陜西省推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的實踐與探索

張發(fā)民

(陜西省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，陜西 西安 710004)

黃河是中華民族的母親河，黃河流域的生態(tài)保護(hù)和發(fā)展歷來是安民興邦的大事。2019年9月18日習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，為新時代黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。近年來，陜西省委、省政府認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，把水土保持生態(tài)文明建設(shè)擺在黃河保護(hù)治理的突出位置，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，統(tǒng)籌山水林田湖草沙綜合治理，持續(xù)發(fā)力推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略實施。通過實施小流域綜合治理、坡改梯、淤地壩等措施，有效控制了黃土高原地區(qū)水土流失，全面改善了黃河流域生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)了黃河流域生態(tài)環(huán)境由“整體惡化、局部好轉(zhuǎn)”向“整體好轉(zhuǎn)、局部良性循環(huán)”的轉(zhuǎn)變。但與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略目標(biāo)要求相比，短板依然明顯，問題仍然突出，水土流失預(yù)防、治理任務(wù)依然艱巨，需要進(jìn)一步解放思想，開拓創(chuàng)新，以功成不必在我的精神境界和功成必定有我的歷史擔(dān)當(dāng)，一步一個腳印抓落實，一茬接著一茬干，確?！笆奈濉睍r期黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展取得明顯成效。

1 陜西省黃河流域概況

黃河流域陜西段位于黃河中游，涉及省內(nèi)榆林、延安、銅川、寶雞、楊凌、咸陽、西安、渭南和商洛9市(區(qū))80個縣997個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，流域面積13.24萬km2，占黃河流域總面積的17.7%，占陜西省國土面積的64.6%。流域內(nèi)總?cè)丝? 915萬人，2020年生產(chǎn)總值22 226.31億元，占全省生產(chǎn)總值的86.2%。

陜西屬大陸性季風(fēng)氣候，氣候水平分異和垂直差異較大，陜北是中溫帶半干旱氣候，關(guān)中是暖溫帶半干旱半濕潤氣候。陜西省黃河流域自北向南年均降水量在314～850 mm，全年降水主要集中于7—9月，期間降水量占年降水量的50%～70%。

陜西省黃河流域地貌類型復(fù)雜多樣，從北向南可依次劃分為長城沿線風(fēng)沙灘地、陜北黃土丘陵溝壑區(qū)、關(guān)中盆地、秦嶺山地等四種地貌類型。流域內(nèi)直接匯入黃河的主要河流有窟野河、禿尾河、無定河、清澗河、延河及渭河等，大部分河流輸沙模數(shù)在6 000 t/(km2·a)以上，其中皇甫川、孤山川、窟野河、清澗河等支流輸沙模數(shù)均在10 000 t/(km2·a)以上。整個黃河流域粗泥沙集中來源區(qū)共有15個縣、總面積1.88萬km2，陜西就占了12個縣、面積1.40萬km2，占比分別為80%、74.5%，“貢獻(xiàn)”了全黃河流域約20%的土壤流失量，占黃河三門峽以上多年平均輸沙量的一半。所以，陜西是全國水土流失最為嚴(yán)重的省份之一，是黃河流域粗泥沙的集中來源區(qū)，是黃土高原強(qiáng)烈侵蝕的中心。

習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前黃河流域仍存在一些突出困難和問題，這些問題，表象在黃河，根子在流域。并在來陜西考察時指出，陜西生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不僅關(guān)系自身發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系全國生態(tài)環(huán)境大局。因此，加快陜西黃土高原生態(tài)文明建設(shè)意義重大。

2 陜西省黃河流域水土保持治理及取得的歷史成就

近現(xiàn)代水利先驅(qū)李儀祉先生在《關(guān)于治導(dǎo)黃河之意見》中指出，“河患癥結(jié)所在之大病，是在于沙，洪水不減，沙患不除，則河恐無治理之日”[1],認(rèn)為黃河為患的根本癥結(jié)在于泥沙，明確提出“上中下游并重，除害與興利相結(jié)合，防洪、航運、灌溉和水電兼顧”的綜合治理理論，改變了幾千年來單純著眼于黃河下游的治水思想，開創(chuàng)了歷史先河。正如全國政協(xié)原副主席錢正英所說,李儀祉把我國治黃理論和方略向前推進(jìn)了一大步。與此同時，李儀祉先生系統(tǒng)總結(jié)并提出了“平治階田，推行溝洫；修筑橫堰，控制溝壑；固堤治灘，防止塌岸；培植森林，防治河患；廣種苜蓿，肥田養(yǎng)畜；攔水漫田，膏沃壓鹵”六大措施，奠定了現(xiàn)代水土保持理論基礎(chǔ)。

