“三治”結合語境下農村社會治理中法治優先探析

唐 杰 蒲映竹

(重慶大學，重慶 400000)

一、問題的提出

(一)政策背景

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是實現國家治理體系和治理能力現代化。”[1]鄉村治理現代化既是國家治理現代化的重要內容，同時也是短板。由于長期的城鄉二元結構，致使農村發展緩慢，城鄉差距大，為了補齊國家治理現代化這一短板，基于我國鄉村發展的現實狀況，黨的十九大以來國家在堅持農業農村優先發展、農業農村現代化、城鄉融合、鄉村振興等方面出臺了一系列政策和措施。

黨的十八屆四中全會明確提出：“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”[2]從中央的要求可以看出，實現國家治理體系和治理能力現代化，必須堅持依法治國，依法治國包含法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設，當然也包含了農村社會的法治建設，因此，鄉村建設的法治化必然是鄉村治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十九大報告提出：“健全自治、法治、德治相結合的城鄉治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局。完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平。”[3]2018年中央一號文件提出了鄉村振興戰略，再次強調法治對鄉村治理的保障作用。鄉村振興只有在有效的鄉村治理基礎上才能實現，而法治既是鄉村治理體系的重要內容，又在鄉村有效治理中起到保障作用，同時通過法治還可以撬動和推進自治和德治的規范化運行。通過歷史傳統和文化形態的影響，在法治不能觸及的領域，道德倫理對人們的行為起到了規范的作用，但是在國家治理現代化和法治中國建設的大背景下，法治是黨和政府治理國家的基本形式，鄉村治理也不例外。在自治領域，治理主體的培育和建設、治理方式的選擇等都應該納入法治的軌道。

(二)實踐背景

我國進入新時代后，從需求側看，美好生活拓展了人民需要的外延，不但對物質生活有了更高的標準，還包括公平、正義、民主、法治、安全、環境等方面，同時也提升了人民需要的內涵和質量。從供給側看，在農村發展不充分、不平衡非常明顯。一方面人民群眾對美好生活的愿望非常強烈，參與意識、監督意識、對公平的訴求都在不斷增強；另一方面農民群眾的文化素養、道德水準、法治意識以及農村組織社會化程度比較低，自我管理、自我服務、自我約束的能力不強，自治和德治面臨諸多困境。加之滿足這種參與、公平、監督要求的手段和方式還跟不上實踐的需要，因此在鄉村治理的初期階段，法治的保底、保障手段必須先行，為自治、德治提供底線保證。

(三)研究現狀

1.國外研究。一是對于村民自治選舉的研究， 如美國學者約翰·詹姆斯·肯尼迪的《中國農村基層民主的面貌——關于村民委員會選舉的一項實證研究》。 二是對于鄉村治理的考察和分析,較有代表性的研究有:田原史起(日本)的《中國農村的政治參與》，歐博文和李連江(美國)的《中國鄉村中的選擇性政策執行》等。如：日本學者田原史起認為，對于現代社會而言，理應確保所有的鄉村干部都有鄉村意識，不僅僅要形成現代意識，作為實現農村經濟發展的經營者，還應該肩負起對應的職責，充分發揮其政治職能，即扮演好代理人和引導者的角色。

2.國內研究。我國學術界目前對鄉村治理的研究，主要包含以下幾個角度：從自治、法治、德治三者結合的角度。朱政指出：可以從制度、規則、實踐三方面入手，明確法律地位，解決糾紛時多援引法律和村規民約等規則，保障自身運行的法治化，同時以法治思維和方式指導和解決鄉村事務。[4]從司法矯正鄉村組織的行為失范角度。陳奎認為：農村的資源缺乏對精英的吸引力，農村各方勢力極易介入農村組織，其主要目的是為自身謀求政治、經濟等回報，極易轉變為通過資本的政治化來實現政治的資本化的過程。[5]。從法治保障鄉村振興角度。蔡小娥認為：現階段的村規民約和村民自治章程多滯后于現實需要，個別條款還與現行法律法規有沖突，實踐中易形成無法可依和不好操作的局面，且法治監督考評機制不完善，過多的軟性指標及不明確的考核標準，易導致發展不平衡。[6]國外學者對于我國鄉村治理的研究，側重在鄉村人權的發展以及鄉村政府制度的發展方面，對我國如何在法治框架內開展鄉村治理的研究涉及很少。國內學者從“三治”結合、司法矯正、法治保障等多角度對法治化鄉村展開了研究，這些研究成果對本文提供了借鑒。

