違反個人數據保護即構成對市場支配地位的濫用？

摘要：反壟斷法和數據保護法在數字經濟中可能存在交叉重疊，需要綜合考量兩者之間關系。德國臉書案及其“雙重程序”規則首次將數據保護規則納入反壟斷法，引發了數據保護法與反壟斷法之間關系的爭議。德國司法機關提出“雙重程序”規則與德國加強數字平臺反壟斷監管的趨勢相關，也離不開反壟斷法自身的開放架構。但“雙重程序”規則也存在難以證明競爭損害、執法機構能力不足、法律適用不確定等缺陷。我國在將數據保護規則吸收入反壟斷法時應當明確其效力邊界，避免反壟斷法的過分擴張，同時要明確不同法律和不同執法部門的關系，增強法律之間的相互配合，在個案中實現最佳的執法效果。

關鍵詞：雙重程序；數據保護；市場支配地位；反壟斷法；數據保護法

一、引言

反壟斷法和數據保護法看似兩部并行不悖的法律，有各自的立法目的和適用范圍，前者立足于維護健康的市場競爭秩序，后者則關注數據隱私保護及數據利用。但是，數字經濟、數據市場尤其大型數字網絡平臺（后文簡稱“數據平臺”）的出現，為兩法的交叉重疊營造了現實環境。數據平臺占有、處理海量的個人數據，其運營行為既關聯數據市場的競爭，也涉及數據保護：一方面，具有守門人地位的數據平臺在獲取和處理海量數據時可能濫用市場支配地位，加劇市場進入壁壘和鎖定效應；另一方面，平臺在獲取和利用用戶數據時也可能侵害了用戶的個人數據。

數據平臺運營活動橫跨反壟斷法和數據保護法的特點引發了全新的問題：大型數據平臺違反數據隱私保護的行為，會否同時導致市場支配地位濫用的結論？換而言之，在針對大型數據平臺的反壟斷審查案件之中，是否可以根據平臺違反了隱私保護規則的事實，就認定其構成了對市場支配地位的濫用？再進一步，在進行反壟斷執法時，執法機關是否應該同時進行數據保護法的審查，將兩套執法程序合并到一起？

德國卡特爾局對臉書案的裁定是首個回應了上述問題并明確支持將隱私保護規則納入反壟斷法考量因素的案例。但該案的歷程一波三折。德國卡特爾局做出的臉書公司構成濫用市場支配地位并禁止其繼續實施類似數據收集行為及Cookie政策的裁定，雖在最后獲得了德國聯邦最高法院的認可，但也曾遭到德國杜塞爾多夫高級法院的嚴厲批評。

與司法實踐的分歧一致，法學界對新興數據法領域之中數據保護法和反壟斷法兩者的關系同樣并無定論。目前歐美學界主要存在“分離派”（the separatists）和“融合派”（the integrationist）兩類觀點。分離派認為反壟斷法和數據保護法的法律分析應當分別進行，數據保護超出了反壟斷法的調控范圍，不屬于反壟斷法考慮的因素，數據保護效果也不能單獨由反壟斷法所實現。融合派則主張反壟斷法的法律分析應當融入數據保護的因素，直接通過反壟斷法來實現數據保護的效果。受到臉書案的啟發，國內學者也開始關注這一問題，例如有研究根據德國卡特爾局的臉書案裁定以及國外學者Marija Stojanovic（2020）的提法，總結出了“雙重程序”（dual proceedings）規則的概念，并以此為核心展開論述。總體而言，“雙重程序”規則在本質上采取了融合派的觀點，以數據保護作為濫用市場支配地位的重要評估指標，將數據保護法和反壟斷法合并適用。

本文認為，德國臉書案及“雙重程序”規則具有鮮明的數據時代特色和地域特色，在具體適用到數據平臺時很容易模糊反壟斷法與數據保護法的邊界。我國反壟斷法執法機關在學習借鑒的過程中，應當明辨其優劣之處，避免法律移植時出現水土不服的情況，尤其不能僅根據具有市場支配地位的經營者實施了違反個人數據保護規則的行為，即認定經營者構成對市場支配地位的濫用。下文首先介紹德國臉書案的基本事實和不同的裁判觀點，然后分析“雙重程序”規則的概念內涵，剖析這種理論在德國的成因，最后在辨析該理論利弊的基礎上，探討該理論對我國的借鑒意義。

二、德國臉書案及“雙重程序”規則

（一）德國臉書案的基本事實

1. 臉書公司的市場支配地位

臉書公司為智能手機APP運營和開發多種數字產品、在線服務和應用程序。臉書公司的旗下產品包括Facebook.com社交網絡（后文簡稱“臉書”），Instagram，WhatsApp和Masquerade

等。臉書是臉書公司的核心產品。臉書公司根據個人用戶在注冊時創建的個人資料，為用戶提供個性化服務。用戶無需支付費用即可使用臉書，臉書通過向出版商或者其他企業提供在線廣告服務來營利。

德國卡特爾局認為，臉書案所涉的產品市場是私人社交媒體市場，這一市場除了臉書公司之外只有一些小型德國社交網絡供應商；相關地理市場是德國。因為社交網絡產品的成功與否由用戶的使用強度所決定，所以德國卡特爾局將日活用戶數量視為衡量網絡競爭效應和市場成功度的重要指標，而且在計算市場份額時，將用戶集中使用社交網絡的時間作為競爭者實際市場地位的重要指標。根據德國卡特爾局的調查結果，2018年，臉書在德國的日活用戶為2300萬，月活用戶為3200萬；而從用戶比例來看，臉書在用戶基礎上的市場份額非常高，日活用戶的市場占比超過95%，月活用戶占比超過80%。德國卡特爾局認為，即便將YouTube、Snapchat、Twitter、WhatsApp、Instagram等軟件都納入相關市場，臉書的市場份額也將遠超《德國反限制競爭法》（GWB）所規定的市場支配份額門檻。

市場支配地位測試的重要判斷因素是臉書商業模式的直接網絡效應和切換至另一社交網絡的困難程度。臉書龐大的消費者網絡對臉書的產品價值產生直接影響，具有直接網絡效應。用戶將臉書社交網絡當作模擬的社交空間，用戶在其中相互建立聯系。基于臉書強大的直接網絡效應，較難激勵他們轉向市場中的其他競爭者。德國市場中的其他競爭者或退出市場，或市場份額不斷下降，而臉書基于用戶身份的網絡效應又強化了鎖定效應。除此之外，間接網絡效應是市場支配地位測試的另外一個考量因素。臉書基于廣告贊助提供服務，這一事實強化了臉書的間接網絡效應，也鞏固了臉書的市場支配地位。如果其他競爭者想要與臉書競爭，則需要同時進入社交網絡市場和在線廣告市場。臉書在社交網絡市場中的數據收集有助于其提供高度個性化的廣告，從而強化競爭對手在廣告市場中的進入壁壘。