從20世紀(jì)50年代開始，陜西人民就在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，持續(xù)開展水土保持綜合治理，植樹造林營造“三北”防護(hù)林，治溝治沙，修建梯田、淤地壩等,并取得了一定成績，使水土流失情況得到一定程度的遏制。

21世紀(jì)初，陜西省不斷總結(jié)、大膽創(chuàng)新，積極探索水土保持體制機(jī)制，頒布了《陜西省水土保持工作條例》，制定并實施了水土保持補償費征收辦法，利用水土保持補償費進(jìn)一步加大了水土流失綜合治理力度，形成了水土保持“陜西特色”。

黨的十八大以來，陜西省深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，采取預(yù)防保護(hù)、綜合治理、生態(tài)修復(fù)等措施，堅持以小流域為單元，山水林田湖草沙綜合治理，水土保持工作取得了巨大成效。據(jù)統(tǒng)計，全省累計治理水土流失面積3.3萬km2，年均入黃泥沙由過去的8.3億t減少到2.68億t，黃河流域主色調(diào)逐步由黃變綠，陜西的綠色版圖向北推進(jìn)400 km，生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)了從“整體惡化、局部好轉(zhuǎn)”到“整體好轉(zhuǎn)、局部良性循環(huán)”的轉(zhuǎn)變。

3 陜西省實施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的舉措及存在的問題

3.1 戰(zhàn)略舉措

2019年習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話中指出，“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，統(tǒng)籌推進(jìn)各項工作，加強(qiáng)協(xié)同配合，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展”，為新時期黃河流域水土流失治理工作指明了方向，也為陜西黃河流域水土保持工作提供了根本遵循。

3.1.1 堅持政治引領(lǐng)，高位部署推進(jìn)

陜西省委、省政府高度重視黃河流域水土保持工作，按照“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的工作機(jī)制，成立了以省委書記、省長為雙組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，專題研究重大問題，安排部署重點工作。先后出臺了《陜西省生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》《陜西省黃河流域生態(tài)保護(hù)及高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》《陜西省實施全國水土保持規(guī)劃情況評估辦法(試行)》，加強(qiáng)對各市目標(biāo)任務(wù)完成情況的考核，上下聯(lián)動，全力推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略落地見效。

3.1.2 堅持系統(tǒng)思維，健全政策體系

為統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，陜西省政府印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，編制完成了《陜西省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水利專項規(guī)劃》《陜西省“十四五”水土保持規(guī)劃》《陜西省高標(biāo)準(zhǔn)淤地壩規(guī)劃》。“十四五”期間，全省將實施淤地壩、攔沙工程、坡改梯等10大類工程143個項目，規(guī)劃總投資224.71億元，推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略落地生根。

3.1.3 堅持項目帶動，精準(zhǔn)施策發(fā)力

2019年以來，陜西省以項目帶動為抓手，實施國家水土保持重點工程、坡耕地水土流失綜合整治、病險淤地壩除險加固等水土保持重點工程，新增治理水土流失面積11 494.33 km2，新建攔沙壩(新型淤地壩)323座，除險加固病險淤地壩274座，實施坡耕地水土流失綜合治理1.65萬hm2。根據(jù)2021年全國水土流失動態(tài)監(jiān)測成果，陜西省水土流失面積6.35萬km2，與2011年第一次全國水利普查結(jié)果7.27萬km2相比，10年來水土流失面積消減12.65%，實現(xiàn)了水土流失面積和強(qiáng)度的雙下降。

