寧夏水土保持助力黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)的探索與實踐

楊建新，張虎威，李克文

(寧夏回族自治區(qū)水利廳 水土保持處，寧夏 銀川 750002)

寧夏地處西北內(nèi)陸、黃河上中游地區(qū)，是唯一全境屬于黃河流域的省區(qū)，位于北方防沙帶、絲綢之路生態(tài)防護帶和黃土高原-川滇生態(tài)修復(fù)帶“三帶”交會點，總面積6.64萬km2。其地貌類型多樣，既有山地、丘陵，又有平原、沙漠。寧夏因三面環(huán)沙，長年干旱少雨、缺林少綠，自然稟賦差，是典型的生態(tài)脆弱區(qū)，在全國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中占有特殊地位。

1 水土保持現(xiàn)狀

水土流失曾遍布全區(qū)，是寧夏中南部地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化、水旱災(zāi)害頻繁、人民生活貧困、區(qū)域發(fā)展落后的主要因素。據(jù)2000年遙感調(diào)查結(jié)果，全區(qū)水土流失面積達到3.68萬km2，占全區(qū)面積的55.42%，是全國水土流失最嚴(yán)重的省區(qū)之一。

境內(nèi)長期監(jiān)測的清水河、苦水河、紅柳溝3條主要入黃支流多年(1960—2014年)平均入黃泥沙量3 058萬t。根據(jù)寧夏水資源公報數(shù)據(jù)，“十三五”期間此3條主要入黃支流年均入黃泥沙量1 398萬t，較多年平均值減少一半以上。寧夏水土保持工作為維護母親河生命健康，遏止黃河中下游地上懸河發(fā)展做出了積極貢獻。

2 積極探索水土保持高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)路徑

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保持和高質(zhì)量發(fā)展座談會上提出，“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”，并對水土保持提出了明確的要求，為新時期水土保持工作提供了根本遵循和行動指南。特別是2020年習(xí)近平總書記來寧視察時，賦予寧夏建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的時代重任。生態(tài)脆弱是寧夏的基本區(qū)情，水土流失是其重要影響因素，水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，因此寧夏建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)，水土保持工作責(zé)無旁貸。幾年來，寧夏各級水利水保部門認真貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記來寧視察時的重要講話精神，積極探索，勇于實踐，走出了一條符合自身實際的水土保持高質(zhì)量發(fā)展新路子。

2.1 以優(yōu)化頂層設(shè)計牽引水土保持高質(zhì)量發(fā)展

謀篇布局“十四五”，搶抓黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略的時代機遇，自治區(qū)水利廳編制印發(fā)了《寧夏回族自治區(qū)水土保持“十四五”規(guī)劃》《寧夏2021—2023年國家水土保持重點工程實施方案》《寧夏回族自治區(qū)淤地壩建設(shè)和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實施方案》《寧夏生態(tài)經(jīng)濟型小流域建設(shè)方案》等，明確了今后一個時期寧夏水土保持工作的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)；確定了全區(qū)水土保持率遠期目標(biāo)值以及2025年、2030年、2035年分階段目標(biāo)值，在全國率先完成將水土保持率分階段目標(biāo)值分解到市、縣(區(qū))的工作，為水土保持目標(biāo)責(zé)任評估考核提供了重要依據(jù)。

2.2 以示范引領(lǐng)水土保持高質(zhì)量發(fā)展

積極總結(jié)水土保持在脫貧攻堅中積累的經(jīng)驗，擴大水土保持的內(nèi)涵和外延，探索以水土保持為支撐的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新途徑，助力鄉(xiāng)村振興。寧夏鹽池、隆德、原州3縣(區(qū))立足自身實際，探索出可復(fù)制、可推廣的水土保持生態(tài)建設(shè)模式，榮獲“國家水土保持示范縣”稱號。

