“健康中國2030”與聯合國“2030年議程”銜接機制探析

許心怡 李寧宇 曹 娜

保障各國人民生命安全和健康福祉一直是全球性重大議題和聯合國的重要目標，既體現了“和平、發展、公平、正義、民主、自由”的人類共同價值追求[1]，也反映了聯合國維護人類共同利益所做的努力。2015年9月，聯合國通過的《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》(以下簡稱《議程》)設定了17項涵蓋經濟、社會和環境三個層面的可持續發展目標(以下簡稱SDG/SDGs)以及169項細分目標，其中SDG3(健康福祉)規定了衛生健康領域的發展目標，多項可持續發展目標直接或間接涉及衛生健康議題，成為全球衛生治理的重要抓手。

為了鞏固國內健康治理成果、履行對《議程》的承諾，中共中央、國務院于2016年印發實施推進健康中國建設的行動綱領——《“健康中國2030”規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。同年11月，中國舉辦主題為“2030可持續發展中的健康促進：人人享有健康，一切為了健康”的第九屆全球健康促進大會，并發布《上海宣言》，引發國際社會對可持續發展和健康促進關聯的廣泛關注。《議程》與《綱要》先后于2016年實施并設定了為期十五年的發展期限，遵循可持續發展理念，追求實現全民健康福祉和生命安全目標，時間進程重疊、理念目標一致是兩者銜接的基本動力。

一方面，將全球目標依托于一國操作層面的政策載體、融入國家發展戰略是落實《議程》的現實需求；另一方面，中國作為世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者、公共產品的提供者[2]，在全球發展進程中的角色日益重要，應在國際格局加速調整、全球性挑戰層出不窮之際主動參與全球衛生治理、承擔大國責任；此外，全球議程和國家制度中重要議題重疊導致治理機制、機構職能、資金渠道等方面關聯緊密。以上三點為實現中國國家戰略與全球議程銜接提供了契機。目前國內關于《綱要》與《議程》銜接機制的研究較少，本文擬在新冠疫情導致全球衛生治理陷入困境而健康中國建設實現良好開局、參與國際衛生援助成效顯著之際，討論《綱要》和《議程》銜接的意義、內容和實踐路徑，以期為國內健康戰略銜接全球議程提供參考。

一、“健康中國2030”與聯合國“2030年議程”銜接的意義

(一)構建人類衛生健康共同體

2020年初暴發并持續至今的新冠疫情嚴重影響可持續發展尤其是衛生健康領域取得的成果，甚至造成進程后退，疫苗分配不均加劇了健康不平等，損害了作為可持續發展議程基石的“不讓任何人掉隊”的承諾。此外，疫情防控對醫療衛生資源的擠占在世界范圍內干擾各國醫療衛生系統正常運行，擾亂全球衛生治理秩序，使得各國合作發展前景不明。“建立人類衛生健康共同體”的倡議和中國的人道主義援助成為對全球衛生合作方向的最好詮釋，實現兩者銜接有利于中國防控新冠疫情的方案以及其他健康促進經驗為各國聯合起來應對全球性公共衛生危機、維護全球衛生治理體系行穩致遠、落實可持續發展議程提供持續動力，避免全球衛生治理呈現“倒行”趨勢。

(二)優化全球發展議程設置

國際發展議程經歷了可持續發展議程、千年發展目標(MDG/MDGs)和“2030年議程”三個具有時間接續性的階段，目標和制度設置上更具包容性、平等性，但仍然存在大國主導全球議程[3]、SDGs之間缺乏緊密關聯等問題。長期以來，國際衛生治理領域缺乏來自發展中國家的治理主張和經驗，作為最大的發展中國家，中國利用自身影響力為發展中國家發聲，反映發展中國家在全球衛生治理領域的訴求，提升發展中國家在全球議程中制度性話語權。此外，《綱要》作為細化健康決定因素于社會經濟各個領域的綱領性文件，能夠深化各項SDG之間的關聯機制，將健康治理與全球治理其他方面有機聯結。

