論自然資源產權制度構建中對居民環境資源習慣權利的尊重

李杰

摘要：完善我國自然資源產權制度是提高生態環境資源治理體系和治理能力現代化水平、實現生態文明建設目標的重要基礎。而環境區居民長期以來形成的環境資源利用習慣權利是自然資源產權制度構建中應該重視的一項研究課題。本文論述了自然資源產權制度構建中關注和尊重居民環境資源習慣權利的重要意義，并提出了相應的自然資源產權制度建構方案。

關鍵詞：自然資源產權制度；居民環境資源習慣權利；生態文明

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.22.077

1自然資源產權制度概述

產權是經濟所有制關系的法律表現形式，一般通過設置所有權、使用權、收益權等權益形式來實現對法律上的物的歸屬進行確認，并對物上的用益權利進行規范。

自然資源產權是對于某種自然資源（或某一地域范圍內的自然資源）形成的一組排他性的權利。從所有權角度來說，我國在對自然資源的歸屬上實行的是國家和集體所有制度，即自然人、法人不能取得自然資源的所有權。不管是《憲法》《民法典》，還是各個關于自然資源的單行法律，都明確了這一權利。《憲法》第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。” 第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”

“法律可以排除一些主體對土地、水等自然資源的所有權，但不能完全排除任何主體對土地、水等自然資源的占有和使用。”雖然我國自然資源實行公有制，但是，個人和法人經濟體可以依法對自然資源進行合理的開發使用，即所有權和使用權分離的產權制度。

健全自然資源資產產權制度，有助于從根本上提高我國生態環境資源治理體系和治理能力現代化水平，促進經濟社會穩步發展和生態文明建設目標的實現。自改革開放以來，我國自然資源產權制度的改革已經逐漸成為焦點。但是，目前我國還沒有建立完善的自然資源產權制度，同時也存在著自然資源產權模糊、權責不清、監管保護制度不健全等問題，很不利于對環境資源的整體保護和集約利用。黨的十八大以來，我國大力推進自然資源資產產權制度改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在第十四決定“加快生態文明制度建設”中，首先就對健全自然資源資產產權制度進行了部署。2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，對于“健全自然資源資產產權制度”設定了改革目標和總體方案。2019年4月，中辦、國辦印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，意味著自然資源資產產權制度改革全面推開。

2自然資源產權制度構建中對居民環境資源習慣權利的關注和尊重

我國自然資源豐富的生態環境區大多在農村區域。農村社區在社會發展進程中多屬發展中地區，社會經濟發展水平相對較低，生活和生產方式或多或少的存在著靠山吃山、靠水吃水的模式，農村居民在長期日常生活生產中形成了合理從當地“綠水青山”中獲取自然資源物品和利益的傳統習慣，本文稱之為居民環境資源習慣權利。這些傳統習慣在自然資源資產產權界定時需要得到關注和尊重。

自然資源資產產權制度改革說到底是一項重大民生工程，目的是為了讓自然資源價值和良好生態環境價值惠及更多的人，通過踐行“兩山”理念，最終實現社會主義生態文明建設目標。因此，自然資源資產產權制度改革中，應該把滿足人民對美好生活的向往作為落腳點，應當關注保障林農、牧民、漁民等農民的利益，特別是環境資源區長久以來形成的當地農民居民合理利用當地自然資源利習慣性權益，激發農民發展林業、牧業、漁業等的積極性。

自然資源產權制度改革內容豐富，涵蓋廣泛，主要包括的是全面梳理與構建自然資源資產產權體系，科學合理的界定和規劃自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式等。自然資源產權界定和規劃時，應當尊重當地居民利用環境資源的傳統習慣，合理設置自然資源所有權、使用權、收益權的關系，保障農村集體經濟組織成員對自然資源資產享有合法權益，賦予他們更多的財產權利，打通“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的實現渠道。妥善處理和設置當地居民在利用自然資源方面的傳統習慣權利，有利于建立科學合理的自然資源產權制度，有利于推動實施鄉村振興戰略，推進美麗鄉村建設，實現“生態美、百姓富”的最終目標。