位于毛烏素沙漠邊緣的鹽池縣，長期遭受風(fēng)沙肆虐，生態(tài)環(huán)境極度脆弱。鹽池縣委、縣政府成立水土保持工作委員會，建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制和工作機制，堅持小范圍開發(fā)治理，大面積封育保護，取得了“綠進沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。隆德縣面對“一方水土難以養(yǎng)活一方人”的嚴(yán)酷現(xiàn)實，以“不到長城非好漢”的革命精神，幾十年堅持開展山水林田湖草沙綜合治理，走出了一條興修基本農(nóng)田、造林種草、生態(tài)修復(fù)、溝道壩系建設(shè)與農(nóng)田水利建設(shè)相結(jié)合的，改善生產(chǎn)生活條件、拓寬生存環(huán)境的脫貧致富之路。原州區(qū)認真履行水土流失防治責(zé)任，將水土保持納入重要民生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍，不斷加大工作力度和資金投入，建立了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、水保統(tǒng)一規(guī)劃、多部門協(xié)作、群眾廣泛參與的水土保持工作機制，形成工作合力，助力脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。彭陽縣創(chuàng)造的“山頂林草戴帽子、山腰梯田系帶子、溝頭庫壩穿靴子”的治理經(jīng)驗，在黃土高原同類型地區(qū)推廣。彭陽縣旱作梯田入選“中國美麗田園”，依托水土流失綜合治理成果打造的金雞坪梯田公園，被評為AAA級旅游景區(qū)。西吉縣將水土保持生態(tài)建設(shè)與文旅產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展以龍王壩為代表的鄉(xiāng)村旅游業(yè)，既美化了鄉(xiāng)村環(huán)境，又帶動了鄉(xiāng)村脫貧致富。

2.3 以完善政策制度保障水土保持高質(zhì)量發(fā)展

把制度化建設(shè)特別是強化監(jiān)管擺在重要位置，自治區(qū)政府出臺了《寧夏回族自治區(qū)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法》，并制定了相應(yīng)的考核實施細則。自治區(qū)水利廳出臺了《寧夏回族自治區(qū)水土保持方案區(qū)域評估工作規(guī)程》《寧夏回族自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理辦法》《寧夏回族自治區(qū)水土保持監(jiān)測管理辦法》等規(guī)范性文件，推動各級水行政主管部門依規(guī)履行監(jiān)督管理職責(zé)，督促生產(chǎn)建設(shè)單位落實水土流失防治責(zé)任，規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管行為，為水土保持生態(tài)建設(shè)提供了制度保障。自治區(qū)人大常委會開展了水土保持執(zhí)法檢查，督促各地全面落實水土保持“一法一辦法”(《中華人民共和國水土保持法》《寧夏回族自治區(qū)實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》)，全面落實封山禁牧、退耕還林還草政策，全面推進大保護，協(xié)同推進大治理。

2.4 以協(xié)同監(jiān)管機制護航水土保持高質(zhì)量發(fā)展

針對點多、線長、面廣的公路項目，自治區(qū)水利廳、發(fā)改委、交通運輸廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強公路建設(shè)項目水土保持工作的通知》。堅持刀刃向內(nèi)，開展水利生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治，著力整治“燈下黑”問題，發(fā)揮引領(lǐng)作用。2021年以來，依法整治了107個水利建設(shè)項目存在的128起水土保持違法違規(guī)行為。會同稅務(wù)部門建立聯(lián)席會議制度，水土保持補償費收繳工作順利劃轉(zhuǎn)。銀川市金鳳區(qū)、靈武市等市(區(qū))、縣水務(wù)部門、綜合執(zhí)法部門、檢察院聯(lián)合上門，督促違法違規(guī)企業(yè)履行水土流失防治責(zé)任義務(wù)。逐步形成了水利部門牽頭、多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的監(jiān)管機制，確保生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“三同時”制度落實到位。

2.5 以信息化手段支撐水土保持高質(zhì)量發(fā)展

從2019年起，每年開展覆蓋全區(qū)的水土流失動態(tài)監(jiān)測，定量掌握水土流失本底數(shù)據(jù)、年度水土流失消長情況等，為水土保持目標(biāo)責(zé)任評估考核提供了重要依據(jù)。借助“智慧寧夏”水利云公共資源平臺、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、遙感、無人機等現(xiàn)代信息技術(shù)，自籌資金開發(fā)建成涵蓋水土保持預(yù)防監(jiān)督、綜合治理、監(jiān)測評價三大業(yè)務(wù)模塊的水土保持動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)了水土保持業(yè)務(wù)與信息技術(shù)的有機融合。