3.1.4 堅持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法

深化水土保持“放管服”改革，持續(xù)規(guī)范行政許可，加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項目事中事后監(jiān)管，堅決遏制人為水土流失。2019年以來，全省黃河流域?qū)徟黝惿a(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案3 593個，下達(dá)各類執(zhí)法文書10 587件，立案157起。開展黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動，對2011年以來的各級各類生產(chǎn)建設(shè)項目開展大清理，核查3 874個生產(chǎn)建設(shè)項目，查處1 112個違法違規(guī)項目，解決了一大批歷史遺留問題和陳年積案，高效“去存量”，人為水土流失得到有效遏制。

3.1.5 堅持融合發(fā)展，提升治理實效

2019年以來，全省累計征收水土保持補償費104.22億元，反哺安排礦區(qū)治理、水環(huán)境治理等六大工程近500項，建成水土保持科技示范園25個(其中被評定為國家級水土保持科技示范園7個)、水土保持生態(tài)清潔小流域32條，有效促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與重建，最大程度發(fā)揮水土保持的綜合效益，打造山美水美生態(tài)鄉(xiāng)村，讓綠水青山真正成為金山銀山。

3.2 存在問題

3.2.1 水土保持體制機(jī)制還需進(jìn)一步完善

水土保持是一項綜合性較強(qiáng)的工作，涉及水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、自然資源等多個部門，需要省級層面加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。目前陜西省尚未成立具實質(zhì)性作用的省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(或協(xié)調(diào)委員會)，沒有建立省級部門間水土保持聯(lián)席會議機(jī)制，各部門的項目安排、治理標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法等差異較大，未能形成合力，也使開展年度全國水土保持規(guī)劃實施情況考核評估工作時倍感吃力。水土保持生態(tài)補償和賠償機(jī)制還不健全，多元化投入機(jī)制尚未完全建立。

3.2.2 水土保持服務(wù)功能尚未充分發(fā)揮

水土保持措施體系的系統(tǒng)性還有待提升，水土流失治理理念相對滯后，現(xiàn)有治理措施仍以傳統(tǒng)措施為主，全局觀念不夠，科技含量不高，治理系統(tǒng)性、綜合性不強(qiáng)，與鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的結(jié)合不緊密，需要更加深入地理解“山水林田湖草是一個生命共同體”的內(nèi)涵，加強(qiáng)新技術(shù)、新方法的使用，進(jìn)一步發(fā)揮水土保持的服務(wù)功能和整體效益。

3.2.3 水土流失治理重量不重質(zhì)

“十四五”期間，陜西每年需新增水土流失治理面積逾4 000 km2，治理任務(wù)十分艱巨?；跉v史原因和自然條件影響，過去治理標(biāo)準(zhǔn)相對較低，水土流失反彈隱憂仍然不小。另外，條件稍好的地方已得到初步治理，余下的都是難啃的“硬骨頭”，治理難度大，治理成本高。陜西仍屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，投資力度與治理目標(biāo)之間又存在較大缺口，導(dǎo)致低水平治理與高質(zhì)量發(fā)展之間存在較大矛盾。

3.2.4 強(qiáng)監(jiān)管能力亟待提高

經(jīng)過幾十年堅持不懈努力，陜西水土流失治理能力不足的問題已經(jīng)得到初步解決，水土流失面積和強(qiáng)度均大幅下降，生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出穩(wěn)中向好的趨勢。但與全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求相比，當(dāng)前水土保持工作的突出問題是監(jiān)管整體薄弱，無論是在政策制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還是在監(jiān)管手段、查處力度上，都存在明顯差距，監(jiān)管頻次不夠、精準(zhǔn)度不高、時效性不強(qiáng)，生產(chǎn)建設(shè)項目人為造成的水土流失尚沒有得到有效的遏制，依法開展水土保持行政執(zhí)法有待進(jìn)一步完善，執(zhí)法隊伍正規(guī)化建設(shè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

4 進(jìn)一步推動陜西省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的對策及建議

4.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計，建立健全跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制

從近幾年全國水土保持規(guī)劃實施情況考核評估工作開展情況看，各部門的聯(lián)席制度尚需進(jìn)一步完善與加強(qiáng)，各自的職責(zé)需進(jìn)一步明確。所以，要以習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話精神為指引，統(tǒng)一思想認(rèn)識，盡快設(shè)立陜西省水土保持工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制或聯(lián)席會議機(jī)制。以《陜西省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》和《陜西省水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》為指導(dǎo)，統(tǒng)籌全省水土保持綜合治理頂層設(shè)計，合理調(diào)配各方資源，落實各類措施有效實施，徹底扭轉(zhuǎn)水土保持工作各自為政的不利局面，全面推進(jìn)陜西省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展邁上新臺階、實現(xiàn)新突破、取得新成效。

