砥礪奮進 開拓進取扎實推進新時代黃河流域水土保持高質量發展

黃河水利委員會 水土保持局

(河南 鄭州 450003)

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開了座談會，將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略，發出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召。2021年10月22日，習近平總書記在濟南主持召開了深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會，強調要“咬定目標、腳踏實地，埋頭苦干、久久為功，確保‘十四五’時期黃河流域生態保護和高質量發展取得明顯成效，為黃河永遠造福中華民族而不懈奮斗”。三年來，黃河水利委員會(簡稱“黃委”)協同流域各省(區)水行政主管部門堅持習近平總書記“十六字”治水思路，全面貫徹落實新發展理念，扎實推動《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)中的水土保持任務落實落地，黃河流域水土保持工作取得明顯成效。

1 科學系統謀劃，統籌水土保持頂層設計

按照習近平總書記提出的“水土保持不是簡單挖幾個坑種幾棵樹，黃土高原降雨量少，能不能種樹，種什么樹合適，要搞清楚再干。有條件的地方要大力建設旱作梯田、淤地壩等”指示精神，著力抓好頂層設計，流域水土保持規劃體系基本形成。黃委先后組織開展了水土流失現狀、水土流失治理措施成效、淤地壩和旱作梯田等一系列調查、調研、評估，取得重要成果10余項，并在此基礎上編制了《黃河流域水土保持規劃》，確定了水土保持總體布局和水土流失防治思路，謀劃了水土流失防治新格局。為貫徹落實水利部印發的《推動黃河流域水土保持高質量發展的指導意見》，黃委印發了《黃委貫徹落實〈推動黃河流域水土保持高質量發展的指導意見〉“十四五”實施方案》，按照重大工程、重大項目、重大政策3個方面，確定 “十四五”期間重大工作任務36項，為“十四五”水土保持高質量發展提供了時間表和路線圖。

為強化流域管理和區域管理的有效銜接，流域有關省(區)在水土保持頂層設計方面開展了大量卓有成效的工作。青海編制了《青海省“十四五”水土保持規劃》《青海省生態清潔小流域建設規劃》。寧夏著力打造黃河流域生態保護與高質量發展先行示范區，審議通過了《寧夏回族自治區建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區促進條例》。內蒙古規劃先行，制定出臺了《內蒙古自治區黃河流域生態保護和高質量發展規劃》《關于貫徹落實習近平總書記黃河流域生態保護和高質量發展座談會重要講話精神先期工作分工方案》。甘肅按照省委、省政府“先一步”的安排部署，制定了甘肅黃河流域“1+4+3+N”的水土保持規劃任務體系。陜西編制了《陜西省水土保持“十四五”規劃》《陜西省黃河流域生態保護和高質量發展水利專項規劃》。山西以《山西省水土保持規劃(2016—2030年)》為統領，配套出臺了“兩山七河一流域”(兩山即呂梁山和太行山，七河即汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河、涑水河和大清河，一流域即黃河流域)生態修復與保護總體方案。河南編制了《河南省黃河流域生態保護和高質量發展水土保持規劃》。山東出臺了《山東省水利發展“十四五”規劃》。

2 厚植生態底色，推進水土流失綜合防治

按照習近平總書記提出的“協同推進大治理”要求，發揮流域管理機構統籌協調指導作用，積極推動流域水土流失綜合防治再上新臺階。一是編制完成《黃河流域淤地壩建設和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實施方案》，目前已由水利部、國家發改委正式印發，計劃用5年時間，新建淤地壩1 400多座、攔沙壩2 500多座，實施坡耕地水土流失綜合治理27.13萬hm2，總投資174億元。這是新中國成立以來涉及面最多、工程實施范圍最廣、投資規模最大的流域水土保持項目，也是《規劃綱要》落地的第一個水保項目。項目2021年開始實施，已下達中央投資54.2億元。二是積極推進病險淤地壩除險加固，已完成一期評估和二期核實，通過積極爭取，二期工程已立項實施，三年來中央共投資12.67億元，加固改造病險淤地壩1 886座。三是協調推進塬面保護、小流域綜合治理等項目，推動高質量、高水平的水土流失綜合治理。

