正確認識雙重預防機制 推進動態化安全管理

黃守平(中鹽安徽紅四方肥業股份有限公司，安徽 合肥 231602)

0 引言

企業應重視在生產的過程中落實雙重預防機制，一方面應加強對風險的識別和管控，從源頭入手完成對風險問題的管理，促使風險能夠長時間維持在可控、可接受的范圍內，降低或是消除安全事故的發生概率；另一方面應強化風險排查和治理工作，將隱患消滅在事故發生之前。

1 雙重預防機制的背景

2016 年1 月6 日，在中共中央政治局常委會會議上，習近平總書記針對安全生產工作作出了重要論述，提出多點要求，強調了要“堅決遏制重特大事故頻發勢頭”，對容易發生重特大安全事故的行業企業，應當制定并推行安全風險分級管理的工作模式，同時引入風險隱患排查治理，以此組建起具有雙重預防性質的工作機制。在此基礎上，還要加速推進安全生產關口的前移，在應急救援方面投入更多的關注度與支出投入，促使由于重特大安全事故所導致的人員傷亡與財產損失大幅下降。上述內容是我國首次針對“風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制”進行提出與強調性理論書。

2016 年10 月9 日，國務院安委會辦公室積極印發了《國務院安委會辦公室關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》(安委辦〔2016〕 11號)(以下簡稱《意見》) 并在全國范圍內推行。在該《意見》中，針對“安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制”作出了進一步論述與強調，提出該工作機制是避免重特大安全事故發生的重要措施，并對如何構建雙重預防機制提出了具體意見。

2021 年6 月10 日，雙重預防機制被正式寫入了修改后的《中華人民共和國安全生產法》。

新《安全生產法》第三條增加“從源頭上防范化解重大安全風險”的要求，通過對風險管控，掌握安全生產的主動權。在具體要求上，如第二十五條在生產經營單位安全生產管理機構以及安全生產管理人員的職責中，增加了“組織開展危險源辨識和評估”的要求等，都體現了《安全生產法》對風險管控的重視，推動我國安全生產工作從管隱患向管風險邁進。

雙重預防機制一項重要安全管理創新，自提出以來得到了各級政府及各有關部門的認真貫徹，在諸多行業、企業中得到了廣泛的落地推廣，取得了顯著的社會和經濟效益。但因各地、各企業對風險管理認識、做法的不同，導致一些企業的雙重預防機制工作沒有取得預期的效果。

2 什么是雙重預防機制

對于雙重預防機制可以做出如下解讀：在精準把握安全生產的特點和規律的條件下，圍繞安全生產風險實施超前防控以及安全生產關口的前移；以風險辨識為切入點，及時挖掘風險控制措施存在的漏洞與缺陷，在事故發生前全面、迅速消滅隱患[1]。

現階段，在安委辦〔2016〕 3 號文和〔2016〕 11 號文中，針對“雙重預防機制”進行了說明，主要將雙重預防機制細化為安全風險分級管控以及隱患排查治理這兩大類內容。其中，安全風險分級管控主要可以理解為安全風險管理，包含的具體工作內容有迅速精準辨識危險源、評價風險并分級、實施風險管控等，要求在完成風險辨識后實施全面性評估，保證安全管控措施的實效性與完善性。對于隱患排查治理而言，主要為依托隱患排查等方式對風險點管控措施落實全面管控，在迅速發現其中包含著的隱患問題的基礎上實施針對性、及時性治理。綜合來看，“雙重預防”可以理解為：管控風險，避免管控風險存在隱患；及時治理管控風險隱患，預防安全事故[2]。

3 風險分級管控與隱患排查治理的關系

在進行安全風險的管控過程中，由于所使用管理措施的缺陷造成的事故隱患為“隱患”的定義(來源于《危險化學品企業安全風險隱患排查治理導則》(應急〔2019〕 78號))。風險的管控工作中，需要完成對風險管控措施存在隱患的及時發現與消除，以此確保風險的管控措施始終能夠發揮出更為理想的價值性與作用性。

