漸進式延遲退休和養老保險基金改革

梁安琪

（廈門大學 福建廈門 361005）

一、引言

社會保障基金是國家和社會為確保各項社會保障制度實施，通過法定程序建立起來的用于特定目的的基金，包括社會保證性基金與社會保險基金。社會保險基金是社會保險制度用于支付勞動者或公民在患病、年老傷殘、生育等情況下各項保險待遇的基金，一般由企業和勞動者或公民個人繳納的社會保險費以及國家財政給予的一定補貼組成。養老保險基金屬于社會保險基金，是勞動者或公民因年老失去勞動能力后獲得的由國家保障其基本生活的一種保險項目，與個人的職業和生活密切相關。上世紀70年代，中國開始實行以法定退休年齡為劃分標準的強制退休制度。經過數十年的改革與發展，中國基本完成了基本養老制度全覆蓋，實現養老制度從“血緣親養”到“家國共養”的轉變。隨著人口老齡化程度日漸加深，少子化趨勢逐漸凸顯，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在養老保障方面愈發突出，中國的養老制度發展也應響應時代需求，考慮老齡化社會的可持續發展能力，協調短期目標與中長期戰略的關系。

二、文獻綜述

從國際經驗和我國國情來看，養老制度亟需調整和改革。回顧往昔，中國特色社會主義養老體系發展主要經歷了四個階段。中國的養老制度最早可以追溯到上世紀五十年代。新中國成立后，中國初步建立了家庭、國家、集體三方養老的發展規劃，提倡以家庭養老為主，國家、集體扶持為輔的養老策略。由于新中國成立初期現代化工業和傳統農業并存的二元經濟結構，中國為促進經濟發展采取了城鄉分離的發展戰略，養老政策也隨之調整。具體來說，城市國有企事業單位職工實行按工齡退職養老政策，農村實行家庭養老為主的養老政策和五保供養政策。令人遺憾的是，起步階段的養老體系建設在“文革”期間遭到破壞。此后，黨和政府通過調整養老政策解決了“文革”期間沒有正常辦理退休手續的老職工待遇問題。十一屆三中全會后，我國開始了經濟體制改革，養老事業也隨之進入初步探索階段。該時期的主要成就是確立了基本養老保險、企業補充保險、個人儲蓄保險三重保障結合的多層次養老保險體系，其中不乏對城鎮企業職工社會養老保險政策和農村社會養老保險政策的初步嘗試。積累豐富經驗后，中國的養老政策進入統籌發展階段，并在1991年正式開展全面養老改革實踐。通過改革試點和經驗總結，中國初步確立了城職保、城居保、新農保三大保險制度，基本奠定中國特色社會主義養老體系的框架基礎。但隨著城鄉、企事業單位之間養老待遇不均衡的“雙軌制”矛盾日益凸顯，中國養老制度里不平衡、不充分的再分配隱患也暴露出來，成為社會廣泛關注的焦點問題。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，逐步延遲法定退休年齡，即實施漸進式退休年齡政策。這意味著我國極有可能在“十四五”期間推出延遲退休年齡方案。延遲退休是國家在綜合考慮人口結構、人口素質、就業形勢變化后逐步提高退休年齡以延遲退休的制度。它最早被運用于發達國家，以減輕政府財政負擔和維持社會穩定為目的。國外學者認為社會養老保險將影響個人的退休時間選擇，部分國家存在提前退休的現象，勞動者退休后社會保險基金收益比上班工資更高，政府只能不斷加大財政補貼力度彌補養老金收支不平衡。[1]國內學者早期主要圍繞就業和養老金保障兩個因素討論應該提高還是降低退休年齡[2]。近年的爭論焦點則轉變為是否應該延遲退休，但學術界仍然沒有達成延遲退休的普遍共識[3]。本文試圖梳理中國養老保險基金現狀和預測延遲退休政策施行后對養老保險基金的影響，總結有關延遲退休的爭議，為中國特色社會主義養老體系穩定有序發展提供借鑒。

