國外飲用水水源地生態補償制度對我國的啟示

高士杰， 趙英杰

（東北林業大學文法學院，黑龍江哈爾濱 150040）

隨著工業化進程的推進，嚴重的環境污染和飲用水水源地水質問題不斷在發達國家涌現，生態補償機制作為生態保護特別是水源地保護的重要手段，自20 世紀50 年代開始為發達國家所重視。從20 世紀70 年代開始，美國、德國及日本作為發達國家陣營中具有代表性的一部分，開展了一系列成體系的飲用水水源保護地生態補償模式的探索、實踐，總結經驗并完善了一套完整的飲用水水源地保護法律體系以及完備的飲用水水源地生態補償法律制度，其有益經驗為我國飲用水水源地生態補償制度的充實與完善提供了良好的借鑒。

一、我國飲用水水源地生態補償制度現狀及問題

（一） 我國飲用水水源地生態補償制度現狀

我國作為用水大國，全國用水總量巨大，生活用水比例總體上升。2018 年用水總量為6015.5 億m3，其中生活用水859.9 億m3，占年總用水量的14.3%；2019 年、2020 年總用水量則分別為6021.2億m3、5812.9 億m3，生活用水分別為871.7 億m3、863.1 億m3，分別占全年用水量的14.5%、14.9%[1]。飲用水作為生活用水的重要組成部分，保障飲用水水量和水質的重大戰略意義不言而喻。

2021 年是不平凡的一年，這一年既是中國共產黨建黨一百周年，也是十四五規劃開局之年?！吨泄仓醒腙P于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》 （以下簡稱《決議》）、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》 （以下簡稱“十四五”規劃） 分別從黨和國家層面確立了堅持“綠水青山”理念及“綠色發展，和諧共生”戰略?！稕Q議》強調“建立健全生態補償制度”；“十四五”規劃重點提出“加大重點生態功能區、重要水系源頭地區、自然保護地轉移支付力度，鼓勵受益地區和保護地區、流域上下游通過資金補償、產業扶持等多種形式開展橫向生態補償”。這為飲用水水源地生態補償相關法律制度的完善與充實打下了堅實的基礎。

當前我國生態補償制度已經在法律層面上確立：2014 年修訂的《中華人民共和國環境保護法》 （以下簡稱環保法） 首次明確了“生態保護補償制度”條款；2016 年修正的《中華人民共和國水法》 （以下簡稱水法） 則再次強調“移民補償、補助和扶持”有關規定及“飲用水水源區保護措施”款項，這體現了生態補償機制的確立與施行；2017 年修正的《中華人民共和國水污染防治法》也以“財政轉移支付”方式“建立生態保護補償機制”對水源地生態補償制度進行了明確規定；2010 年修正的《中華人民共和國水土保持法》則在第三十一條作了“多渠道籌集資金……建立生態效益補償制度”的補充性規定。從我國立法體系上來看，該項法律規定確立了現在實行的水源地生態補償法律相關制度體系，使水源地生態補償的內容更加豐富與具體。以上法律規定組成了我國水源地生態補償機制的法律來源。同時，對水源地生態保護制度形成補充的規定散見于行政規章及地方法規等，如2017 年修訂的《取水許可和水資源費征收管理條例》中有關“繳納水資源費”相關細節規定與2021 年通過的《地下水管理條例》中有關“采取控制開采量、防治污染等措施”“維持地下水合理水位，保護地下水水質”“試點征收水資源稅”為代表的行政規章及《無錫市生態補償條例》中水源保護區生態補償主體、補償方式、補償標準、補償資金來源、責任、監管等地方法規。

