水利工程建設項目法人制淺析

王 湛

一、引言

實行項目法人責任制是適應發展社會主義市場經濟，轉換項目建設與經營體制，提高投資效益，實現我國建設管理模式與國際接軌，在項目建設與經營全過程中運用現代企業制度進行管理的一項具有戰略意義的重大改革措施。項目法人責任制是一種現代的項目管理制度，也是建設管理體制的核心內容，是當前水利工程建設項目管理的基本制度之一，對保障水利工程建設的有序實施發揮了重要作用。1995年，水利部印發《水利工程建設項目實行項目法人責任制的若干意見》，提出在水利工程中實行項目法人責任制。2020年，國務院批轉國家計委、財政部、水利部、建設部《關于加強公益性水利工程建設管理若干意見的通知》，推進公益性水利工程項目法人管理制度的實施。2020年11月，水利部印發《水利工程建設項目法人管理指導意見》，加快建立與新時代水利工程建設管理高質量發展相適應的項目法人管理制度。項目法人在工程建設項目實施階段處于核心地位，其項目管理的能力和水平直接關系到水利工程建設質量和水平。

二、項目法人責任制的基本內涵和主要內容

水利工程建設由最初的積極創造條件實行項目法人責任制，到必須實行項目法人責任制，再到建立健全項目法人責任制，經歷了一個較為短暫的適應階段，目前已基本形成了以國家宏觀監督調控為指導，以項目法人責任制為核心，以招標投標制和建設監理制為服務體系的建設項目管理體制。

項目法人責任制作為一種現代企業制度，已經在我國得到了全面的落實，現代企業制度的特征是“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”。項目法人責任制在具體的實施中，政府和項目主管部門對項目法人實行監督、稽查和審計。項目法人與承包商之間是合同關系，雙方通過工程承包合同確立權力和義務。項目法人與監理單位是委托與被委托的合同關系，監理單位通過合同接受項目法人委托對工程進行目標管理，并對項目法人負責。項目法人是水利工程建設項目的核心，項目法人必須對國家和投資方負責，對工程質量負責，對工程的運行管理負責。

項目法人對工程建設的全過程管理負責,保證按照項目建設需要，對項目建設的工程質量、工程進度、資金管理和生產安全負總責，并接受上級主管部門和項目主管部門監督。項目法人的主要工作內容包括以下方面:（1）根據工程項目建設需要，負責組建項目管理的組織機構，任免行政、技術、財務、質量安全等負責人。（2）組織初步設計文件的編制、審核、報批等工作，并負責組織施工圖設計審查和設計交底。（3）依法對工程項目的設計、監理、施工和材料及設備等組織招標。與中標單位簽訂合同，履行合同約定的權利和義務。（4）負責辦理工程質量監督手續和主體工程開工報告報批手續。（5）遵守工程項目建設管理的相關法規和規定，按批準的設計文件和基本建設程序組織工程項目建設。（6）負責籌措工程建設資金、制定年度資金計劃和施工計劃，對工程質量、進度、工期、安全生產、資金進行管理，監督和檢查各參建單位全面履行工程建設合同。（7）負責組織制定、上報在建工程安全生產預案，完善各種安全生產措施,監督檢查參建單位完善工程質量和安全管理體系，落實施工安全和質量管理責任,對在建工程安全生產負責。（8）負責與項目所在地人民政府及有關部門協調，創造良好的工程建設環境。（9）負責組織工程完工結算、編制工程竣工財務決算，完善竣工前各項工作，申報工程竣工審計和竣工驗收，負責工程竣工驗收后的資產交付使用。（10）負責通報工程建設情況，按規定向主管部門報送計劃、進度、財務等統計報表。（11）負責工程建設檔案資料收集整理工作，檢查驗收各參建單位檔案資料的收集、整理、歸檔。

在全部工程結束后，項目法人負責申請工程竣工前的檔案資料報驗工作，負責竣工資料的移交和備案。

三、存在的問題與對策

（一）項目法人責、權、利不對等，基層項目法人能力欠缺

項目法人責任制設立之初主要是針對生產經營型項目，核心是項目法人承擔投資風險。各類事業單位組建的項目法人，容易出現責權不易界定的問題，在一定程度上仍然存在政府及管理部門過多參與、干涉工程建設管理具體工作，以行政指令代替建設管理程序和正常市場活動的情況。另外，部分項目法人技術負責人只有中級以上職稱，難以承擔所擔負的建設管理職責。

（二）項目法人履責情況考核評價機制不健全

目前的項目法人管理制度僅明確了項目法人的職責，但對項目法人履責狀況的日常監管、考核評價以及激勵和問責沒有制定明確的辦法和標準。獎懲機制不健全，考核問責跟不上，不能有效調動項目法人的責任感和工作積極性。有些地方還出現拖欠工程款的情況，在項目法人申請建設管理費時，往往不能及時足額撥付，嚴重影響了項目法人機構的日常運作，有的甚至影響到工資的正常發放，極大挫傷了管理人員的工作積極性。

（三）對策

針對以上問題，項目法人要嚴格落實責任制，明確“責、權、利”，明確項目法人對項目投資人應負的經濟和法律責任，明確項目法人和法定代表人盡職盡責應取得的獎勵和玩忽職守應受的懲罰。同時，各級水利部門要嚴格按照國家有關規定，加強對項目法人的監管，確保投資效益的發揮，應建立項目法人資格和資質的認證制度，嚴格市場準入。

項目法人單位要具有基本的專業素質和必備的基本條件；項目法定代表人要具備相應的政治、業務素質和組織能力，具有一定項目管理的實踐經驗；法人單位的人員素質、內部組織機構應能滿足工程管理的技術要求；不同規模的公益性項目應由不同資質的項目法人承擔。

四、結語

項目法人責任制作為改革中誕生的一個新事物，為進一步完善基礎設施建設管理體制、加強基礎設施建設管理立法打下了基礎，加快了國家建設管理體制改革的進程。目前在實施過程中還存在不完善的地方，需要加快投資體制改革和各項配套改革，在工程建設實踐中不斷對項目法人責任制進行優化，進一步完善基礎設施建設管理體制，為工程項目的順利實施打下堅實基礎■