世界衛(wèi)生組織模塊中的組織變革分析

郭子鈺

一、背景

2003年5月，李鐘郁博士被任命為世界衛(wèi)生組織(WHO)下一任總干事(DG)。世衛(wèi)組織目前正在快速變化的環(huán)境中進行運作，其中就包括公共衛(wèi)生政策的變化。本文的目的是以自上而下的變革理論為基礎，通過世界衛(wèi)生組織的組織變革實例，探討如何更有效地管理變革問題[1]。在該組織中人們可能會被告知要放棄以前熟悉的工作方式，以及固有的工作結構和程序。因此首先要明確組織變革的確切含義，組織變革是一種可以通過普遍性或特殊性的角度來看待[2]的交流行為。

世界衛(wèi)生組織(WHO)成立于1948年4月7日，是國際上最大的政府間衛(wèi)生組織，擁有194個成員國[3]。2003年，世界衛(wèi)生組織正面臨著一個快速變化的環(huán)境，需要解決日益嚴重的衛(wèi)生人力資源危機。目前，衛(wèi)生勞動力信息和各部門責任分散，缺乏基礎設施，這些都限制了各國匯編和分析這些數據的能力。由于WHO要處理對公共衛(wèi)生的財政支持不斷減少的問題，因此導致了許多國家的衛(wèi)生標準下降[4]。世衛(wèi)組織與其他許多組織一樣，受到高度官僚化和集群化結構的困擾，形成了孤立的組織孤島，扼殺了信息和知識共享。由于績效目標一般都很容易實現，因此員工的績效評估缺乏足夠動力，世衛(wèi)組織的這種內部管理問題促使了其進行組織變革的規(guī)劃。

二、員工在變革中的參與

有計劃的、自上而下的變革方式之所以會產生各種阻力，導致變革最終失敗，其中一個最重要的因素就是員工的參與度不夠。這種自上而下的計劃性變革方式將權力集中在領導層，而領導層的計劃并沒有將員工的意見納入到預定的變革中，員工只是被動地接受信息，因此導致組織內部基層的參與感降低[5]。例如，在布倫特蘭的管理中存在著對正確變革非常不利的因素，世衛(wèi)組織的人員結構在未經該機構高級遴選委員會批準的情況下進行了調整，董事人數幾乎翻了一翻[6]。這種行為嚴重破壞了組織內部的人員平衡，正是這種人員調整促使了后來自上而下的變革。世衛(wèi)組織變革進程之初高層管理者規(guī)劃選用漸進式方法進行組織變革，漸進式變革進程可為有關工作人員提供盡可能多的時間來獲得所需的新知識和技能，并且這種節(jié)奏在變革進程中會保持一定的穩(wěn)定性。但不幸的是，世衛(wèi)組織并沒有逐步實施必要的變革。在世衛(wèi)組織的案例中，出現了一個以李博士為首的政治聯盟，他在變革過程中成立了一個過渡委員會，目的是通過聽取某些員工對以前實施的和計劃中的改進的看法，以便共同做出必要的調整。

變革過程大致可分為五個階段：第一階段組織創(chuàng)建了一個高水平的過渡工作計劃，其中包括IT基礎設施規(guī)劃；第二階段成立了一個規(guī)劃小組，為其他戰(zhàn)略目標制定具體戰(zhàn)略；第三階段規(guī)劃小組隨后設計了一個報告系統(tǒng)，以監(jiān)測未來推廣階段的進展；第四階段規(guī)劃小組制作了溝通材料，并舉行會議以及更新人員；第五階段李博士組建了一個由高級管理人員和官員組成的新領導團隊，其中許多人來自于過渡團隊。因此，高層官員作為變革的推動者，向組織內部的經理闡明變革進程，經理則在實施過程中負責激勵員工。在第一階段和第四階段，新的領導團隊的角色和職責被確定，并成立了一個實施規(guī)劃辦公室來跟蹤部署。然而在這個過程中，高級官員作為變革代理人向組織內部的經理解釋變革過程，經理制作溝通材料和會議來指導員工并由他們負責在實施階段激勵員工。中層管理者通常作為指導聯盟，傳達變革愿景并在其業(yè)務中付諸行動，但他們很少被賦予在其組織中進行變革所需的完全所有權。由于自上而下的變革方式權力在此過程中逐層遞減，更加減少了員工在變革中的參與度，此時員工開始表現出對變革的抵制，最明顯的是以倦怠的形式出現[7]。例如，工作生活領域模型規(guī)定了6個領域，其中工人的匹配是至關重要的，包括工作量、控制、獎勵、社區(qū)、公平和價值觀。與簡單的慢性疲勞相比，倦怠是由工作量和工作生活的其他五個領域的不匹配造成的。當員工付出了工作，卻沒有得到足夠的認可或獎勵，就會增加他們的職業(yè)倦怠，其變革的動力也會隨著時間的推移而減弱。由此得出的結論是變革過程沒有充分建立在集體意愿的基礎上，從這個角度看自上而下的變革方式顯然在這個組織中是行不通的。應讓員工適當地參與決策，明確他們相關的職責。如果他們想扭轉這種局面，應該首先澄清和闡明組織的愿景和價值觀，然后再制定使命和任務，確定優(yōu)先事項，激發(fā)員工的價值感，并適當地分配資源。同時，應該避免出現因資源分配不當而導致員工被忽視的問題。領導者還應確保積極主動地進行集體設計和領導變革工作，認識到員工心態(tài)、行為和參與在整個變革過程中的重要性，并將這些因素納入轉型過程中。通過賦予員工相關的、明確的職責，讓他們參與到相關的決策中。有效的后續(xù)控制結合現有的績效審計系統(tǒng)，將有助于發(fā)展一個更強大的反饋文化。同時變革團隊應該提高員工對變革的熱情，讓員工參與變革的計劃討論，培養(yǎng)一種批評文化，以便隨著時間的推移使得變革計劃長期穩(wěn)定發(fā)展。