以上分析可以看出：國家的政策要求為研究“三治”結合中的法治優先提供了政策背景，農村社會的治理現狀則是實踐需要，國內外研究成果為深入研究法治在“三治”結合中的先導作用提供了理論支撐。 本文通過梳理相關政策要求、分析農村治理中“三治”結合面臨的困境，借鑒相關研究成果，提出發揮法治先導作用，撬動自治、德治結合的實現路徑，推動鄉村融合治理。

二、農村社會治理中“三治”結合面臨的困境

自治是指基層群眾性自治組織、社會組織、經濟組織、公民個人等進行自我管理、自我服務、自我教育，自我監督，實現村民個體由治理“對象”走向治理“主體”的一種治理方式。法治是指嚴格依據法律治理國家的原則，實現政府依法行政、公民依法行事、社會依法運行的一種治理方式。德治是指以社會主義核心價值觀為根本，通過榜樣示范、禮儀教化、道德評議等，在全社會形成普遍認同的道德標準和價值尺度，營造崇德向善、誠信友愛的良好社會風尚的一種治理方式。要實現“三治”結合乃至融合，就必須是三者互相聯系、互為作用，實現有機融合，相得益彰，但是目前我國農村治理在“三治”結合方面還面臨著諸多困境，制約著“三治”的有效結合。

(一)農村空心化導致治理主體缺位

自治要能充分發揮作用，一個前提，那就是村民有較高的素質和較強的自治能力。今天我國推進鄉村社會治理必須面對這樣一個現實，在我國農村地區，由于大量的人員外流，農村空心化嚴重，在家留守的主要是老人、婦女和兒童。要在這樣一個基礎上來推進鄉村自治，面臨的問題就要多得多。大量農村精英外流，導致農村治理出現危機。黨員外流人數增加、村內留守黨員老齡化加劇、黨員后繼乏力等均為農村基層黨組織開展活動、管理黨員增加了難度。主要表現在以下幾個方面：民主選舉難以有效推行。很多地方要求村民參加選舉大會，必須給村民百姓發補貼，否則他們不來參會。同時在民主選舉中地方黑惡勢力、宗族勢力在很大程度上干擾了民主選舉的過程。民主決策難以有效實現。由于民主決策中相關法律法規及政策的規定不完善，決策程序、決策機制不健全，加之村民參與決策的意識不到位，決策能力不夠，導致在村民自治中民主決策難以真正實現。民主監督難以有效實施。農村民主監督是當前推動村民自治、農村黨風廉政建設和社會和諧穩定的重要保障。由于村民監督對象的權力強大,民主監督機制不夠健全,村民民主監督意識淡薄等方面的原因，導致村民自治中的民主監督作用發揮不夠。

(二)農村社會組織發育程度低導致自治難以有效實現

自治要能充分發揮作用，還有一個前提，那就是社會組織發育程度較高。社會組織、社會契約、社會工作的力量達到一定程度后，社會組織就能夠在社會治理中扮演好自治的角色。在我國沿海如浙江部分地區農村社會組織發育程度高，社會契約較為健全，社會工作力量較為雄厚，所以社會組織在社會治理方面的作用發揮較好。但是在西部農村地區，社會組織規模偏小、結構松散，支配的資源較為匱乏，社會認可度不高。

(三)文化建設主體缺乏導致德治作用發揮不強

德治的作用主要是通過榜樣示范、禮儀教化、道德評議等方式實現。德治的背后主要是文化的力量在發揮作用。但由于人口外流特別是文化程度較高的人員外流，導致鄉村文化建設主體嚴重缺乏。一是文化建設主體人數少。鄉村文化工作者數量銳減，人才結構失衡，導致鄉村文化事業發展緩慢，較難滿足村民日益增長的文化需求。二是傳統文化技能出現后繼無人的囧境。傳統鄉土文化是鄉村文化治理的基石，但在農村空心化的背景之下，農耕文化日漸衰落，宗族文化逐步衰退，導致傳統文化對鄉村治理的道德穩定器作用正在減弱。三是新時代鄉村文化發育緩慢。今天的農村德治，不但優秀傳統文化發揮著重要作用，更要以黨在農村的大政方針、社會主義核心價值觀來引領和約束村民的行為，但是文化較高的人員大量外流，宣傳社會主義先進文化的力量薄弱，文化產業發展滯后，致使農村文化的德治約束作用不強。加之道德的約束是一種軟約束，沒有強制力。因此在德治的過程中就要對那些不守道德、不講誠信，又損害了他人利益的行為加強法治懲戒，以此來警醒那些不守道德的群體，從而強化法律對道德建設的促進作用，帶動農村社會道德風尚的根本好轉。