隨著國家水土保持投資力度加大，有力帶動了流域各省(區)水土流失治理提檔加速。青海堅決扛起保護“中華水塔”政治責任，打造“水保、生態、振興、智慧和清潔”之河。甘肅將梯田工程建設和脫貧攻堅、美麗鄉村建設、鄉村振興戰略有機融合，建成了一批“梯田+”特色產業基地，走出了一條整流域治理、整片帶開發、多措施配套、可持續發展的精準脫貧攻堅之路。山西“十三五”期間共落實水土保持專項資金10.39億元，治理水土流失面積2 965 km2，同時吸引社會資本2億多元投入水土保持生態建設。陜西以項目帶動為抓手，在黃河流域落實水保投資43.12億元，治理水土流失面積5 800 km2，除險加固病險淤地壩921座。河南建成三門峽市澠池縣柳莊生態清潔小流域等59條，取得了良好示范引領效果。寧夏“十三五”期間完成投資38.7億元，治理水土流失面積4 361 km2。內蒙古“十三五”期間結合美麗鄉村建設，完成小流域治理面積1 141 km2，建成生態清潔小流域47條。山東2022年啟動實施坡耕地水土流失綜合治理，其中中央投資1 600萬元。

截至2021年底，黃河流域完成初步治理水土流失面積26.09萬km2，建成淤地壩5.7萬座。水土流失面積較1990年減少了44.24%，強烈及以上侵蝕面積下降83.37%，實現了水土流失面積、強度雙下降。林草植被覆蓋率達到66%以上，黃土高原主色調由“黃”變“綠”。黃河流域水土保持率在2019年的基礎上提高了1.37個百分點，達到67.37%，流域生態面貌呈現整體好轉、局部良性循環。

3 統籌相融相生，推進特色產業綜合體建設

按照習近平總書記2021年9月13日在陜西省米脂縣高西溝村考察調研時提出的“要深入貫徹綠水青山就是金山銀山的理念，把生態治理和發展特色產業有機結合起來，走出一條生態和經濟協調發展、人與自然和諧共生之路”的要求，黃委主要負責人于2022年3月9日召開專題辦公會議，研究黃土高原小流域水土保持特色產業綜合體建設，并在4月20日十三屆全國人大常委會第二十八講專題講座上提出“積極探索黃土高原小流域水土保持特色產業綜合體建設”。

3.1 提出建設性意見，積極推動項目立項

計劃用5年時間打造一批具有示范引領作用的黃土高原小流域水土保持特色產業綜合體樣本，以小流域為單元，遵循水土流失規律，科學布設各項水土保持綜合措施，形成完善的綜合防護體系。同時，以水土流失防治為基礎，以山青、水凈、村美、民富為目標，充分發揮水土保持在保障農業生產、改善人居環境、促進鄉風文明、拓展致富路徑等方面的獨特作用，結合區域資源優勢，圍繞生態產業化、產業生態化，有效對接鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興戰略，實現水土保持與現代農業、生態觀光、文化旅游、康養休閑、綠色能源等特色產業深度融合，相互促進、相互發展。聚焦小流域水土保持+生態型、小流域水土保持+產業型、小流域水土保持+宜居型、小流域水土保持+旅游型和小流域水土保持+康養型等5類具有典型代表性的產業發展模式。

3.2 統籌推動試點，扎實做好試點前期工作

編制完成重點小流域水土保持高質量發展試點思路框架、甘肅天水羅玉溝流域水土保持高質量發展試點方案、重點小流域水土保持整溝治理高質量發展試點工程實施方案項目任務書。目前，水利部已批復重點小流域水土保持整溝治理高質量發展試點工程實施方案項目任務書，黃委在調研的基礎上提出了具體的實施方案。同時，編制完成黃土高原水土保持與鄉村振興綜合提升模式及試點的規劃方案、調研報告、推介報告，山西芮城縣和陜西延安市安塞區試點項目的規劃報告等。

4 堅持保護優先，強化水土保持監督管理

按照習近平總書記提出的“共同抓好大保護”要求，主動作為、精準發力，開展了淤地壩安全運用監督檢查、生產建設項目水土保持專項整治、部批生產建設項目監管、國家水土保持重點工程監管和省級履職督查等，促進流域水土保持工作能力與水平整體提升。