（二） 我國飲用水水源地生態補償制度存在的問題

1.我國飲用水水源地生態補償立法缺乏系統性

在我國環境資源領域立法中起到統領地位的《環境保護法》高屋建瓴地將生態補償制度確立下來，但只是制度性規定而缺乏細節描述；此外，我國《水法》 《水污染防治法》 《水土保持法》雖然在一定程度上細化并明確了生態補償制度的資金來源問題，卻仍存在補償法律關系不清晰即主客體及各自權利義務不明確的問題，最終導致上位階法律存在操作性不強的缺點；而地方法規如《無錫市生態補償條例》雖然較為全面地規定了飲用水水源地生態補償各要件，卻因是下位階的法規而導致法律效力不高。

2.我國飲用水水源地生態補償標準不合理

近年來隨著社會經濟的發展與進步，各地生態補償標準不斷提高，但仍存在生態補償標準不合理的情況。一方面，生態補償對我國而言仍屬于發展中事物，難以精準量化生態服務功能的價值，此外，缺乏科學計算生態補償的方法和標準也是一大問題，造成“一刀切”式生態補償情況頻繁出現；另一方面，我國國土面積巨大，亟待生態補償地區廣大，需要生態補償領域較多，相較而言能夠使用的生態補償資金總量則很少，這就必然導致飲用水水源地生態補償資金嚴重不足，最終造成飲用水水源地生態補償標準偏低，生態補償標準遠不足以彌補因強化生態環境保護、涵養飲用水等各類水源所造成的各項損失。而各地生態補償法規仍不同程度地存在漏洞和欠缺，有的未明確標準與計算方法：如《無錫市生態補償條例》規定“生態補償標準”要考慮“地區GDP、財政收入、生態服務功能”，雖然該條例將影響生態補償標準的部分要素考慮在內，但缺乏具體操作模式，且“統籌考慮”在某種程度上也是對本應確定標準的模糊；有的雖然明確了計算方法，但在具體資金安排上乏力，如江西對省內水域生態補償有針對性地制定了《江西省流域生態補償辦法》，該辦法雖然明文規定了流域生態補償資金的具體分配及計算方法，且明確了“流域生態補償資金分配因素指標及權重設定、綜合補償系數設定、流域生態補償資金分配的因素法”等計算要素設定，卻在最終資金使用上規定由各地“統籌安排”，這就使得飲用水水源地生態補償資金得不到保證，難以實現專款專用。

3.飲用水水源地生態補償資金來源匱乏

根據我國現行立法規定，生態補償資金的重擔大多由國家及各級政府直接承擔，社會籌集資金比例很小。雖然部分法律、地方法規在條款上明確規定多渠道籌集資金或鼓勵社會力量參與生態補償活動，卻也僅為政策性規定，存在明顯的設定模糊和可操作性不強的特點，在實踐中生態補償資金全部由中央或地方財政承擔，其中以財政轉移支付為主?？偟膩碚f，我國生態補償未能充分調動社會與市場參與，存在生態補償資金來源單一、資金結構不合理的問題。

4.飲用水水源地生態補償模式單一

現階段我國飲用水水源地生態補償模式以財政資金補貼為主，采用的是傳統的“授之以魚”的方式，屬于“輸血”模式。在實踐中往往是國家、地方逐年或一次性給予生態補償金，該模式在短期內見效較為明顯，特別是在資金下發之初往往能顯著改善飲用水水源地環境，但實質上卻仍未解決飲用水水源地生態補償資金匱乏問題，無論一次性還是逐年以財政承擔生態補償成本無疑都是增加了財政壓力。而且，單一的政府負擔模式并非長久之舉，生態補償僅能滿足短期或部分水源保護地居民生活需要，無法從根本上改變居民生產生活方式和經濟狀況，一旦生態補償資金取消或減少都可能使得飲用水水源地再次陷入環境危機，甚至激化環境保護與居民生活之間的矛盾。

