綜合行政執(zhí)法隊伍的教育培訓(xùn)困境與對策
—— 以浙江海寧交通運輸行政執(zhí)法改革為背景

◆查蘇生/ 文

依據(jù)浙江海寧市委編委作出的《關(guān)于市交通運輸局所屬事業(yè)單位設(shè)置、職責和編制事項的批復(fù)》，2020年7月，海寧市交通運輸綜合行政執(zhí)法改革基本完成。本次改革自上而下推動，將交通運輸局原來的港航（地方海事）管理處、公路管理段、道路運輸管理所、交通工程質(zhì)量監(jiān)督管理站（以下簡稱公、航、運、質(zhì)）四家單位的執(zhí)法權(quán)剝離出來組建專門負責執(zhí)法的單位——交通運輸綜合行政執(zhí)法隊。隨著新單位的成立，以往只負責一家執(zhí)法業(yè)務(wù)的執(zhí)法人員，都面臨著一個巨大挑戰(zhàn)：如何在較短時間內(nèi)掌握另外三家單位的陌生業(yè)務(wù)？筆者作為一名基層青年職工，站在交通運輸系統(tǒng)基層一線的視角進行了觀察和思考。

一、當前執(zhí)法隊伍教育培訓(xùn)面臨的問題

（一）整齊劃一的教育培訓(xùn)無法兼顧每個人所需

改革后，執(zhí)法隊在編人員111人，而實際在崗從事執(zhí)法工作的人員不足一半，大量人員被借調(diào)到其他部門崗位，這就對相關(guān)崗位培訓(xùn)和教育培訓(xùn)提出了難題：如何配置不同崗位人員需要的培訓(xùn)內(nèi)容？是所有在編執(zhí)法人員都需要執(zhí)法培訓(xùn)，還是實際從事執(zhí)法崗位工作人員才需要？進一步分析可知：根據(jù)2021年9月數(shù)據(jù)，執(zhí)法隊在編111人，在崗51人，在崗人員占比46%，那些在編不在崗的執(zhí)法人員如何培訓(xùn)？誰來組織其崗位所需要的培訓(xùn)內(nèi)容？如果不對他們進行當前崗位的培訓(xùn)，如何保證其勝任當前崗位的職責？如果不對他們進行執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，若回歸執(zhí)法隊從事執(zhí)法工作時又如何勝任？另外，即使在執(zhí)法隊內(nèi)部，也存在科、分隊之分。一般而言，在所有科當中，除案審科外，其余科較少從事實際執(zhí)法業(yè)務(wù)；而在分隊中，治超分隊走的是“專項業(yè)務(wù)”路線，只負責公路路政上的超限治理執(zhí)法業(yè)務(wù)，基本不涉及其他執(zhí)法業(yè)務(wù)，而應(yīng)急機動分隊由于人才梯隊欠缺、偏老齡化，在執(zhí)法實際業(yè)務(wù)中走的是“兜底業(yè)務(wù)”路線，主要涉及機動車維修、駕培相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域。真正實際從事“大綜合”、“大融合”執(zhí)法業(yè)務(wù)的只有許村分隊、長安分隊、鹽官分隊、硤石分隊和袁花分隊。

不論是否從事實際執(zhí)法業(yè)務(wù)，原來的公、航、運、質(zhì)四家單位執(zhí)法人員的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)背景以及多年積累的業(yè)務(wù)經(jīng)驗都各不相同。在每個人欠缺的經(jīng)驗、知識結(jié)構(gòu)不同的情況下，整齊劃一的教育培訓(xùn)無法兼顧每個人的需求。