4.1 強化淤地壩工程安全度汛監管

三年來，黃委共派出110多個督查組，抽查了1 600多座淤地壩，對問題突出的200多座淤地壩進行了“回頭看”。2021年進一步加大淤地壩安全度汛暗訪督查力度，汛期共派出4批次26個督查組93人次，現場督查7省(區)68個縣498壩次，超額完成督查400座淤地壩的年度任務，督查數量為歷年最高。開展電話抽查771壩次1 628人次，是2020年抽查壩次的5倍。形成了以暗訪督查為主、電話抽查為輔、應對強降雨防汛督導為補充的督查工作體系。通過暗訪督查，層層傳導壓力，地方重視程度明顯提升，自上而下的責任體系基本建立。2021年共發現問題979個，為歷年最少；立行立改問題835個，為歷年最高；列入“一省一單”問題同比減少57.8%；嚴重問題占比從12%降到2%。2021年黃河流域極端天氣頻發，秋汛更是歷史罕見，淤地壩防汛形勢異常嚴峻。為此，黃委堅持“預”字當頭，下發明傳電報5次；推送強降雨風險提醒25期，涉及6省(區)4 091壩次；電話回訪843壩次919人次，電話抽查203壩次424人次；對下游有居民的88座淤地壩做到提醒全覆蓋。淤地壩防汛從被動應對轉向主動防控，打贏了應對極端強降雨和罕見秋汛這場硬仗，實現了大汛期間人員零傷亡。

4.2 緊盯違法違規行為，強力推動專項整治

2020年8月至2021年9月，開展了黃河流域生產建設項目水土保持專項整治行動,對2011年《中華人民共和國水土保持法》(修訂版)施行以來流域內各級各類生產建設項目進行了一次大清理大排查，梳理項目超過6萬個，清理排查項目3萬個，認定違法違規項目8 286個，摸清了近10年來全流域生產建設項目“底數”，建立了工作臺賬。組織開發了專項整治信息平臺，對違法違規項目實現“查認改罰”全鏈條一體化管理，探索了監管新途徑新方法。強化手段措施，推動各級監管部門開展責任追究3 463項次，實施信用懲戒89項，掛牌督辦55項，開展行政處罰1 001項。推動16 609個違法違規行為全部完成整改銷號，集中整治了一大批歷史遺留問題，對生產建設單位形成強大震懾。創造了上下協同、統一行動、集中整治，大兵團協同作戰、大平臺實時監控、大規模集中整治的工作典范，探索建立了上下聯動、部門協同的監管機制，增強了各級監管人員的履職能力，提升了地方政府、有關部門和各行各業的水土保持法律意識，推動了人為水土流失防治。

4.3 持續強化部批生產建設項目監管

多年來，黃委依法履責，以督促落實生產建設項目水土流失防治措施為核心，堅持問題導向、結果導向，持續強化部批生產建設項目事中事后監管。采用現場檢查、遙感監管、“互聯網+”等多種方式，連續11年實現部批生產建設項目監管全覆蓋。2019—2021年共跟蹤檢查在建部批項目242項，其中現場檢查138項，印發檢查意見234項，針對發現的問題提出了明確整改要求并督促整改；集中督促64個已完工的部批項目建設單位依法履行主體責任，加快完成各項水土保持任務及設施自主驗收；組織完成87個部批項目水土保持設施驗收核查，對其中5個項目出具了自主驗收不合格的核查意見，嚴把驗收核查關。2021年首次發布公告，將3個生產建設單位列入水土保持“重點關注名單”。通過全過程嚴格監管，推動了部批生產建設項目水土保持方案落實及人為水土流失防治。

4.4 加強國家水土保持重點工程監管

根據水利部要求和水土保持法賦予流域機構的職責，從前期工作、計劃和資金管理、建設管理、工程質量安全、工程驗收等方面，對國家水土保持重點工程進行專項督查。每年對陜西、山西、甘肅、寧夏、青海、新疆、內蒙古、河南8省(區)和新疆生產建設兵團實施的國家水土保持重點工程開展督查，并向水利部報送督查報告和整改意見。據統計，三年來黃委精心組織，積極創新督查手段和方法，靶向督導，持續傳導壓力，累計派出24個督查組87人次，完成66個縣的134個國家水土保持重點工程項目和149座病險淤地壩除險加固工程的督查工作，共發現問題415個；向水利部提交分省督查報告和“一省一單”整改意見54份；對17個工程項目開展了圖斑精細化管理工作，利用無人機抽查圖斑633個。通過督查，2021年問題數量較2019年下降65%，嚴重問題零發生，進一步規范了國家水保重點工程建設管理，保障了工程建設成效。

