強化水資源剛性約束助力海河流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展

閻戰(zhàn)友

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

當(dāng)前，我國已實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標(biāo)，全面建成了小康社會，實現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下人口全面脫貧，正在向著建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程邁進。進入新發(fā)展階段，我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在構(gòu)建新發(fā)展格局的新時代，如何以水資源支撐和保障經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，是擺在我們面前的一個重要課題。

1 高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵

1.1 概念提出

2017年10月，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會首次提出了我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段；2020 年10 月，黨的十九屆五中全會指出，我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。這表明，我國的發(fā)展從關(guān)注經(jīng)濟規(guī)模和增長速度，轉(zhuǎn)向關(guān)注經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益；從關(guān)注經(jīng)濟增長一個維度，轉(zhuǎn)向關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展、社會公平、生態(tài)環(huán)境等多個維度。

1.2 基本內(nèi)涵

高質(zhì)量發(fā)展概念的提出源于經(jīng)濟領(lǐng)域，但其內(nèi)涵不僅限于經(jīng)濟領(lǐng)域，而是涉及經(jīng)濟社會的方方面面。經(jīng)過多年的建設(shè)，特別是四十多年的改革開放，我國經(jīng)濟社會發(fā)展成效顯著，建成了全球第二大經(jīng)濟體，全面建成小康社會。但是，在發(fā)展質(zhì)量上，還存在不平衡、不充分、可持續(xù)性弱等問題。因此，推動高質(zhì)量發(fā)展，既是保持我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。綜上，高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)是以完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念為基礎(chǔ)，以解決影響發(fā)展質(zhì)量的問題為著力點，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)為目標(biāo)的發(fā)展。

全面發(fā)展即經(jīng)濟社會等各方面、各領(lǐng)域的發(fā)展，包括水利領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書記明確指出，高質(zhì)量發(fā)展不是局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域都要體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

協(xié)調(diào)發(fā)展強調(diào)發(fā)展的均衡性、協(xié)同性，是指不同區(qū)域間、行業(yè)間，以及同一區(qū)域內(nèi)不同行業(yè)間、同一行業(yè)內(nèi)不同區(qū)域間，特別是城鄉(xiāng)之間的發(fā)展要實現(xiàn)均衡、協(xié)同發(fā)展。從水利視角看就是要實現(xiàn)水利行業(yè)內(nèi)及與其他行業(yè)的均衡發(fā)展，以水資源在區(qū)域間、行業(yè)間、城鄉(xiāng)間的合理配置為經(jīng)濟社會發(fā)展提供水安全保障。

可持續(xù)發(fā)展強調(diào)發(fā)展的穩(wěn)定性、公平性、持久性，是指以創(chuàng)新為第一動力、協(xié)調(diào)為內(nèi)生特點、綠色為普遍形態(tài)、開放為必由之路、共享為根本目的、安全為底線要求的長遠發(fā)展。從水利角度講就是堅持人與自然和諧共生，實現(xiàn)人水和諧。

2 高質(zhì)量發(fā)展對水資源的要求

水是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵要素，更是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。水利是經(jīng)濟社會的重要領(lǐng)域，經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展離不開水利的高質(zhì)量發(fā)展，離不開水資源的支撐和保障。

當(dāng)前，我國已進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新階段，為了適應(yīng)社會主要矛盾的變化和新階段發(fā)展的需要，特別是人民群眾對水資源水生態(tài)水環(huán)境的美好需求，迫切需要解決水利發(fā)展不平衡不充分的問題，全面提高水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境治理和管理能力，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供水安全保障。為了給經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供更加有力的水資源支撐和保障，水資源管理要著重在以下幾方面發(fā)力。

（1）水資源利用方面。要著力提升集約節(jié)約利用能力，大幅提高水資源利用效率和效益。

（2）水資源配置方面。要著力提升優(yōu)化配置能力，明顯提升水資源要素與經(jīng)濟社會要素適配性。

（3）水生態(tài)治理方面。要著力提升生態(tài)保護治理能力，顯著改善大江大河大湖水生態(tài)環(huán)境。

（4）水資源管控方面。要著力提升水資源剛性約束作用，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

3 海河流域水資源管理與高質(zhì)量發(fā)展要求的差距與不足

海河流域地處我國華北地區(qū)，地跨京津冀晉魯豫蒙遼8個省（自治區(qū)、直轄市），流域面積32萬km2。海河流域水資源匱乏，屬資源性缺水流域。根據(jù)全國第三次水資源調(diào)查評價成果，海河流域多年平均水資源總量327 億m3，流域內(nèi)人均水資源量211 m3，僅相當(dāng)于全國平均水平的10%，遠低于人均1 000 m3的國際水資源緊缺標(biāo)準(zhǔn)；流域畝均水資源量201 m3，為全國平均水平的14%；在全國各大流域中，海河流域的人均、畝均水資源量是最低的。