（二）培訓(xùn)內(nèi)容激增，涉及法律法規(guī)日益復(fù)雜

執(zhí)法隊，顧名思義是一個以執(zhí)法為“主業(yè)”的隊伍。而執(zhí)法所需要的知識儲備是法律知識（方法），而對于法律知識（方法）的掌握主要通過專門的學(xué)習(xí)和工作實踐積累。改革后的執(zhí)法隊綜合了原有公、航、運、質(zhì)四家單位的執(zhí)法職責，需要掌握的法律法規(guī)瞬間提升幾倍。根據(jù)2021年9月公布的《嘉興市交通運輸綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄》（注：海寧作為省轄縣級市，現(xiàn)由嘉興市代管），設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）交通運輸部門的執(zhí)法事項共計496項，也就是說執(zhí)法人員需要在短時間內(nèi)吸收四家單位的法律專業(yè)知識。這對于所有工作人員來說，都是一個巨大的挑戰(zhàn)。

對法律法規(guī)理論層面上的掌握，主要依靠兩大渠道：專業(yè)學(xué)習(xí)、崗位培訓(xùn)教育。同時，所有知識儲備的關(guān)鍵還在于運用，在運用中積累的實踐經(jīng)驗至關(guān)重要。根據(jù)數(shù)據(jù)，執(zhí)法隊在編111名人員中，具有全日制法學(xué)專業(yè)背景的有8人，具有在職法學(xué)專業(yè)背景的有8人（二者不重疊），占比僅14.4%（見圖1）。其中，在編在崗的有51人，具有全日制法學(xué)專業(yè)背景的有4人，具有在職法學(xué)專業(yè)背景的7人，合計11人。

圖1 執(zhí)法隊在編人員所學(xué)專業(yè)

（三）培訓(xùn)需要理論結(jié)合一線工作實際，直擊基層執(zhí)法難點、痛點

所謂“行家一出口，就知有沒有”，面對臺下那些實際工作經(jīng)驗豐富的基層一線執(zhí)法人員，培訓(xùn)講師需要表現(xiàn)出更加強大的理論結(jié)合實際的能力，指導(dǎo)基層執(zhí)法人員探索基層執(zhí)法的科學(xué)路徑、方法，化解基層執(zhí)法的難點和痛點。比如，對于危險品車輛證件的查處，執(zhí)法人員為便于日常工作溝通，常在口頭上分類為基于人員資質(zhì)的“人證”和基于車輛資質(zhì)的“車證”。對于缺乏“車證”的，可以采取行政強制措施，也就是口語中的“扣車”；但對于缺乏“人證”的，交通運輸執(zhí)法部門缺乏行政強制措施，因為人身自由的限制必須由法律規(guī)定，然而交通運輸執(zhí)法部門沒有人身強制權(quán)，一旦當事人不配合甚至當場逃逸，就導(dǎo)致了交通執(zhí)法部門的被動。這是交通運輸執(zhí)法實踐中的難點和痛點，如果培訓(xùn)講師能站在基層執(zhí)法角度,和基層執(zhí)法人員一起探索或提出科學(xué)解決方案，培訓(xùn)的效果一定能百倍提升。

（四）培訓(xùn)方式以理論培訓(xùn)為主，缺乏實操培訓(xùn)

有培訓(xùn)經(jīng)歷的人都知道，理論培訓(xùn)與實踐操作之間往往存在不小的差距，甚至可能出現(xiàn)“學(xué)不能用，用非所學(xué)”的情況。基層執(zhí)法人員當然需要加強理論學(xué)習(xí)，但迫切需要的卻是實踐操作經(jīng)驗。美國著名大法官霍姆斯說“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗”，從經(jīng)驗論法學(xué)角度，對邏輯推理過程進行了實踐理性改造，實現(xiàn)規(guī)則與經(jīng)驗的統(tǒng)一[1]。這從側(cè)面提醒人們，法律是一門技藝（手藝、技能），它的“存在”要到實踐中去找尋，而不能只停留在理論進行邏輯演繹。執(zhí)法隊恰恰就是這么一支需要靠技能完成自身職責的隊伍，因而要求培訓(xùn)講師在“傳道授業(yè)解惑”時，更多地結(jié)合實踐場合，利用現(xiàn)有環(huán)境、設(shè)備，將技能的重點、難點穿插在實訓(xùn)中講解，才能有的放矢、事半功倍，達成“學(xué)即能用”的培訓(xùn)目的。