4.2 提升水土保持科技創(chuàng)新支撐能力

習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上強(qiáng)調(diào)，“要保障黃河長久安瀾，必須緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個‘牛鼻子’”，“水土保持不是簡單挖幾個坑種幾棵樹，黃土高原降雨量少，能不能種樹，種什么樹合適，要搞清楚再干”。中共中央 國務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》中也指出，要“開展黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技創(chuàng)新，加大黃河流域生態(tài)環(huán)境重大問題研究力度，聚焦水安全、生態(tài)環(huán)保、植被恢復(fù)、水沙調(diào)控等領(lǐng)域開展科學(xué)實驗和技術(shù)攻關(guān)”。陜西作為黃河流域水土流失最嚴(yán)重省份，要在“綠水青山”的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益核算方法與評價指標(biāo)體系，黃土高原土壤侵蝕與生態(tài)退化互饋機(jī)制，水土流失過程精確預(yù)測及作業(yè)預(yù)報，水土保持措施優(yōu)化配置與空間合理、均衡布局，以及生態(tài)治理新技術(shù)新模式等水土保持基礎(chǔ)性研究方面[2]，加大科研投入，用新技術(shù)帶動項目實施與投資，在解決黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸問題研究方面發(fā)揮領(lǐng)頭羊作用。

4.3 充分發(fā)揮水土保持服務(wù)功能和生態(tài)服務(wù)價值

新時期水土保持高質(zhì)量發(fā)展，要緊密結(jié)合鄉(xiāng)村振興和美麗中國建設(shè)大局，充分發(fā)揮水土保持的服務(wù)功能和生態(tài)服務(wù)價值，從延伸水土保持的生態(tài)服務(wù)功能出發(fā)，以農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美和農(nóng)民富為目標(biāo)，將小流域綜合治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鞏固脫貧攻堅成果相結(jié)合，加大水土保持生態(tài)清潔小流域、高標(biāo)準(zhǔn)淤地壩、病險淤地壩除險加固和老舊梯田提質(zhì)增效等項目建設(shè)，以水土流失綜合治理成效鞏固脫貧攻堅成果[3]，引導(dǎo)群眾大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)+田園經(jīng)濟(jì)+旅游農(nóng)業(yè)，讓水土保持治理成果持續(xù)發(fā)揮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益[4]，使流域人民群眾生活更為寬裕，獲得感、幸福感、安全感顯著增強(qiáng)。

4.4 強(qiáng)化水土保持監(jiān)測評價，科學(xué)評估水土保持治理成效

水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)劃決策、實施成效等離不開監(jiān)測評價支撐。近年來，全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基本形成，初步實現(xiàn)了對水土保持預(yù)防監(jiān)督、綜合治理和監(jiān)測評價的信息化管理，為定量分析區(qū)域水土流失狀況、制定水土流失防治對策和配置水土保持措施、評估水土保持成效、確定水土保持率、研究土壤侵蝕模型、開展水土保持科學(xué)研究等提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐[5]。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)加大水土保持監(jiān)測評價工作，對多年來的水土流失治理成果、各類型治理措施的蓄水保土功能及生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持措施實施成效等進(jìn)行科學(xué)評估，為定量和定性評價水土保持功能質(zhì)量及穩(wěn)定性，優(yōu)化水土保持措施，最大程度發(fā)揮資金的效益，以及政府部門制定水土保持決策提供依據(jù)，為全國生態(tài)功能評價提供支撐。

5 結(jié) 語

守護(hù)好黃河母親河，推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略實施任重道遠(yuǎn)，各級政府部門必須高度認(rèn)識統(tǒng)一，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗、不斷探索創(chuàng)新上再下功夫，綿綿發(fā)力、久久為功，早日實現(xiàn)“讓黃河成為造福人民的幸福河”的奮斗目標(biāo)，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢做出陜西貢獻(xiàn)。