2. 臉書公司的服務條款和數據收集行為

臉書的服務條款是該反壟斷案件審查的重點。根據德國卡特爾局的調查，雖然用戶無需付費即可使用臉書產品，但是，用戶使用的前提是在賬號注冊時同意臉書的服務條款。而根據這些服務政策，臉書有權從臉書以外的來源收集用戶個人數據和設備的相關數據，并將之與臉書內收集的數據相整合。這一數據收集活動主要通過“臉書業務工具”來實現，收集的數據包括由廣告商、APP開發人員和出版商所整合的臉書以外的用戶個人和設備數據（參見圖1）。臉書同時有權收集和處理用戶在臉書公司旗下其他產品的個人和設備數據。該條款本質上是一種“捆綁同意”，用戶只能全部接受或者全部拒絕，沒有其他額外的選擇余地。而臉書主張，服務政策中規定的數據收集行為是臉書提供服務和滿足臉書合法利益所必需的。

（二）不同的裁判觀點

1. 德國卡特爾局

德國卡特爾局在2016年3月初正式宣布對臉書的服務條款和數據處理行為展開調查。在2017年12月公布的初步法律評估報告中，德國卡特爾局認為，臉書因違反歐盟《通用數據保護條例》（GDPR）獲取了不正當的競爭優勢，形成市場進入壁壘并不斷強化其既有競爭優勢，最終構成對市場支配地位的濫用。在該裁定中，德國卡特爾局明確將GDPR和GWB第19條有關“濫用市場支配地位”的規則組合起來，論證臉書的行為違反反壟斷法。

德國卡特爾局認為，臉書的市場支配地位是其違反數據保護規定的重要前置條件，并由此建立了市場支配地位與傳統數據保護問題之間的聯系。具體而言，由于臉書在德國擁有龐大的用戶群體和有限的競爭對手，在德國社交媒體服務市場中享有支配地位，基于強大的鎖定效應，臉書用戶無法輕易轉向其他社交媒體，只能被動接受臉書服務條款。臉書的這種市場支配地位促成了其對數據保護義務的違反。

反過來看，數據保護問題對平臺市場支配地位和競爭力量也具有重大影響。德國卡特爾局認為，用戶個人數據是鞏固和加強平臺市場競爭力量的重要因素，而平臺對個人數據的收集和處理政策也相應地影響平臺的競爭能力。如果平臺根據不合理的用戶協議來收集和處理數據，則該平臺相較于其他遵守數據保護規則的平臺就獲取了不正當的競爭優勢。本案中，臉書通過服務協議迫使用戶同意其過度信息收集行為，所以在用戶畫像上享有領先于其他競爭者的優勢地位。

德國卡特爾局還詳細分析了臉書服務條款在數據保護法之下的違法性。根據歐盟GDPR，數據主體對其個人數據享有完全的控制權，除非得到數據主體的同意或者落入法律明確規定的情形，平臺原則上不能處理個人數據。在該案中，臉書用戶并不充分了解臉書如何收集和處理其個人數據，故無法做出真實的同意；其次，用戶為了使用臉書服務只能被迫接受該服務條款，放棄對自身數據的控制權，用戶的同意并非自愿做出；再次，臉書收集的數據并非為履行合同所必需，否則，為提升服務質量和完善商業模型，臉書有權無限制地獲取和處理用戶的個人數據。

值得注意的是，卡特爾局本可以直接援引《歐盟運行條約》（TFEU）第102條（a）項的“不公平的交易條件”來判定臉書濫用市場支配地位，從而直接回避臉書是否因違反了數據保護規則而濫用市場支配地位的判斷。但是卡特爾局以自我授權的數據保護執法機構形象，處理了臉書案中事先未被數據保護機構監管的數據保護相關問題，并對享有市場支配地位的平臺提出了特殊的反壟斷法意義上的數據保護責任。卡特爾局的這種論證方式極為新穎，實際是將GDPR作為濫用市場支配地位的判斷因素之一，本質上體現了融合派的觀點。

2. 杜塞爾多夫高等地區法院

2019年，在臉書向杜塞爾多夫高等地區法院提起的上訴案件判決中，杜塞爾多夫高等地區法院嚴厲否定了卡特爾局的許多論證，并作出了暫停執行卡特爾局讓臉書限時整改的暫緩令裁定。杜塞爾多夫高等地區法院否認臉書存在損害用戶權益的剝削性濫用行為以及損害潛在競爭者的排他性濫用行為。

首先，臉書的行為不構成濫用市場支配地位。杜塞爾多夫高等地區法院認為，臉書的行為不符合GWB第19條第2款第2項所禁止的情形，因為卡特爾局沒有對可能存在的有效競爭（as-if-competition）進行充分調查；臉書也不符合該法第19條第1款規定的濫用市場支配地位。臉書的服務政策是否強化了市場進入壁壘有待后續更加詳細的調查和論證。

其次，杜塞爾多夫高等地區法院否定了德國卡特爾局關于臉書用戶喪失對其數據的控制權和受憲法保護的信息自決權的結論。杜塞爾多夫高等地區法院認為，既然用戶已經同意臉書的服務條款，則臉書有權進行相應的數據收集行為。并且數據的收集和處理完全處于用戶的控制之下，沒有證據證明臉書的數據收集和處理是通過脅迫、施壓、利用意志力薄弱等不法方式所取得的。所以，臉書服務條款是否符合GDPR的要求尚且存疑。

再次，杜塞爾多夫高等地區法院認為，臉書從其他渠道獲取數據的行為不構成對消費者權益的損害。數據的額外收集行為并非對臉書用戶數據的濫用，臉書對這些數據的收集和使用也不會在經濟上削弱消費者。杜塞爾多夫高等地區法院認為，并非所有的數據過度收集行為都違背了反壟斷法的要求從而構成濫用市場支配地位。