（五）基層執(zhí)法人員工作量激增，無法確保所有人員接受培訓(xùn)

此次改革雖然通過編制、人員的整體性安排保證了“一隊三中心”的設(shè)立與運行，有利于“三中心”職責的行使[2]，但也導(dǎo)致執(zhí)法隊部分工作人員在編不在崗。隨著改革的深入，執(zhí)法隊的事務(wù)劇增，主要包括常規(guī)性事務(wù)和突發(fā)性臨時事務(wù)。

常規(guī)性事務(wù)包括規(guī)范性事務(wù)和事實性事務(wù)，規(guī)范性事務(wù)如行政檢查、行政處罰、行政強制、安全監(jiān)管等；而事實性事務(wù)龐雜且具有不確定性，如每月、每周或不定期與交警、城管、屬地政府部門開展聯(lián)合執(zhí)法，海寧鹽官觀潮節(jié)安保，以及職責界限不是很清晰的環(huán)保監(jiān)管、路政賠償、行政許可現(xiàn)場監(jiān)督、非公路標志標牌的現(xiàn)場排查與拆除、道路國檢輔助等。

突發(fā)性臨時事務(wù)包括臨時突發(fā)需趕往現(xiàn)場處理的應(yīng)急事件，如海寧高鐵西站和海寧火車站疫情防控。自新冠疫情發(fā)生以來，許村分隊幾乎從未中斷對高鐵西站出站口、風尚路口等卡點的執(zhí)勤，專門安排有2人輪崗，使得原本就人手不足、只有六七個人的許村分隊*只能依靠四五個人維持正常運轉(zhuǎn)、處理其他事務(wù)。在這種情況下，為保證執(zhí)法工作的正常開展，無法確保所有人員都能夠獲得應(yīng)有的教育培訓(xùn)機會。

二、解決對策

（一）通過互動問答彌補和均衡個人知識、經(jīng)驗的差異

借鑒當前教育培訓(xùn)中較為合理的做法，比如在培訓(xùn)前給大家發(fā)好白紙，利用課間休息時間將問題提交給講師，或者是講課中專門設(shè)置一個問題提交環(huán)節(jié)，可以現(xiàn)場口頭提問，也可以事先將問題寫好、收集匯總后作統(tǒng)一回復(fù)。這類做法的好處，一是培訓(xùn)講師可以通過互動溝通交流，了解培訓(xùn)人員希望聽到的內(nèi)容，解決他們在實際操作中遇到的各種難題，另一方面是讓被培訓(xùn)者結(jié)合理論和實踐，提煉、歸納和思考，真正“學(xué)有所得”，提高培訓(xùn)質(zhì)量和效果。培訓(xùn)主辦方可以對學(xué)員的實際需求、培訓(xùn)內(nèi)容、教學(xué)手段等事先進行全面深入的調(diào)研與分析，打造“嵌入式”教育培訓(xùn)新范式[3]。對此，可以嘗試由培訓(xùn)組織者提前發(fā)好白紙等提問工具，課間統(tǒng)一由組織者提交講師，還可以通過建立微信答疑群、QQ聯(lián)系群等方式建立聯(lián)系，方便隨時互動交流。

