農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記制度在“三權(quán)分置”背景下的發(fā)展機(jī)制

徐洪城 宋軍 李峰遠(yuǎn)

近年來，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，逐漸城市化、工業(yè)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也緊跟發(fā)展的腳步，農(nóng)村勞動(dòng)力逐漸不愿意繼承小規(guī)模傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因?yàn)槟菢拥某杀咎?。這種機(jī)會(huì)成本上升的趨勢(shì)是，吸引大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入沿海工業(yè)城市，土地承包主體和經(jīng)濟(jì)主體分離，主要是集體成員口頭承諾的承包地塊，以及年輕農(nóng)村人口流失嚴(yán)重的地區(qū)大量廢棄耕地。因?yàn)檗r(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)界限規(guī)定得非常模糊，土地資源不能通過市場(chǎng)手段分配給規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體。不僅損害了農(nóng)民的利益，也阻礙了所有者物權(quán)市場(chǎng)化配置的進(jìn)程。在此背景下，明確農(nóng)村房屋不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、鼓勵(lì)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、激活農(nóng)村閑置宅基地逐步成為解決新時(shí)期“三農(nóng)”新問題的共識(shí)。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)施的制約因素

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中會(huì)出現(xiàn)很多問題，比如承包權(quán)與土地所有權(quán)分離會(huì)導(dǎo)致責(zé)任權(quán)利不清晰、土地所有權(quán)模糊、利益主體不明朗等問題，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”作為一種新的土地制度模式就可以有效解決這種問題，進(jìn)一步釋放土地所帶來的的利益。但是，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”在具體實(shí)施過程中面臨著三權(quán)利益博弈產(chǎn)生失衡的困境，存在著法律和制度上的束縛，與此同時(shí)，也面臨著因配套設(shè)施不完善而無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的局面。

1.經(jīng)濟(jì)性因素

“三權(quán)分置”制度的順利實(shí)施，首先就是確定三權(quán)利益主體之間的關(guān)系。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制管理下，三權(quán)主體從各自利益的角度進(jìn)行出發(fā)，相互博弈。（1）三權(quán)中只有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠進(jìn)行市場(chǎng)交易和流動(dòng)。因此，為了獲取更大的時(shí)效利益，農(nóng)村人民注重土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其主體地位逐漸被強(qiáng)化，逐漸弱化了土地的承包權(quán)和所有權(quán)，三權(quán)的矛盾變得更加突出。（2）外來和工商資本注冊(cè)人對(duì)農(nóng)民擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的構(gòu)成很大威脅，使農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益受到了損害。（3）房屋閑置和農(nóng)村建設(shè)用地使用粗放，農(nóng)民追求短期收益選擇外出務(wù)工，人口外流而導(dǎo)致土地產(chǎn)值及附加值收益不增反降，與土地經(jīng)濟(jì)學(xué)中土地增值收益相左。以信陽(yáng)市浉河區(qū)為例，信陽(yáng)市處于河南湖北交界節(jié)點(diǎn)城市，浉河區(qū)第一產(chǎn)業(yè)豐富，屬于宜居康養(yǎng)型城市，交通便利，南北通達(dá)鄭州武漢兩大中原城市，人員外出務(wù)工頻繁，以期獲取更大經(jīng)濟(jì)收益，常住人口持續(xù)凈減少，表明農(nóng)民在機(jī)會(huì)成本選擇中寧愿放棄居住地產(chǎn)業(yè)提升也要追求離鄉(xiāng)務(wù)工收益。土地流轉(zhuǎn)特別是農(nóng)村建設(shè)用地所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益不明顯。

2.機(jī)制性因素

“三權(quán)分置”中的經(jīng)營(yíng)權(quán)也有很多問題：（1）經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善。我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度雖然已經(jīng)建立存在了很久，但缺少產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障性機(jī)制，流轉(zhuǎn)權(quán)益合法保障受到?jīng)_擊。（2）歷史形成面積超限導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)認(rèn)定存疑。根據(jù)河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法規(guī)定，同以浉河區(qū)為例，當(dāng)?shù)卮_權(quán)登記認(rèn)定面積上限為200m2，超限面積無法認(rèn)定導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)的切實(shí)登記存在滯后。因此，市場(chǎng)交易和流動(dòng)性容易產(chǎn)生責(zé)任模糊、權(quán)利不明確等問題。（3）缺乏經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保的支持體系。雖然“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計(jì)明確表示可以擔(dān)保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在實(shí)施上存在很大的阻力，無法將有效合法的房屋不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)資金帶動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑分析