杜塞爾多夫高等地區法院認為，德國卡特爾局只是在論證數據保護問題，而非反壟斷問題。德國卡特爾局之所以得出臉書濫用市場支配地位的結論，是基于其服務政策違反數據保護法的假設。但是，即便臉書的服務條款違反了相應的數據保護規則，也不一定違反壟斷法。事實上，根據反壟斷法，具有市場支配地位的競爭者只承擔維護市場正常競爭秩序的特殊責任，而不能強求競爭者遵守全部的法律制度并避免任何違法行為。市場支配地位的濫用并不能直接由數據保護法的違反所推導。但是杜塞爾多夫高等地區法院同樣也承認，對消費者的損害可以視為GWB第十九條第一款項下的競爭損害。

3. 德國聯邦最高法院

德國卡特爾局不贊同杜塞爾多夫高等地區法院的裁判，將其暫緩令裁定上訴至德國聯邦最高法院。2020年，德國聯邦最高法院判決支持了卡特爾局的裁定，將案件發回重審。德國聯邦最高法院認為臉書公司應當限時整改相關的數據條款和政策，但是其裁判說理與德國卡特爾局并不一致。

德國聯邦最高法院首先肯定臉書在德國社交網絡中具有市場支配地位，且臉書通過其服務條款濫用了市場支配地位。但德國聯邦最高法院沒有就臉書的服務條款是否符合GDPR這一問題展開論證。

德國聯邦最高法院認為，臉書服務協議的“捆綁同意”限制了用戶的選擇自由，損害了用戶的自決權。臉書應當細化其服務條款的具體內容，即用戶是否愿意以更加個性化的方式來使用臉書，以及用戶是否同意臉書根據其在臉書中分享的數據為其提供個性化的服務。因為臉書服務條款沒有為用戶提供更加個性化的選項，所以剝奪了用戶的自主選擇權，且該等服務條款具有剝削性質。

數據同時構成在線廣告市場以及社交網絡市場的重要指標。臉書對龐大數據的接觸可能性增強了臉書的鎖定效應，也增強了臉書從在線廣告市場中營利并將利潤用于完善臉書社交網絡的可能性。臉書在廣告市場中的盈利程度也取決于可用數據的范圍和質量，因此在線廣告市場也必然因為臉書服務協議而受到影響。與杜塞爾多夫高等地區法院的觀點相反，德國聯邦最高法院認為并無必要確定社交媒體是否存在獨立的在線廣告市場，因為反競爭效應不必定存在于公司具有支配地位的市場，該等影響也可以存在于該公司不具有支配地位的另外一方市場。

隨后，杜塞爾多夫高等地區法院繼續審理本案，在2021年召開了聽證會并將本案相關法律問題提請歐盟法院進行裁決。

4. 歐盟法院助審官的個人意見

2022年9月20日，歐盟法院助審官（Advocate General）Athanasios Rantos就本案提交個人意見。他認為，反壟斷監管機構有權在競爭規則所賦予的權利框架內，作為附帶問題分析和審查是否符合GDPR。反壟斷監管機構對GDPR的分析并非是孤立的，需要結合案件的通盤情況。反壟斷監管機構對競爭規則之外（如GDPR）的合規性評估是合理且附隨的，并不損害主管機構的權力。但他同時承認，這樣可能會破壞對GDPR的統一解釋，所以需要建立并完善數據主管機構與反壟斷監管機構之間的合作規則和模式。他認為，反壟斷監管機構必須考慮數據主管機構的既有決定，在審查時及時向主管機構告知相關細節并適時咨詢。助審官還認為，平臺的市場支配地位的事實在評估用戶表達同意自由方面確實發揮了作用，數據控制者應考慮到數據主體和控制者之間存在明顯的權力不平衡的情況，每種數據處理目的所獲取的同意都應該是具體明確的，并且有必要防止撤回同意的行為損害到同意撤回者。

雖然歐盟法院助審官的意見并不具有法律拘束力，但由于其先于法院判決公布，可視為法院與外部的溝通媒介和探路者，或將影響歐盟法院的后續審理。目前，本案的進一步推進仍需等待歐盟法院的最終審理結果。

（三）“雙重程序”的提法及內涵

德國臉書案的裁判文書之中并沒有“雙重程序”的提法。根據筆者對目前國外文獻的查證，“雙重程序”這個概念最初由Marija Stojanovic （2020）提出，目前還不是學術界通行的表述，僅是該作者對德國臉書案執法機關裁判思路特征的總結和概括。國內有研究將這種做法總結為“雙重程序”規則，但并沒有清晰地闡明該概念的內涵及適用的邊界。Marija Stojanovic明確支持德國卡特爾局的“雙重程序”做法，指出“應當通過雙重程序，對同樣具有強大實質談判地位的臉書公司進行處罰。如果臉書不是借助非法數據處理而獲得該地位，那么只會單獨觸犯TFEU第102條，與是否違反GDPR無關”。但是，作者又非常謹慎地對“雙重程序”規則的適用提出了自己的限制性解釋，其提出，“僅當出現了競爭法上的損害，才有可能和理由適用雙重程序”，“如果違反數據法的行為僅僅影響到了消費者，那么完全沒有必要適用雙重程序來處理該問題，因為適用GDPR就足夠了。違反數據保護規則并非是認定違反競爭法的前提條件，違反數據保護規則也不會自動導致競爭法的侵權行為”。

結合德國臉書案的裁判思路及前述文獻的介紹，筆者認為，“雙重程序”首先應當是指反壟斷法和個人數據保護法兩套執法程序的重疊。在德國臉書案中，德國卡特爾局的本職工作顯然是反壟斷法執法，但其認為，雖然根據GDPR，歐盟成員國需要設立相應的數據保護機構來保障數據保護規則的有效實施，但這并不能否定數據保護機構以外的其他機構對數據保護法的執法權，進而不能否定競爭監管機構適用GWB第19條來詮釋數據保護規則。卡特爾局認為，數據保護機構不享有排他性的執法權，數據保護法也不是保護數據的唯一途徑，反壟斷法和反不正當競爭法同樣也可以實現數據保護功能。因此，德國卡特爾局可以在臉書案之中，同時推進反壟斷法和個人數據保護法兩套執法程序。

其次，“雙重程序”的兩套程序存在主次之分，主程序為反壟斷法執法程序，個人數據保護法執法程序為次程序，次程序是主程序的過程要素或判斷要素之一。例如，在德國臉書案中，德國卡特爾局認為，在適用反壟斷法時可以將數據保護規則作為考量因素。