（二）建立海寧交通運輸執(zhí)法師資庫

教育培訓(xùn)需要與合理配置各類師資相結(jié)合，實現(xiàn)高校學(xué)者、實務(wù)專家和基層一線執(zhí)法骨干相結(jié)合[4]。既不能每次都固定由特定人員（如學(xué)校老師）講解，也不能固定由特定機構(gòu)（如某個律所）的老師講解，而是應(yīng)該根據(jù)每次教育培訓(xùn)的目標與方向從師資庫里面抽取該方向的師資。執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)應(yīng)當以法律知識的傳授和執(zhí)法技能的傳授為主，前者師資重點來源人群是高校、科研機構(gòu)的工作人員，而后者師資的重點來源人群應(yīng)當是實務(wù)專家和基層一線執(zhí)法骨干。筆者從事基層港航（地方海事）、綜合交通運輸執(zhí)法工作7年多，參加的大大小小的培訓(xùn)將近20次左右，總體而言，師資與培訓(xùn)目標的匹配度不是很高，很多理論學(xué)者沒有執(zhí)法經(jīng)驗，甚至沒有真正的職場經(jīng)驗，很難滿足被培訓(xùn)人員真正的培訓(xùn)需求。培訓(xùn)講師需要懂得基層執(zhí)法的難點、痛點，了解執(zhí)法人員在實際執(zhí)法中的處境，能夠?qū)嶋H解答執(zhí)法實踐中的問題與困惑，切切實實幫助執(zhí)法人員提供執(zhí)法技能。

（三）開拓培訓(xùn)工作的新途徑、新機制

交通執(zhí)法隊作為“新設(shè)主體”，改革的過程就是它從無到有、從有到優(yōu)的孕育過程。執(zhí)法人員來源主要分為兩部分：一部分是來自原來的公、航、運、質(zhì)基層一線員工，數(shù)量上占據(jù)大多數(shù)，他們中的部分人員實際從事基層一線執(zhí)法多年，具有實際執(zhí)法經(jīng)驗；另一部分數(shù)量較少，主要來自局科室部門，在執(zhí)法隊擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。實際從事（處罰）案件調(diào)查處理的執(zhí)法人員，多為基層一線年輕人員，但數(shù)量不多，部分人員或未從事或曾經(jīng)從事過但現(xiàn)已疏離此項工作。因此，本次改革中，每個基層執(zhí)法分隊基本上都安排了公、航、運、質(zhì)具備行政處罰文書制作的年輕人。建議在今后的教育培訓(xùn)中，以這群人為重點培訓(xùn)對象，通過多樣化、趣味化的培訓(xùn)加強其實際操作技能。形式可以是技能比武、技能競賽、技能展示等現(xiàn)場操作形式，也可以充分發(fā)揮多媒體技術(shù)圖文并茂、聲像交互的特點，把培訓(xùn)工作由“平面”引向“立體”、由“單向”引向“多向”，讓執(zhí)法教育培訓(xùn)工作更加生動形象、與時俱進，覆蓋交通執(zhí)法隊伍更為廣闊全面[5]。

*之所以人數(shù)不確定，是因為自執(zhí)法隊成立后非編人員大量離職、流失所致，為補充人員而對外公開招聘派遣制人員3次，效果均不理想。

（四）建議盡快招錄法學(xué)相關(guān)專業(yè)工作人員，及時吐故納新

執(zhí)法隊目前在編在崗51人，承接了原來四家單位的執(zhí)法職能，規(guī)范性事務(wù)和事實性事務(wù)激增，常規(guī)性事務(wù)可以量化，但是臨時突發(fā)性事務(wù)無法預(yù)測。繁重的工作量、復(fù)雜的工作內(nèi)容，使得不少基層一線執(zhí)法人員疲于奔命，日益模糊執(zhí)法隊設(shè)立的初衷與職能。此外，執(zhí)法隊在崗人員退休、流失的不在少數(shù)，如果不及時招錄新人員而實現(xiàn)“吐故納新”，“老齡化”只是時間問題，不利于各個梯段的人才儲備。同時，執(zhí)法隊是以法律知識和法律技能為業(yè)務(wù)支撐的機構(gòu)，為避免教育培訓(xùn)的起點過低、目標分散和參差不齊，建議及時補充具有法律專業(yè)知識背景的法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生（通過法律職業(yè)資格考試、國家司法考試者優(yōu)先）。他們的知識儲備與執(zhí)法職責高度匹配，缺乏的主要是經(jīng)驗和技巧，有針對性地對其進行實操培訓(xùn)，更加有的放矢。