二、國外飲用水水源地生態補償制度經驗

（一） 較為完整的飲用水水源地生態補償立法體系

1.美國飲用水水源地生態補償立法體系

美國制定了《安全飲用水法》 及《清潔水法》以保證飲用水水源地水資源清澈潔凈并免受污染，從國家制定的法律層級上重視水源地安全保護。兩部法律從不同角度對飲用水水源地生態補償進行了明確規范：各地對飲用水水源地評估劃定保護范圍并制定保護計劃、實施生態補償、保證飲用水水源地安全、必要時遷出水源地企業和居民以排除潛在風險、降低人類對水源易感性的影響[2]。同時，美國法律還規定國家可以將接近水源地周邊的土地用國家直接出資付款的方式將該類土地收歸國家所有，從而達到最高重視度的保護作用，但施行該項規定的同時也需要與因保護水源安全而遭受損失的企業、居民達成補償協議以補償水源保護對經濟發展產生的不良后果。此外，美國在各州也有較多州立或地方設立的協議或規定的完善與補充，如為應對卡茨基爾河與特拉華河水源污染問題與上游種植農戶、林地經營管理者、伐木公司等多方共同簽訂了《紐約市清潔供水協議》 （下稱紐約協議），該協議作為生態補償的典型舉措，其有效履行不僅保障了河流下游的紐約市用水安全，更優化了上游生產模式和生活環境；而《田納西河流域管理法》則是通過政府出資直接購買該流域保護區土地的方法設立了流域自然保護區，同時對流域水源地水環境造成影響的農業用地落實土地休耕政策，并對更改農業用地用途的農場主進行直接經濟補貼，該舉措明顯降低了水土流失率、提高了流域水質量。

2.德國飲用水水源地生態補償立法體系

德國作為歐洲開展生態補償較早的國家之一，其《聯邦水法》在一百多年前就對水資源保護進行了規定，該法要求聯邦內全部飲用水水源地均需設立飲用水水源保護區；《水管理法》則進一步強化飲用水水源保護區各項保護政策，禁止影響飲用水水源地生態環境的行為，此后還根據水源地特點先后頒布了湖水、地下水、水庫水等水源保護條例，在聯邦層面上形成了法律與條例的相互補充。地方層面上，德國則根據聯邦法令形成了一系列具有代表性的飲用水生態補償模式：首先是政府主導模式，其中德國哈特湖水源保護區形成的保護區條例就是代表；其次是生態補償協議模式，其中德國易北河流域與捷克形成的生態補償協議則是國際間協作協議的有益嘗試。

3.日本飲用水水源地生態補償立法體系

日本飲用水水源保護重立法，形成了一系列中央到地方的完善法律體系，中央層面由《河川法》《公害對策基本法》 《水質污染防治法》組成，基本形成了較為完備的飲用水水源地保護體系。日本為了應對國內出現的各類水源地污染問題，自20 世紀70 年代起，出臺了一系列法律，如1972 年制定的《琵琶湖綜合開發特別措施法》 （下稱琵琶湖法） 就以水源保護區生態受益者（河流下游地區） 負擔建設費用方式開啟了生態補償機制嘗試的先河；之后一年制定的《水源地區對策特別措施法》則通過立法將水源地實施生態補償政策明確下來，后續隨著《琵琶湖富營養化防治條例》 《湖沼水質保護特別措施法》 《公害防治條例》 （滋賀縣） 等法律及條例的相繼制定和出臺，日本逐漸形成了完備的飲用水水源地生態補償法律制度體系，邁進了發達國家治理水源地污染問題的前列。

（二） 科學有效的飲用水水源地生態補償標準

飲用水水源地生態補償標準必須科學合理，以防止飲用水水源地發生“污染—治理—再污染—再治理”的現象，對于受償主體而言生態補償切實影響其生產生活，只有科學、合理、有效的生態補償標準才能提高水源地保護效果，構建國家、人民共同守護水源地安全的屏障。