再次，“雙重程序”規則在適用時，次程序很容易“反客為主”，成為決定性要素，甚至取代了主程序的違法性判斷。例如，在德國臉書案的“雙重程序”中，臉書的數據違法行為就成為判斷其是否濫用其市場支配地位的核心基準。德國卡特爾局沒有將臉書的過量數據收集行為類比為過高的價格，也沒有將其服務條款認定為不公平的商業條款，而是直接檢驗臉書的服務條款是否符合GDPR的要求，并由此得出臉書是否濫用市場支配地位的結論。

簡而言之，根據“雙重程序”規則，在判斷數據平臺是否實施了濫用市場支配地位的反壟斷法執法程序中，可以（且應當）先進入個人數據保護的執法程序，分析其是否存在違反個人數據保護法的行為。而且，即便學者強調必須以存在競爭法上的損害為前提，但執法者在個案適用時（例如臉書案）很可能會根據數據平臺的市場支配地位，直接推斷該要件的成立。

三、臉書案及“雙重程序”規則的成因和理由分析

（一）數字平臺競爭與個人數據保護的關聯與交疊

在數字經濟時代，平臺競爭與個人數據保護出現了密切關聯與交疊，為德國臉書案及“雙重程序”規則的創設提供了市場現實的土壤。通常情況下，數據保護法和反壟斷法獨立適用并分別解決各自的市場失靈問題，但在數字經濟下，兩類市場失靈問題可能交疊在一起，產生了額外的交互效應。一方面，在競爭不充分的平臺市場中，消費者對平臺服務的選擇余地較少，所能獲取的數據保護選擇也相對較少。為了使用這些平臺服務，消費者只能被迫接受不公平的服務協議，這很容易固化、強化平臺服務政策的不合理性，對用戶的個人數據造成更大的負面影響。另一方面，平臺收集、使用個人數據的不透明導致用戶難以就其個人數據做出理性且充分知情的決定，也可能會產生反壟斷法意義上的不利影響，增加市場競爭者的進入門檻，強化既有市場支配地位。

（二）歐盟與德國嚴格監管大型數字平臺的立場與趨勢

為了促進歐洲數字技術創新，打破美國互聯網經濟巨頭的壟斷，確立歐洲數字主權，歐盟和德國在近年大力推動對大型數字平臺的嚴格監管，這為德國臉書案及“雙重程序”規則的創設提供了地緣政治和戰略層面的支持。

從立法層面看，歐盟最晚在2015年就開始推動歐盟數字內部市場的立法監督框架，在數字經濟監管、個人數據保護和跨國流動、人工智能倫理責任等領域大力推行歐盟特色的立法模式。2018年的GDPR、《數字單一市場版權指令》，2021年的《數據服務法》《數字市場法》（DMA）等等，都是在該背景之下出臺的。其中，《數據服務法》和《數字市場法》特別加強了數字科技企業的包括并購審查在內的反壟斷審查。例如歐盟《數字市場法》（DMA）中提出了“守門人”的概念，對其施加了更大的數據保護責任，并設置了“預防性”的事前監管規則，確保競爭法和反壟斷法能夠更充分地應對數字經濟中的諸多挑戰。歐盟這種立法思潮和趨勢與“雙重程序”規則的創設是一脈相承的。

與歐盟數字主權戰略和立法思路一致，德國在2021年1月通過了被視為“德國反壟斷法的數字化改革進程”的《德國反限制競爭法》（GWB）第十修正案。該法案積極回應了數字時代的市場競爭，“從動議到出臺都與臉書案的進程高度同步，構成了德國雙重程序規則演進的暗線與明線”。

首先，就實體內容，新修訂GWB第19條第1款取消了經營者的支配地位與限制競爭行為之間的因果關系審查。新規定以“濫用（Der Missbrauch）”一詞，代替了原有規定的“濫于使用（Die Missbr?uchliche Ausnutzung）（支配地位）”一詞，也即去掉了“使用（Ausnutzung）”的表述。根據立法理由書，該修改意味著即便企業的限制競爭行為不是由于使用市場支配地位而導致，也可以構成違反競爭法的行為。很顯然，取消經營者的支配地位與限制競爭行為之間的因果關系審查有助于擴大反壟斷執法機構的職權，方便其規制具有市場支配地位的經營者。其次，GWB新增的第19a條規定了“具有顯著跨市場競爭影響的經營者”的概念，并規定了與數據相關的兩種禁止性行為：一是這類經營者以收集競爭相關數據并加以處理的方式，顯著提高了市場準入門檻，或者妨害其他競爭企業，或者要求其他企業允許其將這類數據整合處理作為交易、服務的條款和條件；二是以減損數據互操作性和可移植性的方式妨害競爭。再次，在程序規則方面，為了縮短執法周期和消除上下級法院的爭議，新法取消了競爭執法機關在針對“具有顯著跨市場競爭影響的經營者”做出決定時的客觀正當性的舉證責任（第19a條第2款），并將德國聯邦最高法院設置為唯一上訴法院（第73條第5款）。有觀點認為，GWB的上述修訂基本采納了德國臉書案將數據保護規則融入反壟斷法的觀點，是德國立法對“雙重程序”司法規則的肯定。但是，如果從法條文義來看，GWB的上述修訂意在保護競爭而非保護用戶的數據權益，因此，即便其執法過程兼顧到了用戶的數據權益，也僅僅是附帶性效果而已。換而言之，GWB的執法并不針對所有侵犯用戶的個人數據的行為，而只是針對其中那些具有妨礙、限制競爭效果的行為。

從執法層面來看，近年德國頻繁針對大型數字平臺進行反壟斷執法。在某些反壟斷案件中，執法機關積極引入了基礎權利作為考量因素。例如，根據VBL Gegenwert I和VBL Gegenwert II案，如果合同條款違反德國《民法典》的相關規定，則具有優勢地位的合同一方構成濫用行為；類似的，Pechstein案的觀點認為，在判定合同條件是否適當時，需要衡量含憲法性權利在內的所有權益。遵循同樣思路，德國卡特爾局認為在判斷臉書服務條款是否構成濫用市場支配地位時，應當將體現憲法性權利的歐洲數據保護規則納入反壟斷法的考量范圍，以平衡談判雙方的利益。因為具有市場支配地位的平臺數據收集行為與反壟斷法密切相關，所以適用反壟斷法時不可避免地需要進行數據保護的檢驗。