雙重預防機制包括三個過程，同時這三個過程也是雙重預防機制的三個具體目的，具體有：第一，辨識。在此過程中，主要完成對風險點的全面性辨識，包括存在何種危險物質與能量、判斷這些根源在何種情況下可能引起的多種事故等。第二，評價分級。切實參考風險評價準則相關內容，針對風險點導致各類事故的可能性與嚴重程度實施全面、精準分析與評價，并完成對風險的評價與級別劃分。在此過程中，包含著對隱患的排查。換言之，要求相關工作人員完成對風險點現行管控措施的排查，如：措施完全與全面程度、措施良好程度等。一旦現行風險管控措施存在缺陷或是不足，即存在隱患，則極有可能導致更為嚴重的安全風險問題發生，并對風險分級結果造成一定程度的影響。第三，管控。其主要完成對風險的有效管控，促使風險能夠長時間維持在可控范圍內。在此過程中，包含著對“評價分級”期間挖掘出隱患的治理，同時還要完成對風險點現有管控措施的全面、持續的隱患排查，確保能夠更為迅速地發覺隱患并第一時間實施治理處理，促使風險能夠長時間保持在可控程度內。總體來看，風險分級管控與隱患排查治理之間的關系可以做出如下解讀：風險分級管控中包含著隱患排查治理[3]。

4 雙重預防機制與安全生產標準化的關系

GB/T 33000—2016 《企業安全生產標準化基本規范》中的“5.5 安全風險管控及隱患排查治理”主要針對雙重預防機制進行了強調與內容論述。

AQ 3013—2008 《危險化學品從業單位安全標準化通用規范》中的“5.2 風險管理”主要針對風險管理要求進行了說明，包括管理范圍、風險評價、風險控制等；該《通用規范》中包含著的“5.2.4 隱患治理” “5.10.1 安全檢查”“5.10.2 安全檢查形式與內容” “5.10.3 整改”等內容，主要針對隱患排查治理要求做出了論述。

綜合來看，安全生產標準化的核心要素主要包括風險管理(即安全風險分級管控)與隱患排查治理。也就是說，雙重預防機制是安全生產標準化的重要或核心要素。

對于安全生產標準化而言，其屬于企業展開安全生產時需要利用的基礎性工具；對于雙重預防機制而言，其強調要把握安全生產標準化中的兩個核心要素，風險分級管控和隱患排查治理對這兩個要素進行了再細化、再嚴格、再科學的要求。安全生產標準化建設是大的PDCA 循環；雙重預防機制是小的PDCA 循環，是對安全生產標準化建設PDCA 循環中C(檢查) 環節的強化。依托雙重預防機制的構建與推行，能夠加速推動安全生產標準化進程；依托安全生產標準化，也能夠反向支持雙重預防機制的構建與實施[4]。

5 如何認識風險管理和隱患排查治理

業界把風險分成兩類管理：原始風險和現有風險。

將風險分為原始風險和現有風險管理，有利于進一步認清什么是風險，進一步厘清風險管理的要點；有利于企業相對較規范地開展風險分級管控，少走彎路，并盡可能地不使風險分級管控工作流于形式。

現有風險就是風險點在現有風險管控措施的基礎上仍然潛在的風險。現有風險的大小是隨著隱患的產生與治理而動態變化的。現有風險一般情況下都是可接受的(一般風險、低風險)，只有在某些時段(隱患治理完成前)可能會存在不可接受風險。不可接受風險僅針對現有風險而言，需要采取必要的新的風險消減措施(“增補措施”或“建議措施”)。

原始風險可以理解為風險點(單元、設備設施、作業活動等)因其固有危險性而潛在的風險。“固有危險性”是指風險點涉及的危險物質所固有的易爆、有毒、腐蝕等性質及危險物質的數量，還有可能意外釋放的能量。固有危險性一般決定了事件后果的“嚴重程度”[5]。

6 原始風險與現有風險的不同之處

(1)現有風險是動態變化的，而原始風險一般是不變的

①現有風險的大小是隨著隱患的產生與治理而動態變化的。如果風險點的管控措施出現缺失或缺陷，即存在隱患時，則發生事件的可能性增加，風險度增大。對隱患及時進行治理，則風險點的管控措施得以完善，則發生事件的可能性降低，風險度變小。