1.美國飲用水水源地的生態補償標準

美國紐約通過自愿原則，結合自然經濟條件明確了生態補償標準?！都~約市清潔供水協議》規定：紐約市將在資源的基礎上獲取土地以保護飲用水水源，以公平的市場價格購買飲用水水源地水文敏感區域未開發的土地和保育地役權，并為所獲得的土地及攤派的開發權支付稅款[3]。

2.德國飲用水水源地的生態補償標準

德國則以協議形式明確生態補償投資金額，其與捷克易北河治理協議規定：由德意志聯邦支付捷克共和國900 萬馬克直接投資給付受影響沿岸城市以建設污水處理廠的方式處理城市廢水，同時德國對捷克采取橫向轉移支付方式進行生態補償。德國橫向轉移支付的資金主要來源于各州銷售稅的75%，按各州居民人數直接分配給各州和州際間的補助金[4]。根據兩國協議，兩國生態補償分為初期、中期、長期目標三個階段，各階段實行不同目標及補償標準，以達到不同階段所要產生的水源地保護結果。此外，德國政府還通過宣傳生態方式鼓勵農民減少農藥和化肥的使用，并對積極落實政策的農民按其耕地面積給予一定的補償。

3.日本飲用水水源地的生態補償標準

日本的生態補償是通過直接經濟補償模式來實現的，琵琶湖法規定：該湖集水區域部分水利工程建設經費由該湖下游地區擔負，明確了補償范圍及補償標準。同時，因琵琶湖地處日本滋賀縣，政府通過施行地方條例規定修建下水道和新建住宅所必須承建的污水處理裝置及凈化裝置由政府給予補貼。為了進一步提高生態補償標準，日本滋賀縣還通過施行滋賀縣《環境友好農業推進條例》鼓勵當地種植業主減少使用農藥，對減少使用農藥符合條例比例標準以及“環境友好農產品”給予直接經濟補貼。

（三） 豐富的飲用水水源地生態補償資金來源

飲用水水源地生態補償資金來源多寡直接關系到生態補償資金總量多少，而生態補償資金總量則直接作用到生態補償的效果?，F階段水源地生態補償金主要由國家和政府承擔，但提升市場參與度使生態補償資金結構多元化是十分重要的。

1.美國飲用水水源地生態補償資金來源

美國《安全飲用水法》允許各州根據實際情況設立符合該州實際狀況的飲用水資源循環基金計劃，并將中央和地方撥款都通過借貸方式劃撥給地方政府以實施飲用水保護相關項目，獲得的利息和本金循環使用?！肚鍧嵥ā芬矊⑾嚓P權力下放，授權設立州清潔水資源循環基金計劃，通過計劃實施保證該基金長期用戶支撐和保障用于國家水體項目的恢復。為了保證生態補償資金充足，美國籌劃并設立了水源地補償資金，用以將飲用水水源保護措施的落實整合到屬地的綜合土地、水體管護計劃的模范性建設項目[5]。在具體實踐中，以紐約市為例，飲用水水源地生態補償金來源豐富多樣，生態補償金大多源自紐約用水者繳納的附加稅，其次是各地州政府直接補充的資金及紐約市發行的各類債券與信托基金。

2.德國飲用水水源地生態補償資金來源

德意志聯邦的飲用水水源保護地生態補償探索中卓有成效的經驗則是與捷克聯合形成的易北河流域生態補償模式，其生態補償資金來源于：國家財政貸款、項目研究津貼、征收的排污費以及下游對上游（受益地區對損益地區） 的直接經濟補償。

3.日本飲用水水源地生態補償資金來源

日本琵琶湖水源地保護區生態補償資金來源則是直接經濟補償，具體而言是由水庫建設主體（即施工建設負責方） 以支付搬遷費等兌現財產性補償形式對居民進行補償和“水源區域對策基金”采取的具體補償措施及根據《水源地區對策特別措施法》采用的補償措施組成。

（四） 多種方式的飲用水水源地生態補償模式

多種方式生態補償模式能使生態補償政策獲得良性循環，杜絕單一“輸血”式生態補償模式遺留的再次污染的隱患和風險，利用政府、市場、第三方等多方的共同發力提升生態補償自身“造血”能力。