（三）反壟斷法的開放架構為擴張解釋提供了空間

反壟斷法自身開放、靈活的架構和取向，也為“雙重程序”規則創造了法律適用的便利空間。在面對數據保護的問題上，“雙重程序”程序的支持觀點認為，可以從價格分析和消費者權益兩個維度，適用更加開放的反壟斷法。

就價格分析而言，毫無疑問，在傳統反壟斷法之中，價格行為是判斷壟斷行為的重要依據和基準，超高的定價是企業最可能首先實施的行為。當執法機構適用反壟斷法判斷公司是否構成剝削性的價格濫用時，通常將公司的實際價格與基準價格相比較。由此引發疑問，在數字平臺領域，過度的信息收集是否可以類比為過高的價格。根據歐盟數據保護機構的觀點，如果過度的數據收集行為同樣會導致判例法所確立的過高價格的負面效果，則歐盟反壟斷法可以允許這樣的類比。此外，大型數字平臺免費服務的商業模式可以理解為，用戶通過支付他們的個人數據來換取在線平臺的服務，用戶的個人數據是平臺服務的對價。有觀點認為，個人數據是具有金錢價值的，且已經發展出了相應的價值換算方式，故而過度的數據收集行為可以類比為過高的價格。

“雙重程序”的支持者們還從消費者福利角度入手，支持反壟斷法將數據保護納入考慮范圍。這種觀點認為，數據保護法和反壟斷法本質上都是為了保障和促進用戶權益，保障消費者福利。前者保障用戶的數據主體權利，后者避免用戶因平臺濫用市場支配力量而遭受損害。而用戶的個人數據是平臺服務質量的重要組成部分，所以數據保護同樣可以融入反壟斷法中的消費者福利標準。為了實現反壟斷法這種擴張，“雙重程序”論的支持者傾向于對消費者權益范圍做更為寬泛的詮釋，將個人數據的收集使用也納入消費者權益的范圍并將之作為競爭質量的重要參考因素。這種觀點認為，反壟斷法本質也是為了提升消費者權益，保證產品或者服務的質量，因此即便不將過度的數據收集類比為過高的價格，也可以將數據因素納入服務質量的外延。當公司在服務質量上展開競爭時，勢必要為用戶個人數據提供相當程度的保障，所以反壟斷法應當同時考慮數據因素。平臺為用戶提供免費服務以換取用戶的個人數據，所以服務質量等非價格維度的因素在平臺競爭之中扮演著更加重要的角色。用戶將重視平臺的數據保護程度，平臺的個人數據濫用行為可能直接代表平臺服務質量的低下。平臺甚至可以借由提供數據保護的差異化服務來進行競爭。當用戶對其個人數據在平臺的風險有更深了解之后，就會傾向于選擇對其個人數據提供更高保護級別的產品或者服務。例如，在線檢索平臺DuckDuckGo向用戶承諾不會對其個人數據進行追蹤共享，該承諾是其區分于其他平臺的獨特競爭優勢。類似的，Ghostery、Backchat、Whisper、SnapChat等新應用，也都已將用戶的隱私安全作為自身服務的賣點。

四、臉書案和“雙重程序”規則在適用上的不足與批判

（一）缺乏數據違法行為與競爭損害的因果關系證明

數據要素對大型數據平臺的市場支配地位認定具有舉足輕重的影響，這點已經得到立法和司法的承認。然而，在行為的競爭損害證明階段，違反數據保護行為自身，是否能夠再次憑借其“數字因素”的影響，直接證明競爭損害的存在呢？杜塞爾多夫高級法院在判決中明確否定了這種觀點，其認為在本案中并沒有可靠的證據，證明臉書的行為導致了不利于競爭的后果。也即，即便有不公平的數據服務條款和違法的數據收集行為，本案依然缺乏競爭損害的要件。

有觀點認為，“在過往一些案件中，歐盟法院認為，支配地位和濫用行為的聯系并不一定要求是直接且嚴格的因果關系，只要滿足該濫用行為增加了支配地位就可以成立。本案中，造成市場支配地位的違反數據保護行為，確實深化了損害理論”。但其又認為“僅在能確實證明具（有）競爭損害的情況下，將數據保護與競爭法重疊的雙重程序才是可取的。……違反數據保護不能自動視為違反反壟斷法，在個案中必須要證明支配地位公司的市場力量與違法行為之間存在聯系”。

筆者認為這種觀點存在自相矛盾之處。首先，市場支配地位的形成與市場支配地位的濫用是兩個不同的概念，促成市場支配地位形成的行為，并不必然是濫用市場支配地位的行為，否則，數據平臺領域所有數據違法行為都將因為有利于鞏固支配地位而構成濫用市場支配地位的行為。其次，即便根據歐盟法院判例，競爭損害的證明不需要直接且嚴格的因果關系，但也并非完全不需要證明，正如前述觀點也認可需要“確實證明具（有）競爭損害”，但在這種裁判思路之下，競爭損害已經逐漸邁入了不證自明的境地，因為數據平臺的市場力量勢必與其數據違法行為存在聯系，從而陷入了“同一數據行為-形成且鞏固支配地位-同一數據行為-濫用支配地位”的循環式論證。

值得注意的是，德國聯邦最高法院也沒有直接回應競爭損害的證明問題。根據該院法官Peter Meier-Beck的解釋，法院認為決定性的因素在于臉書的服務條款影響到了消費者選擇權從而構成了濫用市場支配地位。德國聯邦最高法院回避數據違法行為與競爭損害的因果關系證明的思路，與其之前在VBL Gegenwert案中將經營者出臺違反民法基本原則的合同條款視為濫用行為的先例是一脈相承的，也暗合了德國GWB第10次修訂時取消經營者的支配地位與限制競爭行為之間的因果關系審查的做法，目的都是為了擴大反壟斷機構的職權范圍，加強對具有市場支配地位的經營者的規制。然而，這種過分擴張的做法會導致法律適用上的不確定性。正如德國學者指出的，如果經營者沒有濫用其市場支配地位而強制其他企業遵從不合理的條件，可能只是構成合同等價關系的破壞，屬于普通民法的格式條款效力認定問題，并不屬于真正意義上的競爭法問題。更何況臉書案之中僅涉及平臺經營者與普通消費者之間的服務條款，是否損害到市場競爭仍有待進一步的證明。按照這種思路，數據市場之中任何影響到了消費者選擇權、自決權的行為，都很有可能將構成對市場支配地位的濫用，這種完全脫離競爭損害的論證思路無疑會對長期形成的反壟斷法規則造成巨大的沖擊。因此，德國GWB的擴張式修訂和德國聯邦最高法院的審判思路的實際效果如何仍有待實踐進一步檢驗。

