大疫三年后財政如何“加力提效”？

羅志恒

大疫三年，財政在抗擊疫情、助企紓困和維護生命健康中發揮了重大作用。當前中國經濟面臨的三重壓力仍未根本解決，外部有逆全球化、全球經濟下行，內部有房地產風險和消費低迷等挑戰，財政有必要在明年發揮更大作用。

近日召開的中央政治局會議剖析時局變化，提出積極的財政政策“加力提效”，推動經濟運行整體好轉，奠定了明年財政政策的取向。“加力提效”更接近2020年“更加積極有為”的提法，力度和規模置于效果前面，意味著赤字和專項債的規模可能保持一定強度。但是在連續多年積極擴張之后，財政發力空間有多大、發力的方式是否會有新的調整引發各方關注。財政發力空間主要取決于財政形勢與風險，還與經濟性質、貨幣金融環境有關。總體上中國還有一定財政空間，但空間也在持續收窄。

從財政形勢看，財政收支緊平衡是當前和未來的常態，四本預算間調節以及盤活存量將更加頻繁。疫情以來，中國財政形勢總體緊張，2022年尤其困難，集中體現在一般公共預算收入下行的同時土地出讓收入以更快幅度下行，抗疫、兜底民生、擴大內需等導致衛生健康、社保民生、基建等支出剛性上升，又恰逢債務集中到期，壓力層層傳導集中到區縣層面。這進一步導致部分地方政府“三保”困難、出現亂罰款亂收費等現象，甚至有些地方政府通過方艙專項債籌集資金。

展望2023年，防疫政策的優化對經濟和財稅的影響將分為兩個階段：第一階段主要在明年一季度，短期感染人數快速上升對經濟造成沖擊；第二階段主要在明年二季度及之后，伴隨居民做出適應性調整后經濟逐步恢復。經濟和稅收收入的壓力集中在一季度，二季度后迎來逐步好轉。由于今年大規模留抵退稅和減稅降費產生的低基數，明年一般公共預算收入增速從數據上看可能高達12％，但兩年平均增速在4％左右，仍然偏低。同時，民營房企目前仍處于風險爆發期，房地產市場持續低迷，居民預期仍差，從政策傳導到預期改善再到實際見效尚需時間，土地市場降溫趨勢在明年上半年可能難以得到扭轉。房地產對全國財政收入的貢獻較高，疫情暴發前的2019年達35.9％。因此，從收入端看地方財政形勢難言樂觀。

從財政風險看，明年財政面臨五大風險。其一，房地產風險財政化。房地產事關經濟、金融和社會穩定，行業風險化解需要財政支持，增加地方政府救助責任。其二，金融風險財政化。城商行和農商行的股東主要是地方財政部門，由于區域經營和屬地監管，業務與當地財政緊密相關，地方財政承擔著一定的兜底或關聯責任。其三，城投風險和財政風險交織，部分城投通過拿地的方式為地方政府輸血，但是城投也面臨債務問題，這可能會導致城投與財政風險進一步捆綁。其四，通脹風險引發的財政風險。全球經濟下行、總需求不足，明年PPI大概率偏低，不利于財政增收，但CPI因為豬肉等推動結構性上行，導致需要的補助增加。其五，經濟社會的不確定性如突發疫情、地緣政治等引發企業經營成本上升，財政要再度紓困并增加支出負擔。

但也要注意到，財政收支缺口、財政風險最終要轉化為赤字和債務，集中體現就是負債率。即使按照國際清算銀行的口徑，2021年中國政府負債率為72.2％，仍顯著低于英國、美國和日本等，這是財政空間來源之一。中國是公有制為主體的社會主義國家，公有制經濟意味著與其他西方經濟體相比有更多的國有資源可以盤活，這是財政空間來源之二。同時，中國當前和明年的貨幣政策“以我為主”，2023年側重“精準有力”，與美國持續加息并引發政府債務付息率快速上升的貨幣金融環境形成鮮明對比，這是財政空間來源之三。

明年財政做好“加力提效”還需解決兩個層面的問題：一是財政的目標問題，要在增長與風險、質量與速度等多目標間平衡；二是財政本身要解決的問題，包括進一步優化債務結構以防范化解債務風險，優化財政政策實施方式以提升效果。有必要提高國債比重、降低地方債比重，提高一般債比重、降低專項債比重。中央加杠桿能夠緩釋地方財政風險，提高一般債比重能夠實事求是反映債務風險。部分地方政府專項債的投資方向項目收益偏低，不完全具備償還能力，導致在發行環節出現包裝現象，比如方艙專項債等大多以產業園區的方式呈現，但事實上收益來源主要是租金收入等。至于是否再發行特別國債、赤字率是否要突破3％來實現“加力提效”，這不是問題的核心；問題的核心是穩增長目標產生的財政收支缺口需要得到彌補，彌補方式未必一定是特別國債，可以是一般國債、長期建設國債，也可以是地方一般債及部分專項債。