供需矛盾，推動新農村建設，促進經濟社會和諧、可持續發展，實現鄉村振興目標，陜西省國土資源廳貫徹《關于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅和易地扶貧搬遷的通知》（陜國土資規發〔2017〕22號）等相關文件精神，在全省范圍內開展增減掛鉤項目實施[1-4]。結合陜西省對建設用地復墾的相關要求開展城鄉建設用地增減掛鉤項目已成為緩解用地壓力、促進城鄉統籌發展和改善鄉村人居環境的重要方式[5-7]。在鄉村振興大背景下，通過城鄉建設用地增加掛鉤項目的實施，既能夠提高農村土地的集約利用水平，也能夠實現土地的流轉使用，促進經濟發展[8-10]。筆者以關中地區增減掛鉤項目為例，從研究區現狀條件出發，分別對研究區復墾潛力、可行性以及項目實施后產生的效益進行分析，同時提出了必要的建議，以期為項目順利開展提供必要借鑒。

1 研究區概況

研究區位于關中西部岐山縣，岐山縣介于東經107°33′~107°55′，北緯34°07′~34°37′之間，海拔高度800 m ~1 660 m，相對高差較大，山谷坡陡，山路狹窄，地面黃土覆蓋不一，土層厚度一般小于30 cm。岐山縣屬大陸季風型半濕潤氣候區，四季冷暖干濕分明，年太陽輻射總量為114.1 kcal/cm2，全年日照數平均為2 139.8 h，日照百分率為47%。全縣年平均氣溫12 ℃，無霜期平均214天。全縣年平均降水量623.8 mm，蒸發量936 mm，高出降水量50%，濕潤指數為0.69。全縣80%以上為壤質土，土質良好，土層深厚，通氣透水，保水保肥，適宜各類植物生長，發展農業生產具有得天獨厚的優勢。縣域內水資源較為充分，水質較好，但分布不均，供需矛盾突出。近年來，通過大規模農田基本建設和小流域綜合治理，水利和農業生產條件得到較大改善，形成了發展農業生產的良好環境。

2 研究區現狀分析

研究區內零散分布的自然村大都是在傳統農業社會不斷發展的過程中，依據宗族、血緣關系而逐漸形成的。為了耕作方便，農村居民點周圍散布著大量的耕地。這種零散分布的農村居民點和耕地，既不利于改善農村基礎設施條件，提高農村公共服務水平，也不利于農業大規模機械化生產的發展。由于歷史原因，岐山縣城鄉建設規劃管理不到位，很多鄉鎮沒有編制村鎮規劃，因此用地較隨意。農村居民點以平房為主，分散不集中。農村居民點的宅基地多屬于自發性建設，沒有給予足夠的約束和限制，導致大量可耕作土地用于住宅建設。由此，造成土地利用強度低、土地資源浪費的現象。拆舊區內，農村居民點朝向各異，前后錯落不齊，建筑層次、式樣不一致，建筑風格不統一；農村居民點道路狹窄，路面硬化水平較低，一遇雨雪天，部分道路泥濘現象嚴重，影響道路通行，而且給農村居民點內部交通設施、基礎設施用地的配置增加了很多困難，阻礙了居民點內部結構的優化。

基于以上原因，項目區拆舊區農村居民點的規劃布局與建設水平亟待提高。

3 研究區復墾潛力分析

項目區農村中棄舊建新、一戶兩宅的現象不少，出現了“空心村”廢棄宅基地。如果政府將廢棄宅基地、廢棄工礦和舊村進行改造，整理復墾為耕地，能使整個項目區的土地利用效率和效益得到很大的提高。

在項目實地調查踏勘工作中，通過逐戶調查，拆舊區復墾規模共68.6 hm2，增加耕地67.2 hm2，耕地系數可達到98%。其中空心村復墾規模44.6 hm2，占總面積規模65%，可新增耕地43.7 hm2，廢棄工礦地規模23.9 hm2，占總面積規模35%，可新增耕地23.5 hm2。從以上數據分析可以看出，整理拆舊區復墾耕地潛力很大。岐山縣土地等級分為自然質量等、利用等、經濟等。拆舊區空心村廢棄宅基地、廢棄工礦所在地域土地肥沃，土層較深，通過復墾土地自然質量等可以達到13~14等。

4 研究區復墾可行性分析

在研究區實施城鄉建設用地增減掛鉤后、通過對拆舊區內原農村居民點、不合理的道路及其他零星地塊的整理復墾后，可以提高土壤肥力，改善土地質量；同時，農田田塊經過規整重新設計后會變得較為規則，適宜農田管理和農業機械化作業，加上配套的輸配水管網和田間灌溉技術，可以使節水效果更加顯著，達到“二高一優”（即高產、高效、品質優），從根本上提高農業生產率。從集約節約利用土地角度出發，通過本增減掛鉤項目，拆舊區村莊改變了原本建設用地分布廣而零散、人均建設用地面積過大、土地集約利用度低等現象。本項目的實施對項目區內及周邊居民的影響是積極的。既改善了拆舊區村民的居住條件和生活環境，又使留用地周邊的村民享受到了留用地開發建設帶來的巨大好處，因此，受到了項目區居民的熱烈擁護。