4.5 認真開展省級水行政主管部門監管履職督查

2019年以來連續開展了監管履職督查,督查范圍涵蓋青海、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南、新疆8省(區)及新疆生產建設兵團。采用現場調查、查閱資料及座談交流相結合的方式，重點督查省級水行政主管部門生產建設項目水土保持監督管理制度的落實和執行情況，主要包括水土保持方案審批、監督檢查、驗收核查、補償費征收、違法行為查處以及遙感監管等工作情況。2019—2021年，共抽查省市縣監管項目285項，并提出了“一省一單”意見和督查報告。通過履職督查，發現問題并督促整改，逐級壓實監管責任，規范了地方監督管理工作。

5 強化數字賦能，加快智慧水土保持建設

按照習近平總書記提出的自主創新推進網絡強國建設要求，充分發揮信息化對水土保持監管的支撐作用，著力業務與信息化深度融合，推進信息化重點工作。

5.1 建立完善網上監管新模式，拓展監管手段

利用企業QQ建立黃河流域水土保持監督管理交流服務平臺，面向部批在建項目逐項建立工作群303個，群成員7 000多人，建立網上信息快速傳遞通道，解決各參建單位及其與主管部門之間溝通不暢的問題，同時通過平臺開展法規政策宣貫、問題整改跟蹤、疑難問題研討等，基本實現對部批在建項目水土保持的多層次、跟蹤式監管，提高了監管效率。開展全流域水土保持監管業務大培訓，流域(片)內共有1 011個單位、6 000多人參加培訓。強化全國水土保持監督管理系統應用，連續完成年度部批項目監督檢查、驗收核查數據錄入等工作。認真落實黃委信息化“一張圖”“一個庫”的要求，積極開展生產建設項目、重點工程等數據整理入庫與上圖工作，促進資源共享和利用。

5.2 統籌開發淤地壩信息管理系統，提升能力水平

需求牽引、數字賦能，自2021年10月以來，按照水利部總體部署和黃委工作安排，開展了淤地壩信息管理系統建設，2022年汛前各項建設任務基本完成，1.68萬座淤地壩的基礎數據已整編入庫和上圖；初步搭建了數字孿生場景，實現了基于二三維地理信息場景的淤地壩信息快速查詢、關聯展示和32個指標的多維統計與查詢；實現了對降雨覆蓋區淤地壩動態數量統計、多條件查詢及不同級別降雨風險提醒；做到1.68萬座淤地壩“一壩一碼”身份認證；初步建立了暴雨洪水預報預警模型和淤地壩安全風險預警模型，開展了“四預”試點應用。該系統已被納入水利部、黃委防汛會商系統，提升了淤地壩精準監管和安全度汛智慧化水平。

5.3 充分運用新技術和新手段，著力推動水土保持監測精細化、精準化和數字化

通過全國水土保持監測網絡及信息系統一、二期工程建設，黃河流域已形成由西安監測中心站、鄭州監控站、4個直屬監測分中心、10個省(區)監測總站、35個地(市)監測分站、215個縣(市)水土保持監測點構成的監測網絡。連續3年，開展了黃河流域(片)全國水土流失動態監測與公告項目，及時完成了年度任務，結合省級監測，實現了流域水土流失動態監測全覆蓋，并得到水利部充分肯定。發布了《黃河流域水土保持公報(2020年)》，這是時隔10年黃委再次發布此類公報，并建立長效機制，出臺了《黃河流域水土保持公報管理辦法》。