三、變革中的透明度

變革過程中的透明度是影響組織變革成功與否的另一個因素。這個詞從20世紀末開始被普遍應用，是改善治理和問責制的一個處方[8]。LAURA LOPEZ在她2009年3月的卓越領導力專欄中認為，開放性會激勵人們去完成目標，而不是拯救糟糕的環(huán)境。前述例子中，我們可以注意到李博士確實制定了一個清晰的愿景，他成立了一個領導團隊并找到了組織的方向。與以前的領導者不同，李博士和他領導下的變革團隊注重溝通，防止了員工的混亂。有一個增加透明度的例子可以說明世衛(wèi)組織管理方式和信息共享的變化。無論是線上還是線下會議，區(qū)域、地區(qū)和總部彼此之間溝通的重點與會議都是高度相關的，并且在時間和金錢方面為達到透明度的而分配的資源很少，透明度是核心。認識到這一點，世衛(wèi)組織開放了網絡治理，在世衛(wèi)組織各層之間供各成員國使用，通過在組織內部和外部實施網絡治理，世衛(wèi)組織建立了互補關系。網絡治理實際上可以通過分布式知識獲取和高效率來分散問題的解決，同時網絡治理需要世衛(wèi)組織內部新的全球項目團隊，包括來自整個組織的專業(yè)知識，共享預算和責任。李博士強調需要將資源分配到最需要的地方并建立強大的國家辦事處，使其能夠有效地專注于獨特的國家要求。他將資源共享到基層，減少應對緊急需求所需的時間，改善資源使用的問責制，并提高整體效率為透明化進程制定了可量化的目標，同時這些目標被納入正式的總體規(guī)劃。平時，世衛(wèi)組織通過信件或正式會議向其員工通報轉型過程，而這些會議規(guī)模太大，無法讓員工提出問題。此外，它還沒有分配足夠的時間給與人們較低層次上的溝通，然而這種溝通往往可以讓員工更好地理解接下來的步驟并表達他們的想法。結果導致總部工作人員委員會計劃停工，為此總干事對委員會的強烈抵制表示了關切。這種停工的明顯結果是由于過程中缺乏足夠的透明度造成，變革過程再次被打斷。所以，為了使變革過程更加透明，首先應該明確在組織內部集體行動的解決方案，特別是規(guī)范和監(jiān)管工作。其次，信息共享是改善自上而下變革模式的一個重要方面，只有及時共享信息，才能聽到更多來自外部的聲音，而不僅僅局限于少數管理者，變革必須在組織的正確方向上實現。正確的方向應該通過傾聽基層的聲音，以分布式的方式實施變革來衡量。最后，世衛(wèi)組織應該清楚，僅靠向下層通知的策略是行不通的，他們需要傾聽各方關切，并允許受影響的各方提供意見，公開和誠實才能獲得信任，當一個組織內部涉及信息披露的逐案決策情況下降，導致該組織內部基于信息的決策情況增加時，透明度就到來了[9]。