②原始風險的大小一般是不變的。原始風險關注的是風險點的固有危險性，包括危險物質及數量、能量等。危險物質的性質是難以改變的，風險點的危險物質的數量一般也是一定的。

(2)風險的管控方法不同

①現有風險的管控。不同等級的現有風險其管控方式也不同。對現有風險中的重大、較大風險，一般稱為“不可接受風險”。既然為“不可接受”，則應采取風險消減措施來降低風險，使之變為可接受風險。重大風險應立即停止作業或生產，采取措施降低風險；較大風險原則上應立即采取措施降低風險，如果條件不具備，可以限期進行整改；對一般風險，也要盡可能降低風險，即如果具備條件，可以再從管理和工程技術方面采取新的措施，盡可能地降低風險；對低風險，可以維持現狀。

②原始風險的管控。對原始風險要采用日常運行控制的方式進行管控。所謂的“日常運行控制”就是在日常工作中，保證風險點的各種管控措施隨時處于完好的狀態即可，具體內容包括：對設備設施及安全附件、安全設施的定期檢驗檢查；管理制度、操作規程的及時更新及培訓；人員防護；應急管理等。

各級原始風險的管控方式是相同的，但不同等級的風險其管控人員及頻次是不同的。根據企業的風險分級管控要求，由不同層級的人員采用不同的頻次對不同等級的風險(公司級、部門級、車間級、班組級)進行四級管控。

要高質量常規隱患排查工作，一般來說，常規隱患排查應關注[6]：

(1)隱患排查的形式和頻次。結合企業的組織機構設置及職責分工情況，將不同類型的隱患排查分別分配到相應的專業部門，明確公司級、車間級都應分別開展哪些類型的隱患排查，建議企業以表格的形式明確各專業部門和車間應開展的隱患排查類型、參與人員/單位和頻次。

(2)編制適用的隱患排查表。企業隱患排查治理的綜合監管部門應編制隱患排查表的統一模板，供各部門、各車間使用。對公司層級、車間層級都需開展的隱患排查如綜合、季節、節假日隱患排查等，排查表的內容除在管理方面和現場方面的側重不同外，排查項目涉及的內容應體現縱向從上至下的一致性。

(3)應實現全員、全專業隱患排查。隱患排查涉及安全、工藝、設備、電氣、儀表、總圖、設計、消防等多個專業，企業的各專業部門應按職責分工，全面參與隱患排查治理工作。

(4)實現隱患系統性整改。歸納梳理分析查出的隱患，對在同一單元或多個單元多次、重復出現的隱患，實現系統性整改、從根源整改、“舉一反三”以點帶面的整改；對重大隱患要組織集中研判，從思想上重視，從行動上落實整改資金、技術、設備、人員、方案等資源，切實做到隱患的閉環管理。

7 建立風險分級管控及隱患排查治理體系

7.1 建立相關的組織機構，加強對機構的領導

企業要想建立完善的風險分級管理和隱患排查治理體系，需要得到領導的重視，由領導推動相關機構的組建，并制定切實可行的實施方案，對機構的組織結構和工作內容做出規定。在相關機構的組建時，機構的負責人應由企業領導擔任，機構的成員應由各部門的負責人擔任，由企業領導統一領導，再由各部門負責人執行，強化相關機構的職權，明確崗位職責，對安全生產工作進行有效的監督和檢查。在企業生產活動進行之前，由機構人員對生產環境和相關的生產要素進行危險辨別和風險評估，如果在這一過程中發現了不可預估的風險，應立即采取有效的對策進行解決。在檢查的過程中，如果發現有人員和相關要素處于不穩定狀態，或存在缺陷，應立即進行治理，確保生產人員、生產材料、生產工藝和生產程序都符合規定的要求，確保企業生產安全。在生產的過程中，機構應定期派遣人員對生產活動進行監督，提高危險源管控措施的準確性，并通過風險分級管理，提高對生產活動管理的有效性，確保安全檢查的及時性。