通過對農村治理面臨的困境分析，可以得出這樣的結論：自治和德治難以充當發動機的作用，必須充分發揮法治的先導作用，從而撬動和影響自治、德治的有效實現。

三、農村社會治理中法治優先的實踐指向

(一)“三治”結合，法治先行的重要意義

鄉村振興的總要求是：“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。”[7]其中治理有效是實現鄉村振興的基礎，要實現鄉村社會的有效治理，在于全面推進依法治村。“三治”結合，把法治擺在優先地位，發揮其先導、撬動作用，有利于加強基層黨組織(鄉鎮黨委、村支委)、基層(鄉鎮)政府、農村自治組織和村民的法制化意識，有利于基層黨組織依法發揮引領作用，有利于政府推進依法行政，有利于規范自治組織和村民的行為，使多元社會治理主體在行使治理權力過程中所依據的規范和運行機制都能以法律的方式制度化、程序化，治理活動產生的各類責任也能夠通過法律予以明確。

1.有利于基層黨組織依法發揮引領作用

基層黨組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨執政大廈的地基和黨的肌體神經末梢。基層黨組織并不是什么都管，而是主要負責基層的政治建設、黨的組織建設和基層社會治理制度建設。法治優先，有利于基層黨組織在政治建設上依法加強和改進鄉鎮、村黨組織對社區各類組織和各項工作的領導，確保黨的路線方針政策、法律規范在農村全面貫徹落實，確保鄉村治理不偏離國家治理的方向。法治優先，有利于基層黨組織在組織體系建設上依法實現黨對村委會、社會組織、經濟組織的領導。如村支部書記兼任村主任、兼任農村集體經濟負責人，兼任其他社會組織、經濟組織成員等，這些都必須通過法定程序。法治優先，有利于基層黨組織依法依規建立和完善各項制度，確保基層黨組織在運行過程中不超越法律的授權。習近平總書記強調，制度穩則國家穩。要答好黨建引領基層治理這個新的重大課題，根本出路在于制度建設上的突破，必須健全完善各項制度，解決制度缺失的問題，打通制度執行“最后一公里”，提高基層黨組織依法依規領導社會治理的能力和水平。黨組織的自身建設是實現上述三個建設的政治保證，自身建設既要遵守國法，又要遵守黨規，加強法制型政黨建設，提高黨組織成員法治思維、底線思維、政策思維的水平，增強他們依法依規發揮黨建引領的能力。

2.有利于基層政府依法行政

基層政府在鄉村治理中承擔著主導職責，是鄉村治理的責任主體。法治優先，有利于厘清公權和私權的邊界，明確不同的權限范圍應該采取什么樣的治理方式。如果公權、私權含混不清，就可能出現權力越位或缺位。法治優先，有利于推進政府依法行政。能否讓人民群眾在鄉村治理中切實體會到法治帶來的公平正義價值，很大程度上體現在基層政府的行政行為中。推進依法行政不僅能夠避免違規行政、以權壓法，暴力執法、野蠻執法的情況發生，也能夠掌握社會大眾對于基層政府服務的重點需求，保證政策實施的精準性和有效性，同時，還能提升社會整體的法律意識。政府在行政過程中堅持以人民為中心的工作理念，依據法律政策要求，對黨在農村的政策、政府的工作職能、工作內容進行科學普及，能夠讓其他自治組織和村民積極配合政府相關工作，有利于政府機關工作人員與社會大眾進行良好的溝通，實現對行政管理工作質量的進一步完善與優化。

3.有利于自治組織和村民依法行為

塞繆爾·亨廷頓認為：“組織是政治穩定的基礎，也是政治自由的前提。”[8]商鞅也曾說過，“法令者，民之命也，為治之本也，所以備民也。”[9]實現鄉村社會治理創新，就必須發揮社會組織的作用。農村自治組織是鄉村治理的重要主體和模式創新的基石。農村各類自治組織和村民在鄉村治理中要發揮有效的治理作用，就必須在法治的框架下運行，加強自治的合法性保障。在農村社會治理中，充分發揮法治的先導作用，有利于村民委員會、非營利性社會組織、農村集體經濟組織、農村合作經濟組織、基層群眾自治性組織按照法律規定、法定程序設立和運行。有利于組織內的全體成員按照法律規定和相應程序表達自己的訴求，依法處理如土地糾紛、拆遷賠償、社區安全等問題。同時，還有利于所有自治組織都能接受基層政府和上級主管部門的依法管理，保證各組織的運行不超越法律、法規的約束。