(三)貢獻中國衛生治理智慧

由MDGs引發并延續至《議程》的“國際發展議程應在全球層次還是國家層次執行”的爭議一直存在。有學者認為，國際發展議程在全球層次形成，卻在國家層面監督、執行[4]，對處于不同起點和發展水平的國家是不公平的。例如SDG3提出“消除艾滋病、結核病、瘧疾等傳染病”，對面臨不同疾病負擔的國家設置同一標準，發達國家公共衛生水平普遍較高，傳染病發病率低，目標過高可能使醫療資源投入邊際效益較低造成浪費，而對于在可持續發展中處于天然劣勢的發展中國家，該目標則遠超其自身發展能力。結合中國國情、能力和發展階段制定的《綱要》以及一系列融入本國發展目標、理念和特色的中方立場文件、國別方案、自愿陳述報告等，則是中國向全球議程發展難題交出的“執行方案”，體現了應在全球議程引導下根據各國實際靈活自主制定本國衛生發展戰略的“解題思路”。

(四)頒布中國全球衛生戰略

隨著衛生決定因素不斷拓展和衛生安全威脅日益突出，全球衛生在國際政治格局中成為焦點[5]，全球衛生能力和大國地位不相稱成為我國深入全球治理面臨的主要問題之一。現在正處于全球衛生與全球發展議程的結合期[6]，中國依托銜接契機可以借鑒發達國家實施的周期性、廣覆蓋、全方位、多方參與為主要特征的國家健康戰略和健康治理模式，提升自身衛生發展能力；促進國內醫藥企業對外開展多元化合作交流，消除部分國家對中國傳統醫學的誤解，為中醫藥文化和健康產業走出去創造良好的外部環境，同時為國內健康產業轉型、實現多元化業態提供改革外部動力；促進我國加快出臺有關全球衛生的綜合性立場文件，頒布跨部門的全球衛生戰略。

二、“健康中國2030”與聯合國“2030年議程”銜接的內容

(一)理念銜接

《綱要》中“共建共享、全民健康”的核心主題與《議程》“不落下每一個人”的指導理念共融互通，人本、地球、繁榮、和平、伙伴五位一體的可持續測度體系與創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念深度契合，雙方都倡導構建開放、和諧、安全的新型國際關系，創建和平、綠色、繁榮的國際環境，兩者銜接具有廣闊空間。

(二)議題銜接

首先，人類健康和可持續發展是國際社會分歧少、共識多、敏感度低、具有廣泛共同基礎的話題，與衛生健康直接關聯的SDG3與《綱要》構成銜接的核心領域。

其次，與衛生健康間接關聯的13項SDGs與《綱要》構成銜接的重點領域。一是SDG1(消除貧困)與健康扶貧。健康與貧困關系密切、歷史淵源悠久，SDG1從保障弱勢群體公平獲取經濟資源、享有基本服務的角度維護生理健康，而中國實行健康扶貧將反貧困制度設計與健康戰略有機結合，攻克脫貧攻堅工作中的“硬骨頭”——貧困群體的健康問題，因此，SDG1與健康扶貧戰略具有銜接空間。二是SDG2(消除饑餓)以“確保充足食物—消除營養不良—改善發育遲緩—滿足營養需求”的路徑促進群體健康，與《綱要》倡導營養干預、引導合理膳食相互銜接。三是聯合國《人類發展報告(1994年版)》列出人類安全的七大要素中包括免遭環境污染的環境安全[7]，SDG6(水和環境衛生)、SDG7(現代能源)、SDG14(保護海洋)、SDG15(保護森林)等從保護人類賴以生存的生態環境的角度與《綱要》第五篇建設健康環境相銜接。四是SDG11(城市化和人類社區)和SDG13(氣候變化)以城市化和氣候變化等人類活動影響自然環境生態為起點，進而改變流行病傳播路徑、流行病防控策略和城市衛生治理模式，與《綱要》中建設健康城市具有銜接空間。

最后，SDG4(教育)、SDG16(司法機構)、SDG17(國際關系)雖然與衛生健康無明顯關聯，但《綱要》將上述議題與健康治理相結合提出健康教育、健康決策透明、建立全球衛生伙伴關系等內容，從而使兩者銜接可以深化健康治理與其它治理領域關聯。