6 夯實發展基礎，推動建立水土保持長效機制

按照習近平總書記提出的要重視基礎性工作、加強科技創新有關要求，加快制度建設，夯實科研基礎，摸清淤地壩家底基數，為流域水土保持高質量發展提供支撐。

6.1 基礎工作得到加強

聚焦重大國家戰略實施，黃委開展了多項專題研究。研究提出了全流域及流域各省(區)不同發展階段水土保持率目標和閾值，為落實《規劃綱要》確定的70%水土保持率目標提供了重要支撐。制定印發了《高標準淤地壩建設管理指南》，起草了《老舊淤地壩提升改造技術指南》《淤地壩登記(銷號)管理規定》，配合水利部完成《淤地壩建設管理辦法》《生產建設項目水土保持方案管理辦法》《生產建設項目水土保持承諾制》等的制定，為水土保持高質量發展提供了重要基礎支撐。

6.2 科學研究取得巨大成效

通過國家重大科技專項和黃河水科學聯合研究基金，黃土高原土壤侵蝕模型、水土流失機理、水土保持碳匯能力等一批重大基礎研究和關鍵技術攻關項目啟動實施。目前形成了由黃河水土保持科研單位、地方水土保持科研單位和國家水土保持科研、教學單位構成的多層次、多類型的水土保持科學研究體系，構建了以水土流失規律、水土保持措施、水土保持規劃、水土保持效益為主要研究內容的水土保持科學技術體系。

6.3 淤地壩風險隱患大排查全面完成

按照水利部統一部署，組織黃土高原地區7省(區)首次全面完成對黃土高原地區中型以上淤地壩大排查，完成“一壩一單”數據庫建立，并形成排查工作報告上報水利部，摸清了家底基數，為有的放矢、分類施策開展淤地壩安全運用監管提供了支撐。排查結果顯示，截至2020年底，黃土高原地區中型以上淤地壩共有16 788座，其中大型壩6 265座、中型壩10 523座，下游有居民的淤地壩1 356座。

7 當前和今后著重抓好的工作

習近平總書記擘畫的黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略正全面推進，下一步要以提高水土保持生態服務價值和提升農林水綜合能力為目標，以體制機制法治為保障，以數字賦能、創新驅動為動能，依法全面加強水土流失預防保護和水土保持監督管理，科學推進水土流失綜合治理，構建全流域水土流失防治新格局，以優異成績迎接黨的二十大勝利召開。當前和今后一個時期應著重抓好以下幾方面工作。

7.1 著眼長遠，強化重點區域預防保護

堅持尊重自然、保護優先，加強黃河源區，重點支流源頭區，秦嶺北麓、子午嶺、六盤山等重點區域預防保護，因地制宜實施封山育林、退耕還林、退牧還草、禁牧輪封輪牧等措施。鞏固退耕還林還草成果，依法從嚴確定禁墾坡度，并嚴格實施禁墾。

7.2 立足當下，科學推進水土流失綜合治理

落實好《黃河流域淤地壩建設和

坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實施方案》，加強多沙粗沙區、十大孔兌治理，推動攔沙壩、沙棘生態減沙工程建設，構筑好攔減入黃泥沙的第一道防線。大力開展高標準旱作梯田建設，因地制宜實施老舊梯田改造。扎實推進黃土高原小流域水土保持特色產業綜合體立項建設，助力鄉村振興。

7.3 以人為本，持續抓好淤地壩安全運用

健全淤地壩登記(銷號)、除險加固、提升改造、標準制定、技術推廣等工作機制，開展高標準淤地壩建設，加強病險淤地壩除險加固、老舊淤地壩提質改造，壓實淤地壩安全運用主體責任和“三個責任人”責任，全面建成淤地壩信息管理系統，提高安全運行智能化水平。

7.4 上下協同，抓好人為水土流失防治

運用衛星遙感等手段實施常態化監管，及時發現并查處水土保持違法違規行為，采取“集中約談，處罰懲戒，信用監管，掛牌督辦”等多種手段，實現全過程、全鏈條、全方位、全覆蓋監管，形成強大震懾。

7.5 創新機制，加大水土保持投入

堅持政府主導、多元共治，推動建立水土保持生態補償機制、多元化投入保障機制，完善以獎代補、先建后補、以工代賑、村民自建等扶持政策，促進形成“共同抓好大保護、協同推進大治理”的格局和“黨委領導、政府主導、部門協同、社會參與”的長效機制。