以我國森林資源和草原資源為例，我國憲法、森林法、草原法都規定森林和草原屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的除外。根據這一規定我們可以認為，除非有法律進行特殊規定，原則上森林資源和草原資源歸國家所有。在具體實踐中，關于產權界定的舉證責任大多歸為集體組織，并且存在客觀困難。比如在游牧民族聚居的草原地區，牧民使用草原的方式十分靈活，他們常常會隨著季節的變化而不斷遷徙放牧，所以對草原的權屬確定就十分復雜和困難。另外，對于林地，一旦歷史上有當地居民開墾了某一林地，隨著時間的推移，他們實際上就擁有了對這一林地占有、使用的習慣權利，或是集體所有或是優先使用，但是他們并沒有形成任何形式的書面證明材料。這一情況在云南、貴州的邊遠山區中尤為常見，這些地區的常住居民通常以自然村為單位通過林木種植、林副產業共同使用這些自然資源。

中國的司法實踐中，不乏在解決自然資源產權糾紛中尊重當地居民環境資源習慣權利的案例。上個世紀90年代，廣西壯族自治區柳州市潭沖橋一帶的山嶺的西半坡有一片方圓550畝的林地，自土改以來，柳東鄉牛車坪村與三門江林場就一直在這片林地的權屬上僵持不下。最終，柳州市政府和中級人民法院將爭議林地一分為二，一半劃給牛車坪村，一半劃給代表國家所有的三門江林場，而并沒有將爭議林地全部劃分為國有林場。據此說明，我國行政機關和司法機關實踐中在尊重法律事實的基礎上，承認了當地居民環境資源習慣權利，在平衡國家利益和集體利益時采取了折中的辦法，以此來維護社會正義和公平。同時說明，即使居民對當地環境資源形成了共同占有和使用的習俗，但是由于缺少全面的自然資源產權登記，從而容易產生大量的自然資源權屬爭議和糾紛。

3自然資源產權制度構建中尊重居民環境資源習慣權利的方案

3.1從頂層法律制度設計上進行確認

法治是推進國家治理體系和治理能力現代化水平提高的重要依托。在法律制度設計上對自然資源產權制度進行頂層設計是重中之重。我國實行公有制，絕大多數自然資源歸國家所有，部分森林、草原、灘涂等自然資源由歸集體所有。從理論上講，尊重居民環境資源習慣權利可以通過以下兩個途徑實現：一是居民以集體組織的形式依據法律對部分自然資源擁有所有權，成員從而享有占有、使用、收益的權益；二是居民對于國家所有的自然資源依法享有的占有、使用、收益的權益。

首先，從整體的國家自然資源產權制度設計上來講，需要盡快完善現有的自然資源產權制度，明晰國家所有、集體所有的各類自然資源權利屬性，厘清所有權、占有權、使用權、收益權、處置權等各項權利歸屬，合理配置資源，探索贖買、租賃、補助等自然資源利用方式，建立規范自然資源產權交易秩序。其次，鑒于我國在法律上還沒有正式明確“尊重居民環境資源習慣權利”，因此有必要在相應法律法規中添加“合理尊重居民環境資源習慣權利”的補充性規定。另外，對于民族區域自治地方，可以通過依法行使自治權，制定自治條例和單行條例來實現以上立法目的。

以《中華人民共和國森林法》為例，其中第二章“森林權屬”中的第十五條主要是對林權登記制度進行了規定，第十六條是對林地經營權進行了規定。根據以上討論的原則，第十五條中可以加入以下條款：“在進行林地和林地上的森林、林木的所有權、使用權進行確權時，應當合理尊重林區居民依據傳統習慣對該林地和林地上的森林、林木的占有、使用、收益權益。”第十六條中可以加入以下條款：“所在林地存在社區和居民，并且依照傳統習慣對該林地進行事實上的占有和使用的，居民具有優先經營權。”

再以《中華人民共和國民族區域自治法》為例，第二十七條規定：“民族自治地方的自治機關根據法律規定，確定本地方內草場和森林的所有權和使用權。民族自治地方的自治機關保護、建設草原和森林，組織和鼓勵植樹種草。禁止任何組織或者個人利用任何手段破壞草原和森林。嚴禁在草原和森林毀草毀林開墾耕地。”第二十八條規定：“民族自治地方的自治機關依照法律規定，管理和保護本地方的自然資源。民族自治地方的自治機關根據法律規定和國家的統一規劃，對可以由本地方開發的自然資源，優先合理開發利用。”以上條文雖然規定了本地具有優先合理開發利用相關自然資源的權利，但是缺乏配套法律法規，導致產權主體模糊、使用權（承包權）制度不明晰、影響居民環境資源習慣利益的實現，因此可以通過依法行使立法自治權，制定出臺體現尊重居民環境資源習慣權利的法規條例。