(二)“三治”結合，法治先行的實現路徑

既然法治在“三治”中居于樞紐地位，對自治、德治起到保障作用和良好的促進作用，那么，在鄉村治理實踐中，如何通過法治實踐來撬動自治的有序運行和德治水平的提升呢？筆者認為，應從以下幾個方面抓起。

1.完善法律法規，提供法治供給

良法是善治的前提。要建立法治社會、法治鄉村，首要的前提是完善相關法規，一方面在現有基層自治相關法律法規基礎上，要加強國家對鄉村治理的立法工作，特別是要加強對鄉村治理起關鍵作用領域的立法工作。另一方面，要善于運用地方立法權，立足切口小、聚焦準，對鄉村治理中暴露出來的重大問題，加強地方立法，加強“三治”融合的法治供給。

2.規范多元主體，夯實治理基礎

鄉村治理主體的多元化格局，決定了治理過程中要針對不同主體采取差異化的培育方式和建設路徑，明確其職責，規范其行為，夯實鄉村治理基礎。

(1)規范基層黨組織的領導

基層黨組織在鄉村治理中居于領導地位，是管總的。要發揮好黨的領導作用，就要求基層黨組織必須依法執政。一是要明確政治建設、組織建設、制度建設的具體內容和建設路徑。二是要明確實現基層黨組織的領導要通過加強組織體系建設來完成。如：通過組織體系的觸角，在基層社會組織、經濟組織設立黨組織，發展黨員，基層黨組織書記兼任其他社會組織書記或成員，加強黨組織對社會治理的領導。三要依法、依規做好自身建設。按照相關法律法規的約束和從嚴治黨的相關黨內法規開展自身建設，增強堡壘作用。

(2)規范基層政府職責和運行

在鄉村治理中政府負有主體責任，其職責是向農村提供公共服務，實施有效的公共管理。要充分有效地發揮政府主體責任，必須依法規范職責和運行方式。一是要依法明確政府權力邊界，將該由社會、市場解決的問題還給基層自治主體，政府只負責該由公權管理的事項，在公權與私權界限模糊的領域，最好以協商的方式解決。二是政府重點提供公共服務和公共產品。三是政府依法依規培育自治主體。四是政府依法維護地方政治穩定。

(3)規范自治組織運行

農村自治組織是鄉村自治的主體，要發揮其在治理中的重要作用，就必須讓這類主體在法治范圍內運行。一是依法設立。自治主體的設立必須符合相關法規的要求。二是明確其法律主體地位。強化社會組織參與社會治理的法人主體資格，使其以平等身份與政府協同治理社會公共事務。三是依法建立健全法人治理結構和運行機制，督促社會組織按章程自我約束。四是依法構建監管體系，明確監管主體、監管內容和監管方式。

3.強化法治實踐，提高治理水平

法治既對自治和德治提供保障，又對自治、德治有促進作用，因此就要在社會治理中通過強化法治實踐，提高自治主體的法治意識、治理能力和德治水平。如：通過司法部門、法律顧問參與農村矛盾化解、糾紛調解，一方面為糾紛調解提供背書，增強調解效力；另一方面讓老百姓在調解過程中受到法治教育。

4.加強法治宣傳，推動全民守法

當法治成為全社會的價值追求和行為模式時，市域社會治理領域的很多難題就會迎刃而解。要切實落實“誰執法誰普法”責任制，努力提高人民群眾的法治意識和法治觀念，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

結 論

“三治”結合是實現農村有效治理，促進其治理體系和治理能力現代化的重要抓手，但是由于農村空心化，農村社會組織發育程度低，客觀上阻礙了自治功能和德治作用的有效發揮。因此，在我國農村，特別是欠發達地區的山區農村，充分發揮法治的先導作用，對于“三治”的有效結合，保證農村治理的底線要求起到了十分重要的作用。必須通過完善法律法規、規范治理主體、強化法治實踐、加強法治宣傳，切實達到法治對自治、德治的撬動作用。