（二）過度擴張的解釋模式突破了反壟斷法本身的功能設定

在“雙重程序”規則之下，價格分析和消費者權益等概念被做了擴張性解釋。這種過分倚重反壟斷法的這種做法雖然拓寬了反壟斷法的適用范圍，但也模糊了反壟斷法與數據保護法的邊界與關系，沖淡了反壟斷法的本身功能，降低反壟斷法的可預測性和權威性。

首先，從個人數據與價格的關系來看，將過度收集數據類比為過高定價有較大的爭議。一般認為，數據的基本屬性決定了數據難以類比為價格，數據因其可復制性而欠缺稀缺性，在本質上是非競爭性的（nonrival）。而且，數據主體難以就數據價格達成一致意見，數據的價格具有主觀性和不確定性。數據和價格具有本質上的差異，所以如果將數據類比為價格將導致反壟斷法適用中的扭曲。據此，過度的數據收集行為不宜類比為過高的價格，不能直接適用反壟斷法來規制過度的數據收集行為。

其次，從個人數據、消費者權益與反壟斷法的關系來看，盡管消費者個人數據保護屬于消費者權益的內涵之一，但歷史來看屬于消費者隱私保護的范疇，并非反壟斷法的保護對象。退一步講，即便將消費者權益視為反壟斷法考慮的重要因素，如果將個人隱私數據保護納入消費者服務質量的衡量標準，也可能會導致這一原則喪失連貫性和合法性，因為個人隱私類似于人格權益等不具有競爭性的因素，其價值衡量和判斷具有不確定性。

再次，在“雙重程序”規則之下，反壟斷法和數據保護法的過度融合可能會模糊兩法之間的界限。從現代立法的分工來看，某一法律政策的制定通常只是為了解決一個市場失靈問題，并沒有考慮另一個市場失靈問題。反壟斷法的目的是保護市場競爭，而不是保護消費者的數據權利，其針對的市場失靈現象迥異于數據保護法。當損害市場競爭的市場失靈問題與侵犯用戶個人數據權利的市場失靈問題同時存在時，過分倚重或者單獨適用其中任何一種法律政策，都很可能會引發法律適用的系統性問題。在個案中，反壟斷法或許可以用來評估過度數據收集行為，但適用反壟斷法的效果也僅是針對消除濫用市場支配地位的影響；而過度數據收集行為的其他影響，并不在反壟斷法考慮范圍之內，需要數據保護法的介入來提供相應保障。反壟斷法和數據隱私保護法之間可以相互補充，但無法相互替代。從法經濟學角度看，僅憑反壟斷法一部法律，并不能解決兩部法律的所有外部效應，當出現多種外部效應時，兩部法律之間的分別適用和協同合作才是實現兩法目標的最佳方式。如果反其道而行之，將反壟斷法作為保障數據經濟中其他市場失靈的救濟途徑，將是本末倒置的做法。

（三）對競爭執法機構的“雙重程序”執法能力的質疑

臉書案以及“雙重程序”規則建立在具有市場支配地位平臺的所有違法行為都可能違反反壟斷法的前提之上，這會導致一系列連鎖的不良反應。

首先，該案可能會引發后續大量披著反壟斷外衣的數據保護訴訟，而為了精準實現“雙重程序”規則所要求的法律效果，反壟斷監管機構需要建立對數據保護規則的相關理解，擁有跨法律部門的專業知識，以及監管該等規模案件的資源和能力。但是，競爭執法機構是否具備相應的執法能力和執法資源，值得懷疑。而且，針對同一個行為，競爭執法機構與數據保護主管機構很有可能都會進行查處并處罰，這對占有市場支配地位的平臺企業可能是不公平的。因為平臺企業可能面臨著“雙重處罰”的結果，還可能面臨著一旦違反數據保護法就要受到反壟斷法更高額罰款的制裁。

其次，競爭執法機構為實現其新的功能和定位，勢必得成為“超級”監管者和執法者，必須解釋和適用競爭法和反壟斷法之外的各種法律規則。但競爭執法機構是否享有該等權力仍不可知，并且反壟斷法較之其他法律是否處于優勢地位也尚且存疑。進而言之，如果我們沿著臉書案和“雙重程序”規則的邏輯，那么在數據執法之外，如果占有市場支配地位的平臺企業實施了其他可能影響消費者權益的違法行為，是否同樣可以得出濫用市場支配地位的結論？舉例來說，如果平臺企業實施了涉嫌侵犯知識產權的行為，影響到了消費者權益，是否也應當適用“雙重程序”規則，需要競爭執法機構判斷知識產權侵權行為的成立，并以此認定構成對市場支配地位的濫用。

如此種種，在臉書案以及“雙重程序”規則的邏輯之下，為了強化反壟斷機構的執法權力，可能會相應地架空數據保護機構等其他主管機構權能，并可能會減損政策的監管效率和實施效果。正是出于這種擔憂，2022年9月份歐盟法院助審官在認為反壟斷監管機構有權在競爭規則的框架內附帶分析和審查GDPR合規的同時，認為應該建立執法機構之間的協同機制，避免破壞歐洲數據執法的統一。

（四）缺乏歐盟和比較法層面的明確支撐

從歐盟過去執法案例來看，歐盟并不支持將反壟斷法與數據保護法糅合在一起適用的“雙重程序”規則。歐盟的基本立場是反壟斷法能夠解決的問題受到其自身性質的限制，反壟斷法無法用以保障用戶的個人數據權利。盡管在以往反壟斷調查中，歐盟也考慮了隱私和反壟斷問題之間的關系，例如在Facebook/WhatsApp案和Microsoft/LinkedIn案中，歐盟委員會承認個人數據是在線平臺競爭的重要參數，但歐盟執法機關認為，反壟斷法與數據保護法的分別適用或為更優的問題解決方式，能夠實現最佳的法律實施效果。例如，在Asnef-Equifax案中，歐盟法院認定“個人數據相關的任何問題都不受競爭法規制，而應適用相應的數據保護規則”。類似地，歐盟委員會在Facebook/WhatsApp案中認為，“數據合并中的個人數據保護問題不由歐盟競爭法管轄，而應當受歐盟數據保護規則的規制”。在Microsoft/LinkedIn案中，歐盟委員會認為“數據合并只能根據現行數據保護規則實施”。