1.美國飲用水水源地生態補償方式

美國在其飲用水水源地生態補償探索中形成了多方共治、攜手保護格局。如紐約協議中規定紐約實施對流域上游土地主、種植業主和伐木公司進行持續10 年每月10 億—15 億美元補貼，促使流域上游地區土地經營方式發生改變，通過這種方式保護水源地環境，而補貼資金基本依靠發行公債、基金或收繳水資源生態稅的方式籌集[6]。美國聯邦政府不僅通過直接經濟撥款以購買生態效益方式為農民退耕還林提供補償基金[7]，還直接獎勵卡茨基爾河和特拉華河流域范圍內落實最優經營舉措的奶牛場主和林場主，以鼓勵其采取對環境有益的生產模式，達到改良水質的目的[8]。

2.德國飲用水水源地生態補償方式

德意志聯邦易北河生態補償模式則是源于1990年其與捷克簽訂的易北河保護公約，后期依據其與捷克的協議規定，由德國直接出資對捷克施行其因落實保護水源地環境的各項實際投資和因此而已經或即將喪失的發展機會的生態補償的總和，同時由德國修建污水處理廠用于直接凈化水質，其次對捷克以橫向轉移方式支付生態補償，補償資金來源則是居民和企業繳納的排污費及財政貸款。為了保障治理效果，兩國在易北河流域范圍內設立了國家公園7 個，自然保護區200 個[9]。

3.日本飲用水水源地生態補償方式

日本在琵琶湖水源地生態補償過程中發現因生態補償金由水庫建設方負擔，而居民索要補償常常超出建設方承擔能力，影響了生態補償效果，因此采取中央和地方政府共同承擔、按份分擔的方式為生態補償資金給予財政方面的支撐，劃撥的專項資金全部用于保護與管理琵琶湖；此外日本政府還通過建立琵琶湖研究基金、琵琶湖管理基金等多角度多方式補充水源地生態補償資金。日本還建立了由流域下游地區的受益方采取多主體共同籌資的水源林基金[10]，以補貼上游損益方的水源涵養林建設投資。

三、完善我國飲用水水源地生態補償制度對策

（一） 完善我國飲用水水源地保護立法體系

無論是中央層面與地方層面形成多層級法律協調的美國，還是聯邦層面與部門形成法律與條例補充的德國，或是均由中央設立并頒布法律的日本，都不僅明確飲用水水源地生態補償制度的設定，更由層級較高的專門立法保障了生態補償的推動與實行。鑒于此，我國飲用水水源地生態補償機制不僅需要確定制度，更要將政策上確定的生態補償層層壓實，通過立法形成完備的飲用水水源地生態補償法律制度體系。

首先，應在環保法確定生態補償的基礎上在《水法》中明確生態補償制度的地位。這一點美國在其《安全飲用水法》及《清潔水法》中明確規定了生態補償制度及具體落實方案，德國的《聯邦水法》《水管理法》則自20 世紀50 年代起就開始明確要求建立水源保護區并強化水源區保護，日本《水源地區對策特別措施法》則通過法律明文規定對水源保護區實施飲用水水源地生態補償措施。我國也可在專門法律中明確生態補償制度，具體應在《水法》第二十九條添加“國家實施生態補償制度”，同時為了保障法律的協調性與完整性，應在《水污染防治法》第八條添加“鼓勵市場、社會力量參與生態補償，建立健全多元化飲用水水源地生態補償資金來源方式、渠道，不斷優化飲用水水源生態補償資金結構”。