高一時在一所山村中學(xué)念書，學(xué)校師資特差，教物理的是一個高中畢業(yè)的民辦教師，此君教學(xué)水平本來就不怎么樣，教育方法更是不敢恭維。某次，他在黑板上畫了兩個三角形，問我們這是什么，我說是相似三角形。他將我狠狠地批評了一頓，還說了些挖苦、諷刺的話，并給我起外號叫“相似三角形”，弄得我很長一段時間都抬不起頭來，有時甚至不敢跟同學(xué)講話。后來，我轉(zhuǎn)學(xué)去了另一所學(xué)校，才慢慢將自己的情緒調(diào)整過來。

3 水土保持高質(zhì)量發(fā)展初見成效

近年來，寧夏水土保持工作對標(biāo)對表建設(shè)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)目標(biāo)任務(wù)，以優(yōu)化提升頂層設(shè)計、完善政策制度體系、構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管機制、科學(xué)開展監(jiān)測等為抓手，堅持預(yù)防監(jiān)督和綜合治理并重，全方位推進水土流失綜合防治，取得了顯著成效，為先行區(qū)建設(shè)貢獻了水土保持力量。

3.1 各級政府水土保持責(zé)任壓緊壓實

根據(jù)水利部的統(tǒng)一部署，按照縣(區(qū))人民政府自查、設(shè)區(qū)市人民政府核查和自治區(qū)政府自評的程序，組織完成2018—2021年實施全國水土保持規(guī)劃情況評估工作。連續(xù)4年組織對各市、縣(區(qū))人民政府履行水土保持目標(biāo)責(zé)任情況進行了考核，并及時通報。2021年，以“一縣一單”形式向市、縣(區(qū))人民政府反饋了考核結(jié)果，充分發(fā)揮了考核評估的導(dǎo)向作用。

3.2 水土保持強監(jiān)管態(tài)勢日漸形成

2021年如期完成黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動目標(biāo)任務(wù)，全部整改完成近10年來積累的750個生產(chǎn)建設(shè)項目涉及的1 388起違法違規(guī)行為，生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持意識普遍增強。從2019年起，每年開展覆蓋全區(qū)的遙感監(jiān)管，2019—2021年水土保持違法違規(guī)圖斑已全部整改銷號。2021年全區(qū)各級水行政主管部門審批水土保持方案1 500余件，是2020年的近2倍；征收水土保持補償費6.5億元，是2020年的4倍，并超過“十三五”期間征收補償費的總額。2020年以來依法依規(guī)認定水土保持“重點關(guān)注名單”21份。生產(chǎn)建設(shè)單位自覺履行水土流失防治責(zé)任的意識普遍增強。

3.3 水土流失綜合治理效益凸顯

因地制宜推進山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，為水土流失區(qū)群眾大力發(fā)展草畜、生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟、庭院經(jīng)濟等特色產(chǎn)業(yè)提供了廣闊空間。2020年水土流失最為嚴(yán)重的固原市農(nóng)村居民人均年可支配收入達到近12 000元，比2015年增長七成。全區(qū)森林覆蓋率由2015年的13.8%提高到2020年的15.8%，一幅幅天藍、地綠、水凈的美麗畫卷，展現(xiàn)在昔日的亙古旱塬。