從比較法的角度看，美國國會和司法系統在長期實踐之中所形成的共識是將反壟斷法與消費者保護法作為各不相同但相互配合的兩部法律。美國聯邦最高法院在諸多案件中都認為，盡管反壟斷是國家經濟政策的重器，但反壟斷尤其應當遵循自身的范圍設定。而在確定反壟斷法或者競爭法的外部邊界時，美國法通常關注行為的競爭損害，其執法的基本目標是經濟效益。如果某一行為沒有導致競爭損害，沒有影響經濟效益，即便行為本身是不公正的、不道德的，也不會成為反壟斷法的規范對象。

值得注意的是，在企業并購和商業合并類領域，美國某些利益相關方和政策制定者曾提議由反壟斷法和競爭法對侵犯隱私的行為進行某種規制。例如有觀點認為，可以將隱私保護視為一種非價格競爭，并對涉及大量數據集合的并購交易進行審查，確定這類交易會否降低企業在消費者保護方面的競爭。也有觀點主張，不應“人為分區”消費者保護和競爭保護，應由反壟斷法處罰那些在數據收集方面誤導、欺騙消費者并以此謀取、維持壟斷力量的企業。更激進的觀點甚至認為，只要對隱私構成損害就足夠，無需從現有的競爭法維度分析隱私損害，據此反壟斷執法機構基本可以阻止任何持有大量消費者數據的企業合并而無需考慮這些企業是否具備競爭法意義上的橫向或縱向關系。

但這類觀點沒有得到美國反壟斷執法機構的支持。在2007年谷歌和DoubleClick合并案中，電子隱私信息中心（EPIC）請求聯邦貿易委員會（FTC）審查該案的合并時考慮隱私因素，認為谷歌收購DoubleClick之后，將得以追蹤個人的互聯網搜索和網站訪問記錄，制作個人畫像，鎖定互聯網用戶，“谷歌公司實際將不再有法律義務確保隱私、安全和已收集的個人數據的準確”。但FTC拒絕將規范意義的隱私作為企業并購的分析要素，FTC指出，“聯邦反壟斷法的并購審查的唯一目的是認定并救濟那些損害到競爭的交易。本委員會沒有法律權限去審查哪些與反壟斷無關的合并要求，不僅如此，專門對某個公司的隱私要求進行規制的做法本身還可能對該大型且快速發展的產業的競爭帶來巨大損害。”2014年在面對臉書并購WhatsApp和谷歌并購Nest Labs時，FTC堅持同樣的原則，沒有因為這類隱私主張而阻止企業并購，而僅是提醒當事人繼續遵守并購之前的隱私政策。

五、臉書案及“雙重程序”規則對我國的啟示

（一）明確反壟斷法與數據保護、消費者保護之間的關系

大型數字平臺的過度數據收集行為很有可能同時受到反壟斷法和數據保護法的規制，由此導致兩法競合以及選擇適用的難題。數據保護法和反壟斷法的交疊之處在于對消費者福利的保障。對個人數據的侵害構成對消費者福利的損害，這是國際共識。但在數字平臺經濟之中如何正確處理數據保護法和反壟斷法兩法之間的關系尚未形成定論。德國臉書案提出的“雙重程序”規則并非完美的解決方案，也不會是唯一的解決方案。在同一時期，意大利競爭主管機構（ICA）在調查臉書時就采取了迥異于德國的監管方式，其在2018年12月結束了對臉書的類似調查，并適用了消費者保護法而非反壟斷法來做出裁定。這些不同執法模式的存在恰恰說明了各國執法機關在觀念上的差異，也帶來了執法上的不確定性，尤其是法律競合與選擇的問題。

為降低這種不確定性，我國可以通過立法或司法政策文件，明確反壟斷法、數據保護法、消費者權益保護法之間各自獨立且相互支持的關系，確定它們在某些類案之中的適用優先次序。德國臉書案及“雙重程序”規則實際建立了優先適用反壟斷法的監管框架。但為何優先且單獨適用反壟斷法來同時實現數據保護的目的，而不是反其道而行之，本身值得探討。

筆者認為，優先次序的選擇主要與執法者在個案之中要追求的執法效果有關。在德國臉書案中，GDPR實質上只體現了對個人數據最低限度的保護，處罰力度較小，相比而言，反壟斷法處罰力度更大，也可以實現更大程度的數據保護效果。顯然，對德國而言，監管來自美國的大型數據平臺可能帶來的競爭損害是擺在第一位的，而數據保護法或者消費者保護法顯然難以提供足夠強有力的監管，在這種情況下，“雙重程序”所倚重的主程序就非反壟斷法莫屬。而如果反壟斷法確實可以快速充分地解決這一問題，則從經濟效益的角度出發，反壟斷監管機構也確實可以作為優先的執法機構。

從執法角度，我國可以加強反壟斷監管機構和數據保護機構之間的合作，如建立協商機制、聯合發布合規指南、工作信息共享等。加強機構間的合作有助于從不同角度探討最佳的監管政策和措施，減少執法的不確定性，且避免重復額外監管的問題。例如，英國就建立了專門的數字市場工作組，由競爭和市場管理局（CMA）、通信辦公室（Ofcom）和信息專員辦公室（ICO）的代表組成。英國的數字市場工作組以多中心的協作模式來實現對在線平臺的充分監管。我國可以借鑒英國的經驗，組成專項工作組來強化機構之間的溝通合作。

但無論如何，我們絕不能將反壟斷法作為解決數據市場中所有問題的“萬能鑰匙”，不能盲目將數據保護規則納入反壟斷法之中。如果案件只是單純的數據保護問題，則不能舍近求遠地適用反壟斷法來實現數據保護的效果。純粹的數據保護問題依然需要由數據保護法來規制，且在反壟斷執法中應當重視是否構成反競爭效果，避免對市場的過度干預。

（二）明確將數據保護要素融合我國反壟斷法的規制要件之中

解決法律競合與選擇困難的另一種方式，是將某一法律的監管要素融入其他法律之中。我國立法者可以直接立法將數據保護要素納入反壟斷法的濫用市場支配地位的判斷標準之中，以實現綜合監管。如《數字市場法》（DMA）在監管競爭的同時也加強了數據的監管和保護。德國GWB也部分采納了德國臉書案將數據保護規則融入反壟斷法的觀點。