三、中國養老保險基金現狀和延遲退休的影響

（一）中國養老保險基金現狀

綜合來看，養老保險基金制度的穩定運行需要考慮人口結構、經濟因素和社會因素三個方面，其中人口結構起決定作用。目前，我國雖然已經提出延遲退休的遠景目標，但尚未提出延遲退休的具體實施方案。延遲退休是基于我國養老金現狀提出的必要的緩解人口老齡化壓力的方案。上世紀末，我國城鎮職工基本養老保險實現了從“現收現付制”模式向“統賬結合”模式的過渡。這意味著本來應該承擔兌現養老金承諾責任的下一代勞動者要積累自己的個人賬戶，而不必對以往現收現付制產生的隱性債務負責，這筆隱形債務就成為了隱性債務顯性化的成本，即轉制成本。研究測算出，中國城鎮職工基本養老保險隱性債務和轉制成本規模分別高達20萬億和8萬億。[4]即使中國政府不斷提高對養老金的財政補貼，從1998年的24億元增至8004億元，其仍然存在巨大缺口和暴雷風險[5]。可見養老保險基金造成的財政負擔之重。目前的統賬結合模式是根據階段以收定支、略有結余的原則確定征收費率，目標是保持社會保障基金于一定時期內的收支平衡，在企業和個人的經濟承受范圍內既要滿足該階段的基金支出又能有所積累。

從人口結構上看，隨著我國逐漸進入深度老齡化社會，老年人口比例和退休人群數量正在增加，社會上青壯年勞動力的數量逐漸減少，長此以往將難以滿足就業市場的需要。一方面，領取養老金的退休老人越多，養老金支出費用越大；另一方面，繳納養老保險基金的勞動者數量相較于退休人員越少，社會保險基金收入越少。從整體來看，養老保險基金是入不敷出的。養老金缺口的擴大必然要求政府財政承擔填補養老保險基金補貼空洞的責任。研究發現，若不推行延遲退休，養老保險基金將于2036年出現累計赤字，直至2070年政府財政將累計承擔其補貼責任約699億元，占財政總支出比重的12.32%。[6]可見為減輕政府財政負擔，適應我國人口結構變化，積極響應老齡化觀念，為社會發展注入源源不斷的人才動力，我國國情決定了必須采取延遲退休政策。

（二）延遲退休的預計影響

在預期中，延遲退休政策將帶來諸多好處。[7]為了適應深度老齡化社會，推出符合國情的社會保障體系，中國的養老體系改革不能局限于延遲退休一點，更要立足全局，力圖形成全方位多層次的積極養老制度。雖然延遲退休是否能解決養老金缺口問題仍然存在爭議，但延遲退休能延緩養老金缺口問題的來臨時間這一推斷已然達成共識。政策實施后，在崗老人仍會繳納養老保險基金，養老保險基金增收減支，間接減輕了財政負擔。這段由延遲退休政策爭取而來的窗口期，能為養老體系改革提供更多的時間和經驗，推動養老退休的中國方案誕生。

延遲退休不僅實現了低齡老人再就業，還體現了男女職場平等。在許多發達國家，男女退休年齡是相同的。男女退休年齡相同將有望減少對女性的職場歧視，讓男女勞動者都平等地在職位上繼續耕耘。另外，老年人雖然受體力限制難以從事重體力勞動，但大多擁有豐富的社會經驗和工作經驗。這些生產性資源由于“老年歧視”而無法得到有效開發，老年人的生產潛力被消極對待，大量老年人力資源被限制、忽視乃至浪費。延遲退休將調動老年人生產力，填補崗位缺口，豐富我國人力資源開發維度。