3.4 簡政放權(quán)，精簡優(yōu)化審批

①認真貫徹落實《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水保〔2019〕160號),深入推進“放管服”改革。2021年自治區(qū)水利廳印發(fā)了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批事項服務(wù)指南，優(yōu)化了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批事項清單和流程，規(guī)范了區(qū)、市、縣三級審批部門的審批行為，審批行政許可事項全部實行“不見面全流程網(wǎng)辦”，審批時間壓減至7個工作日，提高了審批時效。②大幅度下放審批權(quán)限。2021年市、縣兩級審批的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案數(shù)量占全區(qū)審批總數(shù)的96%。③持續(xù)推進水土保持區(qū)域評估，督促指導(dǎo)工業(yè)園區(qū)管理機構(gòu)開展水土保持區(qū)域評估工作。目前，全區(qū)22個工業(yè)園區(qū)已有寧東能源化工基地、吳忠太陽山開發(fā)區(qū)、同心工業(yè)園區(qū)等15個園區(qū)完成水土保持區(qū)域評估工作。區(qū)、市、縣三級審批部門對編制水土保持方案報告表的項目和工業(yè)園區(qū)內(nèi)的項目全面實行承諾制管理。2021年全區(qū)對600多個生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案實行了承諾制管理，占審批總數(shù)的46%。

3.5 水土保持補償費通辦系統(tǒng)上線運行

為全面落實水土保持補償費收入劃轉(zhuǎn)改革，自治區(qū)水利廳與稅務(wù)局聯(lián)合開發(fā)了水土保持補償費通辦系統(tǒng)，依托電子稅務(wù)局，實現(xiàn)了水土保持補償費征收信息網(wǎng)上采集、傳送、申報、繳納和查詢，為繳費人提供了便捷、高效的服務(wù)。各級水行政主管部門和稅務(wù)部門各負其責(zé)、各司其職，準(zhǔn)確高效地完成了水土保持補償費征繳入庫工作。水土保持補償費通辦系統(tǒng)的上線運行，是深化水土保持“放管服”改革的具體舉措，是辦好惠民實事的重要內(nèi)容，同時暢通了信息傳輸渠道，提升了水土保持補償費的征管水平。

3.6 科研監(jiān)測能力大幅提升

3.6.1 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系日趨完善

先后編制印發(fā)了《小流域水土流失綜合治理技術(shù)規(guī)范 第1部分：水土保持耕作技術(shù)》(DB64/T 242.1—2017)、《小流域水土流失綜合治理技術(shù)規(guī)范 第2部分：工程措施技術(shù)》(DB64/T 242.2—2017)、《小流域水土流失綜合治理技術(shù)規(guī)范 第3部分：植物措施技術(shù)》(DB64/T 242.3—2017)、《壓砂地建設(shè)技術(shù)規(guī)范》(DB64/T 501—2017)、《小流域水土流失綜合治理驗收技術(shù)規(guī)范》(DB64/T 243—2018)、《水土流失綜合治理規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(DB64/T 241—2018)、《水土保持生態(tài)監(jiān)測站點建設(shè)與監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》(DB64/T 1776—2021)等，水土保持技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系逐步趨于成熟完善。

3.6.2 科學(xué)研究成果豐碩

自治區(qū)水利廳組織開展了“寧夏黃土丘陵溝壑區(qū)小流域水土流失治理關(guān)鍵技術(shù)集成示范”“寧夏生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治技術(shù)研究”“寧夏水土保持高質(zhì)量發(fā)展對策研究”“寧夏淤地壩運行風(fēng)險與對策研究”等多個科研項目。其中，“寧夏生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治技術(shù)研究”項目，在國內(nèi)首次提出了生產(chǎn)建設(shè)項目開挖擾動、堆棄擾動和碾壓擾動3種地表擾動形式和11種微立地類型劃分法，構(gòu)建了寧夏生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失綜合防治措施體系，獲2018年度寧夏回族自治區(qū)科學(xué)技術(shù)進步獎三等獎；“寧夏淤地壩運行風(fēng)險與對策研究”項目，建立了流域壩系布局評價模型、淤地壩運行風(fēng)險評價模型，構(gòu)建了淤地壩運行風(fēng)險應(yīng)對策略和管理體系，為區(qū)域洪水泥沙資源化利用提供了技術(shù)保障，獲2018—2019年度寧夏水利科技進步獎一等獎和2019年度寧夏回族自治區(qū)對外科學(xué)技術(shù)合作獎。