問題是，我國《反壟斷法》是否也做出了類似德國“雙重程序”規則的立法選擇呢？答案是否定的。

我國2007年通過的《反壟斷法》第17條第1款第5項與《歐盟運行條約》（TFEU）第102（a）條有類似的架構，都將“不合理的交易條件”視為濫用市場支配地位的行為。我國《反壟斷法》的最新修訂也明顯受到德國反壟斷法改革思路的影響。根據2020年發布的《反壟斷法（修正草案）》第22條第2款，具有市場支配地位的經營者利用數據設置障礙且不合理限制其他經營者的，構成濫用市場支配地位行為。最終通過的《反壟斷法》第22條第2款明確規定，具有市場支配地位的經營者不得利用數據、算法、技術、平臺規則等從事濫用市場支配地位的行為。此外，市場監督管理總局發布并在2023年4月15日施行的《禁止濫用市場支配地位行為規定》第12條還規定，經營者掌握和處理數據的能力可以作為經營者具有市場支配地位的認定依據。

然而，僅根據上述立法，尚不能認為我國反壟斷法已經具有了照搬適用“雙重程序”規則的空間，更不能認為，只要平臺企業實施了違反個人數據保護法的行為，根據我國反壟斷法就構成了對其市場支配地位的濫用。

首先，我國反壟斷法立法擬引入數據要素主要是用以協助判斷經營者的市場力量，即判斷經營者是否因為掌握相應的數據量和數據處理能力而在某個市場具有支配地位，并不涉及評判該市場支配地位的濫用。其次，我國反壟斷法立法雖然將數據視為競爭的重要手段，但并沒有從用戶端個人數據收集方面提出規制要求。根據該法第22條第2款，就本文探討的場景而言，其規制的是利用數據設置障礙且不合理限制其他經營者的濫用市場支配地位行為，并非直接規制平臺經營者面向普通用戶的數據處理政策和行為。

（三）明確數據保護對市場支配地位的濫用認定不具有單獨的決定作用

從國際反壟斷法改革的潮流來看，大型數字平臺收集的用戶個人數據在反壟斷法的貨幣價格和服務質量參數中確實具有越來越重要的作用，數據完全可能構成濫用市場支配地位行為的考量因素。2020年我國中央經濟工作會議也明確指出，平臺企業的發展需要“依法規范發展，健全數字規則”。筆者認為，我國政策制定者可以明確數據保護是消費者權益項下的一個重要考量因素，并將其正式引入反壟斷法的分析框架。但就判斷濫用市場支配地位而言，消費者權益保護的因素也僅僅是利益衡量的因素之一，并不單獨具有決定性作用。實際上，這也是德國聯邦法院在臉書案中的觀點，即臉書違反憲法規定的消費者自主決定權的行為只是判斷其濫用市場支配地位的重要論據，而非唯一論據。就此而言，數據保護法的違反，與平臺濫用市場支配地位之間，既非充分也非必要條件。并非所有違反數據保護法的行為都構成反壟斷法意義上的濫用市場支配地位行為。如果我們不加限制地引入所謂的“雙重程序”規則，將數據保護要素的影響從市場支配地位的形成和鞏固，再次擴張到市場支配地位的濫用認定，可能會打破反壟斷法長期以來形成的認定濫用市場支配地位的分析框架。

六、結語

大型數字平臺的過度數據收集行為很有可能同時受到反壟斷法和數據保護法的規制，并導致兩法競合，擇一法適用的情形。在德國臉書案中，德國卡特爾局和德國聯邦最高法院傾向于認為，可以在反壟斷法之中同時實現數據保護的目標，并運用“雙重程序”規則，認定臉書的數據隱私政策和過量收集用戶數據的行為構成了對其市場支配地位的濫用。盡管支持“雙重程序”規則的觀點強調，應當嚴格適用該規則，“即違反個人數據保護法的行為只能在具有充分證據證明競爭受到損害的理論指導下，才可被認為同時違反了反壟斷法”，但根據德國聯邦最高法院的裁判思路，具有市場支配地位的平臺經營者一旦排除用戶自由、非法收集數據行為，其競爭損害似乎是不證自明的。然而，這種過于倚重反壟斷法的“雙重程序”規則有可能會引發反壟斷法、數據保護法在適用時的體系性沖突，也會打破反壟斷法的傳統分析框架，導致法律適用的不確定性。而通過臉書案之中德國與意大利的不同監管模式可知，在個案之中如何協調不同的法律和主管機構，目前國際社會仍無統一的結論。

數字市場的問題往往需要通過多種法律的綜合適用來應對解決。德國臉書案及“雙重程序”規則提醒我國政策制定者，在積極回應新興數據市場挑戰，于反壟斷法之中引入數據要素以規制大型數據平臺的同時，也要厘清反壟斷法、數據保護法、消費者權益保護法的關系。我們既要看到反壟斷法在平臺監管中的重要作用，也要避免將反壟斷法視為應對數字市場的萬能工具，從而忽視、否定其他法律監管框架。

為實現良好的監管效果，我們可以對既有的法律進行靈活的組合適用。如果數據保護法、消費者保護法等法律的實施效果較弱，可以參考臉書案的法律適用方式，適當擴寬反壟斷法的適用范圍，將數據保護規則納入其考量因素，從而實現法律之間的交融和滲透，以實現法律的最佳實施效果。但是，這種靈活的組合適用應當及時以立法或司法政策加以填補，并且應當遵照反壟斷法在競爭損害和行為違法性方面的分析框架，避免對現有反壟斷法的適用造成過大的沖擊。

Does a Breach of Personal Data Protection Law Constitute an Abuse of Market Dominance？——Revisit the German Facebook Case and the \"dual proceedings\" Rule

Abstract： Anti-monopoly law and data protection law may overlap in the digital economy and their relationship needs to be comprehensively considered. The Facebook case in Germany and its \"dual proceedings\" rule brought data protection rules into antitrust law enforcement for the first time， sparking controversy over the relationship between data protection law and antitrust law. The \"dual procedure\" rule is consistent with Germany’s tendency to strengthen anti-monopoly supervision of digital platforms. It also relates to the open structure of anti-monopoly law itself. However， the \"dual proceedings\" rule has shortcomings such as avoiding the burden of proving competition damage， the insufficient capacity of law enforcement agencies， and uncertainty in the application of law. If China plans to incorporates data protection rules into the enforcement of its anti-monopoly law， the boundaries， relationship， and cooperation of the two laws should be well clarified to avoid the over-expansion of the anti-monopoly law and to achieve the best enforcement effect.

Keywords： Dual Proceedings; Data Protection; Market Dominance; Antitrust Law; Data Protection Law