7.2 配備專業的人員，加強對相關人員的培訓

組織機構成員以及生產一線員工的綜合素質與風險分級管控和隱患排查治理工作的現實展開情況之間，存在著較為明顯的關聯性。如果組織機構成員的安全意識不強，工作能力較差，就無法對生產環節中存在著的多種安全風險問題完成更為精準、全面、及時的識別與管理，同時也難以高質量完成安全隱患排查與治理，會使整個企業處于危險的狀態。如果生產員工在入職之后沒有進行專業的培訓，技術水平較低，就不能按照標準進行生產工藝和生產流程的細化，進而會給生產工作造成了很大的隱患。所以，企業應安排專業的人員從事技術性較強的工作，并制定員工定期培訓制度，對員工進行綜合培訓。對不同的員工應進行有針對性的培訓，對一線生產員工應加強對相關生產工藝和生產流程的培訓，確保每名員工都能熟練掌握并準確操作，降低生產環節的安全風險和隱患。對于機構成員，他們不僅要掌握相關生產工藝和生產流程，更要有識別風險和隱患排查的能力，并有解決風險和治理隱患的能力，要加強相關知識和技能的培訓。

7.3 強化風險分析，從兩方面進行風險預防

為了加強對風險的管控和隱患的治理工作，企業應對生產過程中存在的各種風險和隱患進行全面了解。企業內部一線的生產員工和技術人員是對生產過程最了解的人，他們長時間接觸生產工藝和生產設備，并不同程度地參與生產工作，對可能存在的風險和各種隱患更加了解。所以企業領導可以組織一個作業活動，讓員工充分地發表意見。企業可以根據生產車間和生產工序要求員工寫下自己的崗位、工作內容、工作過程中存在的危險、可能出現的后果、管控的措施等。不同的員工考慮問題的角度不同，問題的答案也不同，企業相關機構可以將員工的答案匯總起來，最終得出企業生產過程中存在的風險和隱患類型，進而實行有針對性的管控措施。對生產設備的調查同樣要求員工寫出自己的崗位、操作的設備、設備不同部位存在的危險、可能出現的后果、安全操作的技巧等，進而對生產設備進行合理的操作規范。同時，根據員工的意見，機構人員還應到現場開展具體的辨識工作，對生產工藝、生產流程和生產設備進行全面的分析和檢查。

7.4 加強制度建設，落實崗位責任

針對員工提出的意見，機構人員應利用LEC 便是評價法對企業內部的生產活動進行風險分級，將風險分為藍、黃、橙、紅四個等級，從藍到紅等級越來越高，根據風險等級的不同，對生產工藝、生產流程、生產設備、生產人員培訓等進行合理的管控。風險等級越高，分級管控的級別就越高，管控的資源、能力和措施等因素的級別也越高，并由相關單位負責具體措施的落實工作。同時機構應制定完善的分級管控獎懲考核制度，對管控過程中的分管單位進行評價，對表現優異的單位和個人進行獎勵，對不負責任的單位和個人應給予懲罰。風險點、危險源和管控措施的隱患排查工作應落實到具體的個人，強化排查人員的工作責任，查出的安全隱患應由專門的人員制定整治方案，依照規定進行整改工作，整改完畢后再由專人進行驗收，徹底清除隱患。

7.5 持續推進雙重預防機制，穩步實施風險管控和治理

企業內部的風險分級管控和隱患排查治理工作應該持續進行。結合安全管理工作的具體實際，將風險分級管控和隱患排查治理工作與生產管理相結合，與各單位、生產部門的日常工作融合起來。在機構運行的過程中，推動各單位、生產部門持續開展風險排查、巡檢工作，將這種行為內化為各生產部門的自主行為。生產部門負責人應安排專門的檢查人員每天對生產工作進行巡查，確保工作人員按照要求開展工作，各生產設備穩定運行。此外，企業應定期安排相關機構進行安全檢查和隱患排查，消除風險，治理隱患。按照分級管控的原則，查出來的風險和隱患也應分級負責，由誰查出就由誰監督相關部門進行整改，最后再驗收整改的成果，實現管控和治理的閉環管理。企業持續推進雙重預防機制應抓住關鍵環節，嚴抓嚴控，壓實各級落實安全責任，在企業內部營造按照規章制度進行生產活動的氛圍，杜絕各類安全事故的發生。

8 結語

綜上所述，針對安全生產領域“認不清、想不到”的突出問題，可以應用構建并推行雙重預防機制完成處理。在雙重預防機制中，對安全生產關口的前移進行了強調，要求重點落實安全風險管控。換言之，要在精準、全面辨識風險的條件下，實行風險分級，加強風險點管控，突出隱患排查治理動態化。