老年人的消費能力不容小覷。銀發經濟產業具有巨大潛力，或將對財政收入做出重要貢獻。由于健康水平對于中國老年家庭消費存在擠壓效應，社會和家庭更加關注老年人帶來的醫療壓力，而忽略了他們的基本教育文娛需求、食品消費需求等。因此從需求側出發，在崗老人擁有穩定收入來源卻缺乏相應的服務來滿足需求。可見老年人需求亟需開發， 應努力培育“銀發經濟”，優化我國產業結構，發展年齡友好服務業，建設適老化設施，構建年齡包容的社會氛圍，提供契合長者需求的服務環境，以積極態度面對老齡化社會。

四、延遲退休面臨的爭議和阻礙

（一）制度目標與執行效果存在差異

延遲退休計劃出臺后，勞動者退休可領取養老金數額問題引發關注。在中國養老保險制度設計中，養老金社會平均工資替代率的制度目標是58%-50%。自建立城鎮企業職工基本養老保險制度以來，養老金社會平均工資替代率由1997年的76%降至45.92%，與預期相去甚遠[8]。從效率的角度看，若這筆資金的收益率大于等于工資增長率，企業職工繳納的保費價值將實現穩定增值或保值，為他提供有效的養老保障，是筆喜聞樂見的穩賺不賠的買賣。相反，若養老金替代率較低，無法保值甚至虧損，企業職工的參保熱情將持續降低，并由于養老金收入低于預期而減少或放棄繳納養老保險金，不利于養老金制度可持續發展。

（二）老年人在就業市場頻頻遇阻

延遲退休對老年人就業影響有限，人力資本狀況在其中起著重要作用。研究表明，工資率和工作成就感越高的參保者延長退休年齡的意愿更強，延遲退休對他們的擠出效應越小[9]。隨著生活水平和醫療水平提高，中國人均預期壽命增至70余歲，適宜勞動的時間延長。可現有就業市場中并沒有適合大部分老年人的崗位。在勞動力供給充足的環境下，企業更愿意雇傭身體素質和職業素質俱佳的年輕人而非老年人。但部分工作能力強的老年人延遲退休后在企業和組織仍然擔任工資高或成就感高的優勢職位，企業和組織無須雇傭或提拔年輕勞動者填補職位空缺，提高了年輕人的求職難與晉升難度，不利于就業市場和企業組織管理的更新迭代。

（三）延遲退休與隔代照料的潛在矛盾

延遲退休還需要考慮到參保者的家庭情況。在大部分中國家庭里，由長輩替代父母承擔照顧孫輩責任的隔代照料是習以為常的事情。年輕人在生育后往往期望父母為他們帶孩子，好讓他們全身心投入到工作中，努力發展事業以減輕家庭經濟負擔的同時避免老年人無所事事。承擔隔代照料責任的家長將面臨更容易與社會和工作脫節的風險。由于我國傳統家庭觀念的影響和幼兒照護資源的成本高昂，許多家庭主要由女性家長承擔照護幼兒的責任。因此隔代照料對女性工作就業的沖擊更大，女性勞動者的家庭責任與就業行為沖突更加嚴峻。在出臺開放三胎政策的背景下，公共兒童照護資源、教育資源不足的問題進一步凸顯，家庭內部需要在嬰幼兒照護和職業發展間做出取舍。

五、結語與建議

基于人口老齡化和少子化程度日益加深的國情，中國計劃推出延遲退休政策。這需要中國政府平衡促進經濟增長和提高養老金替代率兩大目標的關系。基于此，本文提出如下政策建議：

第一，加大對老年大學等適合老年人群體的社會教育資源投入，提高老年人的工作能力，充分發掘老年人的勞動潛力；

第二，找準養老保險基金的保值增值定位，適當調低養老保險基金的增長速度，開放養老保險基金投資渠道，維持養老保險基金的財務平衡；

第三，加強對公共兒童照護資源的支持和投入，將勞動者從傳統家庭責任里解放出來，促進男女職場平等，釋放老年女性群體的生產力；

第四，鼓勵銀發經濟發展，普及適老化建設和服務，發掘更多適合老年人的就業崗位，填補社會產業空白。