三、“健康中國2030”與聯合國“2030年議程”銜接的實施路徑

(一)促進多元主體協同治理

健康權經歷了生命權、社會權、醫療權的發展階段，由消極的權利轉向積極的權利，這種含義的改變和擴充，使健康權發展成為一個復雜的跨域議題，成為公共管理領域難以解決的棘手問題[8]。健康議題難以界定的邊界問題和涉及主體的依賴關系決定政府難以完全決定并執行健康政策、解決健康議題，需要多主體協同治理。隨著全球性問題凸顯導致治理悖論增加、舊多邊主義的理論局限導致公眾透明度缺失和民主赤字持續，以非政府組織、全球公民網絡、全球社會運動和一些跨國社團等構成的多元協同治理體系已經成為推動全球可持續發展議程的重要途徑。多元協同治理溝通復雜主體、實現治理價值、提升治理績效的優勢疊加健康議題的復雜性和綜合性使得其成為健康戰略與全球可持續發展議程銜接的必由路徑。在國際上，日本學者星野昭吉將“全球公益”理念與國際政治相結合[9]，將全球治理發展成為以人類共同利益為目標、國家行為體和非國家行為體為參與主體的多層次國際合作模式，這與“人類命運共同體”不謀而合。在國內，隨著《綱要》實施，“共建共享，共商共議”“將健康融入所有政策”“健康優先”顯示健康領域正在形成一個政府主導、部際協調、公眾參與的協同治理體系。中國參與各種政府間國際組織，加入了多項國際公約，忠實履行國際義務[10]；與WHO(世界衛生組織)建立了健康政策、醫療技術、衛生人力等領域的廣泛合作。綜上，全球性問題凸顯疊加跨域性的健康議題以及中國在健康領域國家—國際協同治理實踐構成兩者銜接的基礎。

面向未來，首先，應基于“一帶一路”建設成果，立足于民心相通領域和“健康絲綢之路”打造的與沿線國家關于婦幼健康、傳染病防治、跨境醫療、衛生人才培養等方面的合作基礎，加強衛生領域高層互訪、促進合作論壇舉辦、推動衛生合作協議簽署，將醫療健康交流發展成為民心相通的載體之一，與沿線國家內化《議程》的國家衛生戰略銜接，建立健康治理協同機制。其次，應立足中阿、中拉、中非三大合作論壇、上海合作組織、亞太經合組織、亞歐會議等國際治理機制，建立公共衛生領域的常態合作機制。最后，通過開展民間活動、深化健康產業國際協作、促進國際間智庫交流多種方式，推動國內非政府組織和社會公眾參與國際健康治理。

(二)提升國內外健康治理質量

首先，將高位推動、部門協作的健康發展長效機制納入可持續發展創新示范區建設各項工作中，建立“示范區+健康發展”新型工作模式，將SDG3中各項核心健康目標作為重要政治任務納入議事日程，并以落實其他可持續發展目標為示范區內健康建設提供基礎保障，完善聯動工作機制，統籌安排生態環保、城市建設、市場監管、海關等部門與衛生健康主管部門資源共享、協調行動。注重解決重大疾病與傳染病防治、健康養老、水污染與土壤污染治理、清潔能源等制約示范區建設的瓶頸問題，將健康發展理念融入可持續發展建設，總結經驗并逐級推廣。

其次，聯合國為落實新議程，采取一系列意在掃清資金、技術、監測、評估等方面障礙的措施，完善籌資渠道、機構職能和治理框架，調動政府和專家的參與、制定并實施數十項全球發展計劃。我國應積極參與聯合國可持續發展高級別政治論壇、聯合國經濟及社會理事會高級別會議、政府間可持續發展融資專家委員會、2015年后發展議程高級別名人小組、可持續發展行動網絡等可持續發展框架下的國際發展治理機制，配合落實《亞的斯亞貝巴行動議程》等執行方案，主動向國際社會分享中國的健康治理經驗。

(三)落實健康建設數據監測

隨著全球治理領域從以結果為導向的傳統治理向同時注重過程和結果的公共治理轉變，為提升治理成效建立全程跟蹤機制、數據計量和監測、完善后續評估方案成為必由之路。針對《議程》中諸多量化指標，需要設置相應子系統配合實施，我國應明確國內數據對應全球性指標的可獲得性和可替代性，針對可持續發展目標進程框架下可獲得性差的部分中國目標，完善統計口徑和統計方法，將重要指標分列分項進行統計，定期監測數據并形成報告，跟進審查健康目標落實進度。加快構建健康中國、健康城市、健康村鎮的評估監測機制，推進國內可持續發展尤其是健康建設指標評價體系與國際銜接。