3.2區別對待不同類型的居民環境資源習慣權利

以環境資源利用所滿足的人類不同層次需求為標準，居民環境資源習慣權利可以分為自然性環境資源習慣權利和人為性環境資源習慣權利。自然性環境資源習慣權利是環境區居民為了滿足自身生存而對自然資源進行合理利用的權利，它是憲法上生存權在自然資源法領域的投射和具體化。自然性環境資源習慣權利的存在是為了保障環境區居民的生存，反映的是環境區居民自然資源的要求權，也是國家應該擔負的保障義務，具有明顯的公法性質。自然性環境資源習慣權利是為了滿足民生所需的權利，它的取得不需要經過政府的許可和他人的同意，它是一種與生俱來權利。同時，因為自然性環境資源習慣權利對于環境區居民的生存是不可或缺的，所以具有很強的身份性，它不能像人為性居民環境資源習慣權利一樣可以進入市場進行交易，具有不可轉讓的性質。在對自然性環境資源習慣權利進行產權制度設計時，不能完全按照私法中財產權制度進行。

而人為性環境資源習慣權利是環境區居民為了滿足自身發展而對自然環境資源合理利用的權利，所以它具有濃厚的財產屬性，包括取得有償性、盈利性、可交易性等物權法屬性。在自然資源國家所有的情況下，人為性環境資源習慣權利的取得需要適用國家的許可制度；在自然資源集體所有的情況下，它的取得需要集體組織的同意和授權。這一類自然資源權益可以引入競爭機制，由市場決定資源財產由誰使用，同時輔之必要的監管，使這部分自然資源能夠最大限度地實現資源效用。因此，在對人為性環境資源習慣權利進行產權制度設計時，更多地參照私法中財產權制度進行。

同時，由于自然資源具有公共性、外部性等特性，自然資源的產權設計都不能完全依照私法中物權制度進行設計。在進行產權制度設計中，還應考慮環境保護、可持續發展等因素，不能完全地實現意思自治。

3.3完善自然資源優先使用權制度

環境區居民在長期歷史中形成了對當地周邊自然資源的依賴關系，決定了他們對特定自然資源的優先占有、使用的權利，這是居民環境資源習慣權利的重要內容。

關于我國公有的自然資源產權制度和環境區當地居民針對自然資源的優先權益，《論自然資源存在及開發與當地居民的權益關系》一文中有深入闡述。文中以國有自然資源為例，從法權關系上看，自然資源所在地的居民與非自然資源所在地的居民對于自然資源的權利在理論上是平等的。但是自然資源的自然存在關系以及自然資源所在地居民的居住空間關系要遠遠強于自然資源法權關系。這種自然資源存在關系、居住關系以及法權關系一起作用，便會導致國有自然資源所在地居民與其他居民對該自然資源的權利關系便呈現出一種“由近到遠、由密到疏、由內在到外在”的結構。因此，在自然資源開發權利的安排中，必須首先關照當地居民的環境資源利益，這也通常表現為當地居民的環境資源習慣權利，然后才進一步擴展至其他更廣泛區域的居民，與之分享國有自然資源的開發利用利益。《中華人民共和國民族區域自治法》第二十八條規定的“民族自治地方的自治機關根據法律規定和國家的統一規定，對可以由本地方開發的自然資源，優先合理開發利用”，就是這一理論的反映。

以上述闡釋為理論基礎的自然資源優先使用權制度，為尊重和實現居民環境資源習慣權利提供了另一重要方案。因此，當某一自然資源所有權為國家所有時，在歷史上對該自然資源具有傳統習慣利用的當地居民在同等條件下對該自然資源享有優先使用權（包括租賃權、承包權、收益權等）；當某一自然資源所有權為集體所有時，在歷史上對該自然資源具有傳統習慣利用的當地居民，在同等條件下，以集體組織成員的身份對該自然資源更加享有如上優先使用權。以上自然資源優先使用權制度應該在自然資源產權制度構建中得到體現。

參考文獻

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