四、變革中的權力下放

權力下放的問題也成為變革的一個重要因素。權力下放意味著部門主管工作內容的改變，這種改變可能意味著增加自主權、更大的責任和更多關于目標實現的反饋[10]。另一個重點與分權管理的程度和范圍有關。世界衛(wèi)生組織也在2009年發(fā)表公開聲明，說明權力下放可以促進公平、社會公正和消除排斥現象。權力下放在WHO的管理系統(tǒng)中似乎沒有像在其他推動變革的要素中那樣突出，盡管世界衛(wèi)生組織被認為是權力最分散的組織之一。世界衛(wèi)生組織將世界劃分為六個區(qū)域，每個區(qū)域都有自己的區(qū)域辦事處，區(qū)域辦事處通過與國家衛(wèi)生部長和國家代表進行討論，制定與他們地區(qū)的成員國相關的政策和優(yōu)先事項，并與世衛(wèi)組織的政策保持一致。他們還收集各國的一系列健康指標的信息旨在向全民進行健康倡議。區(qū)域辦事處同時還向該地區(qū)的衛(wèi)生專業(yè)人員提供信息，向各國政府提供技術援助。然而這些大多是虛構的，因為世衛(wèi)組織的舉措很少超出區(qū)域辦事處的范圍。由于國家代表的重視程度不同，世衛(wèi)組織的有效性因國家而異，但往往很差。例如，大多數非洲國家正遭受著國際慈善工作者所說的資源的絕對短缺[11]。因為經濟衰退和國際債務的增加，當時非洲的內亂和政治動蕩，世界衛(wèi)生組織在非洲的區(qū)域總部設在布拉柴維爾，區(qū)域主任LOBEMONE KOSSO博士不得不和部分雇員一起撤到他的家鄉(xiāng)喀麥隆進行三階段行動計劃。他對國家在該地區(qū)的代表標準幾乎沒有印象，在他任職期間也看出被任命者的質量和影響力很差，這種任命仍然是政治性的，而非任人唯賢。除了這些糟糕的評價之外，暴亂阻礙了世衛(wèi)組織外部審計師JOHN BYRNE博士檢查區(qū)域辦事處的財務狀況。他在報告中強調，無法說明非洲1.22億美元的支出、2000萬美元的資產和2100萬美元的負債。這份報告在當年的世衛(wèi)組織理事機構——世界衛(wèi)生大會的年會上引起了軒然大波。從中不難看出，世衛(wèi)組織非洲地區(qū)的官僚主義和過度政治化，將太多的權力集中于少數，卻弱化其責任。權力下放可以幫助提高所提供服務的效率，控制浪費，滿足公民所表達的各種需求。可以看出，如果采用分權管理的方式可以有效地減少這種情況。在這種自上而下的變革中，如果權力總是集中在組織的最高層，官僚主義行為只會越來越嚴重，員工的信任也會間接喪失，導致變革的停滯或失敗。正如，李博士在剛開始時似乎是一個值得信賴的變革推動者，因為他不僅在總干事選舉中被大多數成員國選出，而且還被視為內部人員，因此被認為比他的前任更有能力實施重大變革。然而由于他自上而下的改革態(tài)度，他最終失去了其他人的信任。如果他能認識到權力下放的重要性，并通過取消政治領導團隊，轉而激勵員工積極參與改革進程，使員工意識到他的工作會給企業(yè)帶來變革和進步，就會提高員工們解決問題的主動性，也會增強他們在改革過程中的學習能力。因此，權力下放是實施組織變革的一個重要部分，絕不應該被忽視。

結語

本文觀察了世衛(wèi)組織變革所體現的三種變化，以評估變革中可能的阻力，包括員工參與、透明度和權力下放。研究發(fā)現，世衛(wèi)組織確實進行了適度的變革，在變革中也有值得其他組織學習和借鑒的地方，如高度的結構靈活性和個人學習能力，對實施變革的支持，以及李博士有意識地讓員工參與到變革中來等。但由于種種原因，還是導致員工參與度不高，他們消極的工作態(tài)度是變革的主要阻力。世衛(wèi)組織本可以進行更激烈的變革，并在很大程度上改善變革的路徑，但這是參照論文中討論的三個重要方面和分析的結果來進行的。文章研究的證據使我們得出以下結論，研究結果強調了員工參與在評估變革程序是否應該集體進行時的重要性。從政策的角度來看研究結果，意味著旨在自上而下的政策改革不適合于世界衛(wèi)生組織，政策制定者還應該密切關注透明度和建立權力下放問題對變革過程的影響。另外值得注意的是，世界衛(wèi)生組織是一個高度政治化的機構，與成員國合作制定衛(wèi)生政策。由于決定在許多全球衛(wèi)生政策中采用大型變革的復雜性，這可能使管理公共衛(wèi)生改革更具挑戰(zhàn)性。雖然本研究為組織變革提供了參考，明白哪些阻力需要避免，但關于為何自上而下的變革不可取，還需進行更多的實證研究，以進一步檢驗和完善這些研究結果。