其次，應加快推動中華人民共和國生態補償條例出臺。參考美國飲用水水源地生態補償實踐模式，以紐約協議為例的地方性法規為飲用水水源生態補償的具體實行提供了有益支撐；德國則專門形成了以湖水、地下水、水庫水等水源保護條例為代表的部門法層面的水源地保護立法體系；日本琵琶湖法則通過對水源保護地的專門立法明文規定且細化了飲用水水源地生態補償模式與方法?？傮w而言，國外專門、部門或地方立法均細致規定了生態補償具體方案，且法律位階較高，得到了有效的貫徹落實。根據我國生態補償立法現狀，生態補償作為環境保護的一項重要法律制度卻散落于各單行法，且規定也大多籠統模糊。因此，專門法令的出臺對生態補償制度的推行有著不可替代的重要意義：一是生態補償的主體、客體、類型、途徑、制度運作模式、監督實施方式、糾紛解決機制均可以完備地規定于其中，從法律層面提升生態補償可操作性與制度性。二是我國《生態補償條例》起草工作自2010 年以來啟動已久，在實踐上由蘇州、無錫等地形成的生態保護條例立法經驗已足，形成法律位階更高的中華人民共和國生態補償條例便成了當務之急。出臺生態補償條例不僅能夠明確生態補償體系的各項制度機制，更能夠與生態移民、資金補償、產業扶持等政策形成互相確立與補充的作用，從而優化現階段生態補償結構，加快推進生態補償步伐。

（二） 促進飲用水水源地生態補償標準合理化與科學化

《中國生態補償機制與政策研究》[11]一書指出：生態補償標準以如下四個方面為基準計算：一是生態保護者投入和發展機會成本的損失；二是生態受益者的獲利；三是生態破壞的恢復成本；四是生態系統服務的價值。實踐中，常以其一和其四（即投入和發展機會、生態服務） 為主。

生態保護者投入和發展機會成本的損失（以下簡稱“投入和發展機會”） 包括生態保護者從事保護活動所消耗和花費的各項目支出，其中涵蓋生態修復工程支出、生態涵養保護支出等實際產生的費用和生態保護者因生態保護活動而放棄或喪失了對能夠產生經濟效應的地區、領域進行開發的機會，即生態保護者從事生態保護活動的實際投入與因生態保護所喪失的發展機會的總和。通說認為，“投入和發展機會”是生態補償計算標準的底線值。

生態系統服務的價值（以下簡稱“生態服務”）評估基本是著眼生態環境保護或者環境友好型的生產經營方式所必然引起和產生的水土保持、水源涵養、氣候調節、生物多樣性保護、景觀美化等生態服務功能價值進行綜合評估與核算[12]。“生態服務”因其對生態補償標準所應參考的影響均納入在內，故也被稱為生態補償計算標準的上限值。

從現階段來講，基于生態保護成本投入的“投入和發展機會”可操作性強，因此，應將該生態補償參考標準通過立法方式確定下來，以便作為所有飲用水水源地生態補償標準參考項。

同時，因飲用水水源地地理環境與生態條件的不同必然會產生地區差異，且飲用水水源地生態環境必然會隨著時間的變化而發生改變，確定不變的“統一”式飲用水水源地生態補償標準實施方案顯然是不合理的，故飲用水水源地生態補償標準也應因“地”而變，因“時”而動。美國以《紐約市清潔供水協議》為代表的水源地生態補償就是以具體自然條件與自愿原則達成經濟補償標準及具體實施方式的生態補償協議；德國則結合具體水源保護地的需要，通過直接投資建立污水處理站，并通過財政橫向支付、種植補貼等多種方式進行生態補償；日本琵琶湖法則有明確的生態補償范圍及標準。