經(jīng)過多年建設(shè)，海河流域治理取得了顯著成績：建成南水北調(diào)東中線一期工程、引黃工程、京密引水渠、引灤入津入唐工程等水資源配置工程體系；實行最嚴(yán)格水資源管理制度，強化水資源消耗總量和強度雙控，流域供用水總量穩(wěn)定在370億m3左右；流域節(jié)水水平全國領(lǐng)先，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達0.65；流域水生態(tài)環(huán)境狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)，永定河實現(xiàn)1996年以來首次全線通水，滹沱河等15條河流和白洋淀等7 個湖泊生態(tài)補水超過90 億m3，河湖水生態(tài)環(huán)境顯著改觀。但是，與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展要求相比，流域水資源管理還存在以下主要問題和不足。

3.1 流域“人地水”不平衡矛盾突出

海河流域水資源稟賦條件差，經(jīng)濟社會發(fā)展布局與水資源條件不匹配的格局尚未根本改變。海河流域水資源量僅占全國1.2%，而流域耕地、人口和GDP 經(jīng)濟總量分別為全國的7.7%、11%和12.6%，“人地水”不平衡的矛盾仍然突出。南水北調(diào)東、中線一期工程通水后，流域用水緊張局面雖得到一定緩解，但水資源供需仍然處于“緊平衡”狀態(tài)。

3.2 水資源過度開發(fā)問題嚴(yán)重

為了滿足經(jīng)濟社會快速發(fā)展的用水需求，20 世紀(jì)80 年代以后，海河流域不得不大量開采地下水、擠占河道生態(tài)用水，造成流域水資源過度開發(fā)。根據(jù)全國第三次水資源調(diào)查評價結(jié)果，海河流域水資源總體開發(fā)利用率高達106%，其中地下水開發(fā)利用程度高達114%，遠超國際公認(rèn)的40%的生態(tài)警戒線水平。

3.3 水資源節(jié)約利用水平有待進一步提高

海河流域雖然總體節(jié)水水平較高，但流域內(nèi)各省市區(qū)發(fā)展不平衡，與世界先進水平還有差距，節(jié)水仍有一定的潛力。《中國水資源公報》顯示，2020 年海河流域各省市農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.551～0.750，流域平均為0.65，與世界先進水平的0.7～0.8 還有一定差距；各省市萬元GDP用水量為11.2～112 m3，省市間差距較大。

3.4 水資源配置體系不完善

南水北調(diào)東、中線一期工程的建成通水，進一步完善了海河流域水資源配置體系、提升了流域供水保障能力。但是，流域內(nèi)部分區(qū)域還存在河湖庫渠聯(lián)通不暢問題、南水北調(diào)受水區(qū)仍有局部配套工程仍不完善和公共供水管網(wǎng)覆蓋內(nèi)“最后一公里”未接通等問題，由此導(dǎo)致流域調(diào)配能力受限，供水保障存在風(fēng)險。

3.5 水生態(tài)環(huán)境狀況仍不容樂觀

海河流域水資源水環(huán)境嚴(yán)重超載，水資源過度開發(fā)擠占大量生態(tài)環(huán)境用水，導(dǎo)致河道斷流干涸、河湖濕地面積減少、生態(tài)功能退化、入海水量銳減、地面沉降、海水入侵等問題仍很突出。對流域內(nèi)面積1 000 km2以上的32 條河流調(diào)查分析表明，1980—2016 年常年斷流的河流16 條，經(jīng)常斷流的河流10條；對流域內(nèi)面積1 km2以上的12 個湖泊調(diào)查分析表明，湖泊面積自20 世紀(jì)50 年代以來均有較大萎縮，白洋淀2001—2016年面積約113 km2，較20世紀(jì)六七十年代下降約58%；全流域2001—2019 年年均入海水量38.5億m3，較1956—1979年下降75%。

3.6 水資源剛性約束制度未建立

海河流域內(nèi)多數(shù)跨省河流水量分配方案、各區(qū)域地下水的取水總量和水位控制指標(biāo)尚未確定，流域地表水、地下水等水源可用水量不明晰，水資源剛性約束指標(biāo)體系不健全；流域性地下水超采管理相關(guān)政策、水資源超采區(qū)域取用水管理制度不完善，各區(qū)域以水而定、量水而行觀念還未根本樹立，水資源管理剛性約束作用不明顯。

4 海河流域強化水資源管理的對策建議

2019 年9 月，習(xí)近平總書記在鄭州的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)，要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求。2021年10月，在深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記進一步強調(diào)，要精打細(xì)算用好水資源，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源。

“十四五”是我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的關(guān)鍵時期，面對新階段高質(zhì)量發(fā)展的要求和水資源工作存在的主要問題，海河流域水資源管理要貫徹新發(fā)展理念，堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)展”的治水思路，落實“四水四定”原則，以流域水資源承載能力為約束上限，以滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的需求為目標(biāo)，強化水資源剛性約束管理，提升流域水資源集約安全利用水平，促進人水和諧，為流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供可靠的水資源支撐和保障。