（五）為一線執(zhí)法人員教育培訓(xùn)創(chuàng)造有利條件

根據(jù)海編〔2019〕22號文件：執(zhí)法隊以市交通運輸局名義統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政檢查、行政強制權(quán)。但在當前實踐中，不可避免地存在職責不明、權(quán)限不清的情形，主要包括兩類：一是規(guī)范文件有待健全，如執(zhí)法領(lǐng)域信訪、投訴、舉報的受理和處置缺乏文件規(guī)定，有待進一步完善；二是雖然有可依據(jù)的相關(guān)規(guī)定，但部分職能存在重合，如對于船舶用燃油進行檢測，屬于環(huán)保職責范圍，按規(guī)范文件、法理事理應(yīng)屬港航中心職責，只有在檢測后發(fā)現(xiàn)船舶用燃油不合格才因為涉及行政處罰而移交執(zhí)法隊，但目前已直接分配給了執(zhí)法隊。此外，與港航中心在碼頭環(huán)保監(jiān)管、船舶環(huán)保監(jiān)管（船舶污水柜安裝、船舶用燃油的抽檢），以及與公運中心在行政許可事中事后監(jiān)管、路旁廣告牌清理、路產(chǎn)賠償?shù)确矫嬉泊嬖陬愃茊栴}。這些機理機制如果不梳理順暢，一線執(zhí)法人員將疲于應(yīng)對，難以抽身參加教育培訓(xùn)、提升業(yè)務(wù)能力。建議以當前交通運輸綜合行政執(zhí)法改革小組為平臺，適時對交通運輸執(zhí)法領(lǐng)域的新情況、新問題進行梳理和分流，創(chuàng)造讓執(zhí)法人員參加教育培訓(xùn)的環(huán)境和條件。

三、結(jié)語

交通運輸綜合行政執(zhí)法隊的產(chǎn)生，源于行政法上的權(quán)力相對集中行使，所享有的執(zhí)法權(quán)主要包含行政檢查權(quán)、行政強制權(quán)和行政處罰權(quán)。從權(quán)力的法理性質(zhì)來看，屬于行政權(quán)；從行政權(quán)的二級劃分來看，屬于行政執(zhí)法權(quán)。結(jié)合一線執(zhí)法實踐，產(chǎn)生了一個疑惑：執(zhí)法與監(jiān)管到底是什么關(guān)系？監(jiān)管分為事前、事中、事后，執(zhí)法隊應(yīng)當負責哪類監(jiān)管，如何進行規(guī)范明確？執(zhí)法隊的主要職能是執(zhí)行而非決策，因此建議上級部門適時以規(guī)范文件等形式明確各自職責。

此外，執(zhí)法隊處理的事務(wù)具有強專業(yè)性，時刻面臨被行政復(fù)議、被行政訴訟的風險，需要豐富的專業(yè)知識背景和經(jīng)驗技巧，而這些知識、技能的獲得都離不開有針對性的教育培訓(xùn)。目前交通運輸執(zhí)法隊伍的教育培訓(xùn)仍有進一步提升的空間，因此建議：建立海寧交通運輸執(zhí)法師資庫，加強各類師資的遴選；教育培訓(xùn)主辦方提供答疑解惑的條件，助推學(xué)員與授課老師之間的交流互動；盡快招錄以法科畢業(yè)生為主的新員工，及時吐故納新，盡量避免執(zhí)法隊老齡化；進一步健全規(guī)章機制等，明確職責劃分，為一線執(zhí)法人員參加教育培訓(xùn)創(chuàng)造有利條件；以改革協(xié)調(diào)小組為平臺，協(xié)調(diào)實踐中出現(xiàn)的新問題、新情況；多多傾聽基層執(zhí)法人員的心聲和利益訴求。