綜上，我國不宜在國家層面對有關生態補償標準做具體、明確的規定，但為了保證社會公平，對生態容易產生影響的因素應該予以法律規定[13]。

（三） 飲用水水源地生態補償資金來源渠道多元化

美國通過中央及地方政府直接撥款、發行各類債券、設立信托基金及向收繳主體征收附加稅等多元化方式建立水源保護區生態補償資金融資模式的實踐證明，探索固定的生態補償資金渠道、籌措大量的生態補償資金，是飲用水水源保護地生態補償政策健康施行并長期、有效的必由之路[14]。德國易北河生態補償經驗則表明，無論是財政直接補貼的縱向資金來源還是下游對上游經濟補償的橫向資金來源，都是生態補償所不可或缺的。日本琵琶湖經驗則是結合前兩者的優勢，既關注直接經濟補償，又以立法形式確立補償措施，同時建立專項基金以保證生態補償資金充足。

現階段我國飲用水水源地補償資金來源較為單一，以地方政府承擔為主，如《無錫市生態補償條例》第十一條明確規定：生態補償資金根據具體情況分別由市、區共擔或區、縣級市人民政府單獨承擔。這種方式顯然屬于單一“輸血”模式，不利于生態補償常態化、長線化發展，因此，拓寬生態補償資金來源渠道成為優化飲用水水源地生態補償結構的關鍵一環。

首先，優化政府支付結構是基礎?；谀壳拔覈鷳B補償進程，政府財政補償主導的生態補償模式是符合我國現階段國情的，但仍應解決政府支付結構單一問題。一是重點提升生態補償實施地政府的支付效能，穩步提升財政轉移支付對飲用水水源保護地生態補償的比例[15]。二是推動生態受益地政府財政支持。相鄰?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市（自治州）、區（縣） 建立收益地補償機制。如：飲用水水源下游收益地政府向上游生態保護地予以一定的財政支持，以促進生態補償的落實。

其次，發揮市場能動性是關鍵。一是發揮企業作用，鼓勵企業主動參與生態補償活動，形成政府與企業優勢互補。二是開展地區生態補償金融體系：構建流域生態信用評價體系；加大生態產業產能橫向轉移金融領域支付力度，建立行業轉立和基礎設備投資基金；創新發展生態金融產品，探索水權等抵質押融資模式，發展生態信貸；拓寬產業融資渠道，發行生態工程專項債券或者產業項目單據[16]。

最后，融合社會力量是補充。隨著社會經濟的發展，人們越來越有守護環境的意識，實踐中無論是江西流域生態補償還是蘇州、無錫等地生態補償經驗都鼓勵社會力量加入生態補償?！叭瞬回撉嗌?，青山定不負人”，通過設立公益基金籌措方式也必然會成為今后生態補償資金的重要來源。

（四） 優化配置飲用水水源地生態補償方式

借鑒美國、德國、日本政策補償、資金補償、項目補償或組合補償的經驗，我國不僅需要完善生態補償的途徑，更要明確生態補償程序。

首先，在已有生態補償經驗基礎上優化配置生態補償模式，深入探索生態補償方法，根據補償類型的不同完善政策補償、項目補償、實物補償、資金補償、治理補償、人才補償、異地開發、生態移民等模式，為生態補償的推動打好制度根基。其次要細化生態補償程序，前文中描述了政府生態補償、市場生態補償的重要作用，實際上，二者也因主體不同必然應遵循不同的生態補償程序。一是政府生態補償。政府生態補償因其以國家或地方財政為生態補償資金來源必然涵蓋政策屬性，具有規范性、穩定性、強制性等特點，因此在程序上也應確定并且細化。其可根據生態補償地實際情況不同分為依申請補償和主動補償兩種類型，但無論何種類型都應遵守告知、調查核實、協商、決定等程序[17]，政府主導全程且應邀請利益相關方全程參與，并結合人民監督員制度邀請代表監督以達到最優效果。二是市場生態補償。市場生態補償因以社會或個人資產作為生態補償資金來源具有更強的靈活性與創新性，因此更需確定程序加以規制。因其主要系平等主體間法律關系問題，前期可以適用《民法典》中合同編予以調整，后期則需要根據生態補償的特殊性加以行政規章模式予以規制，以避免完全遵循市場規則而侵害公眾利益。