4.1 推進“以水而定、量水而行”發(fā)展

貫徹綠色發(fā)展理念，落實“以水而定、量水而行”發(fā)展要求，強化“有多少湯泡多少饃”意識，加強水資源剛性約束管理，推進流域內(nèi)各區(qū)域“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，根據(jù)水資源承載能力優(yōu)化城市發(fā)展空間布局和人口規(guī)模、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、結(jié)構(gòu)與規(guī)模，推進水美鄉(xiāng)村建設(shè)，促進水、經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。

4.2 建立海河流域水資源剛性約束指標(biāo)體系

建立健全水資源剛性約束指標(biāo)體系，加快跨省河流水量分配、地下水取水總量和水位等管控指標(biāo)確定等工作，明確流域內(nèi)各區(qū)域地表水、地下水、外調(diào)水以及非常規(guī)水可利用量上限；研究確定流域水資源合理開發(fā)利用程度上限閾值、省界及河流重要斷面生態(tài)水量（流量）指標(biāo)、各區(qū)域灌溉水有效利用系數(shù)等指標(biāo)，強化指標(biāo)約束管理，推進經(jīng)濟社會發(fā)展與流域水資源條件相協(xié)調(diào)。

4.3 健全水資源剛性約束管理法規(guī)制度

參與修訂《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規(guī)，修訂《海河流域取水許可實施細(xì)則》，制訂流域地下水管理制度，建立水資源開發(fā)利用分區(qū)管理制度和水資源超載地區(qū)取水許可限批制度，為強化流域水資源管理提供法規(guī)制度保障。

4.4 完善水資源配置工程體系建設(shè)

完善海河流域城鄉(xiāng)供水體系，在海河流域“二縱六橫”配置體系的基礎(chǔ)上，加快南水北調(diào)東中線受水區(qū)城市配套工程建設(shè)，實現(xiàn)外調(diào)水工程與當(dāng)?shù)毓┧こ袒ヂ?lián)互通，優(yōu)化城市間、區(qū)域間水資源調(diào)配能力；完善大中城市以輸水渠（管）道、調(diào)節(jié)水庫、水廠及配水管網(wǎng)建設(shè)為主的城市供水網(wǎng)絡(luò)體系，提高工程調(diào)蓄能力和配水能力。加快南水北調(diào)后續(xù)工程建設(shè)，進一步提升海河流域水資源調(diào)配能力。積極推進城鄉(xiāng)供水一體化和農(nóng)村供水規(guī)模化發(fā)展，為流域城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展提供水安全保障。

4.5 嚴(yán)格取用水管理

強化水資源剛性約束管理，落實從嚴(yán)從細(xì)管好水資源要求，嚴(yán)格許可審批和水資源論證管理。落實“以水而定、量水而行”發(fā)展要求和取用水管理有關(guān)政策、規(guī)定，把水資源承載能力作為經(jīng)濟社會發(fā)展用水剛性約束上限，嚴(yán)格水資源論證技術(shù)審查和取水許可審批；加強取水戶取、用、耗、排全過程管理，強化取水用途管控和用水定額管理，推進灌區(qū)節(jié)水改造和工業(yè)、生活節(jié)水，提高水資源利用效率和效益，提升流域水資源集約節(jié)約利用水平。

4.6 持續(xù)推進河湖復(fù)蘇

堅持系統(tǒng)治理觀念，持續(xù)推進永定河、白洋淀等海河流域33個重點河湖水生態(tài)保護修復(fù)，充分利用當(dāng)?shù)氐乇硭⒁S水、再生水等多種水源，持續(xù)推進河湖補水，加強水資源調(diào)度管理，復(fù)蘇流域河湖生態(tài)環(huán)境；研究建立生態(tài)補水長效機制，明確補水條件、標(biāo)準(zhǔn)、費用分?jǐn)偟葍?nèi)容。

4.7 加強地下水超采綜合治理

積極推進華北地下水超采綜合治理和晉魯豫地下水超采治理試點工作，強化流域內(nèi)各省市區(qū)地下水取水總量和水位等管控指標(biāo)落地管理，采取封井、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及農(nóng)業(yè)輪耕休耕、置換水源、河湖補水、地下水限批、價格補貼等措施，切實減少地下水開采量，減緩地下水位下降趨勢，促進地下水位回升。研究建立地下水置換獎懲機制，持續(xù)推進海河流域地下水回補。

4.8 加強水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機制建設(shè)

流域水資源承載能力是經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，要建立水資源承載能力動態(tài)評價機制，明確流域內(nèi)水資源超載和臨界超載地區(qū)清單。建立水資源承載狀況預(yù)警機制，加強跨省河流省界斷面、水量分配和生態(tài)流量重要控制斷面、地下水、規(guī)模以上取退水口等監(jiān)測體系建設(shè)，對用水、生態(tài)環(huán)境等問題及時預(yù)警，為流域經(jīng)濟社會發(fā)展決策提供水資源方案，促進流域產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)。健全水資源超載治理機制，動態(tài)調(diào)整水資源超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)清單，實行水資源超載地區(qū)新增取水許可限批；建立水資源超載地區(qū)治理責(zé)任制，明確地方政府水資源超載治理目標(biāo)責(zé)任。