3.6.3 信息化建設(shè)成績斐然

2018年起，自主開發(fā)建設(shè)“寧夏水土保持動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)”，包括水土保持預(yù)防監(jiān)督管理、重點工程信息化監(jiān)管、監(jiān)測管理、移動監(jiān)管、預(yù)警分析、水土保持“一張圖”和綜合展示七大子系統(tǒng)，全面服務(wù)區(qū)、市、縣三級水利系統(tǒng)，技術(shù)服務(wù)單位和社會公眾。現(xiàn)已注冊管理用戶246個，第三方填報系統(tǒng)用戶1 311個，總計登錄次數(shù)9.29萬次，累計上報生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案6 668件，遙感監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)疑似違法違規(guī)圖斑9 971個，信息化監(jiān)管水土保持工程791個。已連續(xù)3年線上開展水土保持動態(tài)監(jiān)測工作，提高了各級水行政主管部門的監(jiān)管效能。該系統(tǒng)2019年、2020年連續(xù)兩年入選水利部先進實用技術(shù)重點推廣指導(dǎo)目錄，并獲2019—2020年度寧夏水利科技進步獎一等獎。

4 下一步工作打算

寧夏第十三次黨代會勝利召開，大會描繪了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新寧夏的美好藍圖，振奮人心，催人奮進。大會提出了建設(shè)“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)、鄉(xiāng)村全面振興樣板區(qū)、鑄牢中華民族共同體意識示范區(qū)”，打造綠色生態(tài)寶地等愿景目標(biāo)，給今后一個時期寧夏水土保持工作提出了更高要求。

4.1 構(gòu)建預(yù)防治理體制機制

積極探索規(guī)劃引領(lǐng)、部門協(xié)作、綜合治理的有效形式，創(chuàng)新水土保持綜合防治新機制，持續(xù)推進對市、縣(區(qū))人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任考核，探索推廣水土保持以獎代補建設(shè)模式，凝聚全社會力量支持水土保持工作。制定或修訂《寧夏回族自治區(qū)淤地壩工程維修養(yǎng)護辦法》《寧夏回族自治區(qū)小流域治理成果管護辦法》《寧夏回族自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理辦法》等，不斷完善水土保持制度體系。

4.2 強化水土流失行業(yè)監(jiān)管

進一步全面落實水土保持“一法一辦法”，以生產(chǎn)建設(shè)項目人為水土流失防治為重點，健全完善預(yù)防監(jiān)督制度體系，繼續(xù)推行遙感監(jiān)管全覆蓋，著力管住人為水土流失。推行水土保持信用監(jiān)管，納入市場監(jiān)管平臺，實行聯(lián)合懲戒。探索研究新形勢下加強水土保持監(jiān)督執(zhí)法的途徑，健全監(jiān)管與執(zhí)法的聯(lián)動機制，嚴(yán)厲查處水土保持違法違規(guī)行為。

4.3 大力實施水土保持工程

圍繞“一帶三區(qū)”水土流失綜合防治體系，以黃河干流及清水河、葫蘆河、涇河、茹河等重點支流和片區(qū)治理為主線，重點實施覆蓋全區(qū)的黃河寧夏段水土保持生態(tài)長廊建設(shè)、賀蘭山東麓水土保持生態(tài)修復(fù)提升、清水河流域下游水土保持生態(tài)修復(fù)、黃河衛(wèi)寧段兩岸水土保持生態(tài)修復(fù)等十二大工程，建設(shè)生態(tài)保護修復(fù)示范區(qū)。在南部水源涵養(yǎng)區(qū)實施坡耕地整治、小流域治理、淤地壩建設(shè)等工程，提升水源涵養(yǎng)功能，促進鄉(xiāng)村振興；在中部封育保護區(qū)和北部綠色發(fā)展區(qū)以生態(tài)修復(fù)為重點，結(jié)合局部水土流失嚴(yán)重區(qū)域的重點治理，努力建設(shè)護岸防沖林、過濾植物帶、防風(fēng)固沙林帶等，減少入黃泥沙，維護黃河健康生命。