綜上所述，本次實施規劃是切實可行的。

5 效益分析

本次項目拆舊區實施耕地復墾后，使原本條塊分割的耕地整合為集中連片的土地，從而為大規模機械化生產提供了條件，同時農田水利設施建設情況達到良好，通過實施規模化經營，可節省水、電、農資、勞動力等成本，整理后單位耕地面積畝產值將會有明顯的提高。通過農村建設用地整理，改善了拆舊區雜亂、粗放利用的現象，通過對農村建設用地整理區的復墾，配套工程技術措施，新增耕地質量得到了保障，同時，掛鉤周轉指標用于城鎮建新區使用，提高了土地的利用率、產出率和節約集約利用水平。改善農民生產條件和生活環境，大力調整農業產業結構，培育致富增收產業。

通過農村建設用地集中使用，一方面可以進一步明確土地用途分區，另一方面可鞏固土地利用分區成果。按照基本農田保護區規劃進行整理，并結合土地利用總體規劃分區要求進行其他分區建設，不僅使得在土地利用總體規劃圖上，而且在實際地塊上土地用途分區明顯分開，從而為實行土地用途管制打下堅實基礎。通過該項目的實施，不但可以提高農村的耕地質量，還可以增加新的城鎮建設用地指標，加強了岐山縣城鄉一體化的發展，使土地等資源實現了城鄉間的合理配置，建立了城鄉社會事業和基礎設施共同發展的運行機制。

項目實施后，通過農村居民點整理，使村莊相對集中，有利于改善農村自然生態環境和人文景觀。農民新居建設，在提高農村居民點用地集約化程度的同時，也將極大地提高生態環境質量。農村居民點復墾，在增加耕地面積的同時，加強新增耕地的綠化和水土保護工作，改良開墾地塊的生態環境，營造優良的區域環境，從而能夠獲得良好的生態效益。

城鄉建設用地增減掛鉤項目區的實施過程，也就是拆舊區農戶拆遷及其宅基地整理復墾和農民安置區修建的過程。在農民集中居住區房屋修建過程中，新建房屋占用農田，對生態環境有一定的影響；在房屋修建時，會產生噪聲污染、粉塵污染和固體廢棄物污染等，對周圍的環境有一定的影響。在拆舊區農戶拆遷后如未及時進行宅基地整理，則留下廢棄地和大量固體廢棄物，影響環境。因此，農戶拆遷后應及時對宅基地進行復墾，使其轉變為耕地，恢復生態環境。

項目的實施使分散的農村居民點向城鎮或中心村、聚居點集中，原有的宅基地通過整理變為耕地，土地利用結構將發生很大的變化。農村居民點集中后，生活環境得到改善，生活污水、固體廢棄物便于統一處理，有利于生態環境的治理保護。分散的農村宅基地整理后，使耕地連片、路渠條件差的問題得到改善，將提升單位面積的總生物量和凈生物量以及生態系統的穩定性。由此可見，項目實施后，項目區整個生態環境都將得到很大的改善。

農村建設用地通過整理后調整為耕地，形成了“農田成片、路渠配套、排水暢通、綠化成網”的農田結構，能明顯提高土地利用率和單位面積生物量，提高光能利用率，實現路相通、渠相連、林成網，有利于凈化空氣，降低地表徑流，既美化了環境，又保護了生態環境。

6 相關建議

通過對廢棄宅基地和廢棄工礦地的復墾，滿足農作物的種植基本要求，土層厚度在50 cm以上，地面坡度一般小于6°。地面坡度大于6°的地塊，應沿等高線方向修筑石質田坎，田面坡度小于2°，田面寬度和長度應便于小型機械操作。因地制宜修建生產路或田間道路，便于農業機械耕作和生產物資的運輸；因地制宜修建蓄水池和灌溉渠道，盡可能地提高土地的灌溉率，提高土地抗御自然災害的能力。進行土壤翻耕，翻耕深度大于或等于20 cm，提高土壤抗蝕性，增加土壤入滲。進行土壤培肥，使得土壤質量達到有效土層厚度不低于50 cm，土壤容重小于或等于1.45 g/cm3，土壤質地為砂質壤土至壤質黏土，礫石含量小于或等于20%，土壤pH值為6.5~8.5，有機質含量大于或等于0.5%。

為加快項目區農村建設用地整理和農民安置補償資金的落實，應建立多元化資金籌措模式。一是通過農村建設用地整理增加的耕地指標，除一部分用于農民安置用地外，剩余的指標用于城鎮建設及工業項目的建設，其中經營性用地必須通過招、拍、掛等方式出讓，土地出讓金的凈收益全部轉入岐山縣城鄉建設用地增減掛鉤項目資金專戶；二是爭取新農村建設和舊村改造項目專項資金的支持；三是逐步建立國家、社會、個人多元化、多渠道的投資機制，積極運用市場經濟手段，拓寬資金來源渠道。

為加強掛鉤規劃實施的科學高效管理，提高工作效率，降低工作成本，應大力提高規劃實施的數字化、自動化、網絡化管理水平，提高農村建設用地復墾整理的工程技術水平。一是逐步建立掛鉤規劃項目數據庫，加強掛鉤規劃管理信息系統建設，提高規劃實施的管理水平；二是將現代工程技術應用于建設用地整理過程中，提高復墾耕地質量，改善生產條件，并通過規模經營提高土地收益水平；三是運用衛星遙感監測手段，對項目區規劃實施進度進行定期監測。