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革不單單影響農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定，同時(shí)國(guó)家糧食安全也與其有不可分割的關(guān)系。在探索“三權(quán)分置”應(yīng)該如何完善的道路上，在與國(guó)情密切結(jié)合的基礎(chǔ)上，尋找一條效率高的可持續(xù)發(fā)展道路。

1.完善權(quán)利流轉(zhuǎn)法律體系，加強(qiáng)政府扶持和政策引導(dǎo)

第一，以《物權(quán)法》為參考，完善《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》中農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，在法律層面設(shè)計(jì)農(nóng)村土地三權(quán)分離。第二，在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃中預(yù)留一定建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，優(yōu)化居住與休閑、旅游用地用途轉(zhuǎn)變，助力鄉(xiāng)村振興的建議。第三，加快現(xiàn)有農(nóng)村補(bǔ)貼政策的調(diào)整，土地的分配本身與補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)土地承包權(quán)的身體有關(guān)，按補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行分類，農(nóng)地補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、地上附著物補(bǔ)貼、建筑物構(gòu)筑物征收可以切實(shí)分配給三權(quán)分離后的真正主體，以確保合理和公平的激勵(lì)補(bǔ)貼能夠完全實(shí)現(xiàn)。

2.強(qiáng)化對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理

第一，要加強(qiáng)監(jiān)管經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。政府應(yīng)采取的宏觀調(diào)控手段的優(yōu)勢(shì)，以促進(jìn)合理的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)價(jià)格波動(dòng)，避免自然資源資產(chǎn)流失。第二，要實(shí)施經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限監(jiān)管政策。在合同中要充分考慮現(xiàn)實(shí)情況，明確土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，合理確定經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限，一般設(shè)計(jì)最低期限為3至10年，原流轉(zhuǎn)主體享有優(yōu)先續(xù)簽權(quán)，可提前1～2年簽訂下一期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。第三，要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序的監(jiān)督管理。一方面要制定經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)資本進(jìn)入市場(chǎng)要嚴(yán)格把關(guān)。另一方面，審查獲得資本，經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的農(nóng)村土地主體管理權(quán)的條件，以確保土地的預(yù)期用途等。

三、農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記問題

1.超面積及一戶多宅問題

2019年8月26日，《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上正式審議，并在2020年1月1日起正式施行。土地管理法的第六十二條規(guī)定∶“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡軞v史遺留問題、宅基地管理問題等影響，現(xiàn)實(shí)情況往往更加復(fù)雜，通過浉河區(qū)農(nóng)村房屋不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作分析成因：（1）因繼承、受讓、贈(zèng)予房屋等形式發(fā)生實(shí)際占用宅基地，形成“一戶多宅”情況。（2）符合分戶建房或新分宅基地條件但未實(shí)施或未經(jīng)批準(zhǔn)私自分戶建宅。（3）浉河區(qū)農(nóng)村地區(qū)大部分屬于山區(qū)，宅基地分散獨(dú)立。農(nóng)民逐漸在其不動(dòng)產(chǎn)周邊搭建簡(jiǎn)易房、圈舍、農(nóng)具房、廁所等臨時(shí)性建（構(gòu)）筑物，測(cè)量后超出當(dāng)?shù)嘏鷾?zhǔn)面積。

2.房地權(quán)屬關(guān)系模糊或存在指界爭(zhēng)議問題

在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，浉河區(qū)因山區(qū)宅基地分布分散，與中部平原確權(quán)工作常遇臨宗糾紛不同，指界爭(zhēng)議較少，但因新型社區(qū)扶貧搬遷或外出務(wù)工造成了一定舊宅基地空置，也有少部分屬于因繼承、分家析產(chǎn)等原因，造成房地權(quán)利主體不一致，導(dǎo)致部分符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)因權(quán)屬問題無法進(jìn)行登記發(fā)證。

四、解決農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記問題的對(duì)策

1.完善農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記管理制度

為了提高工作效率和經(jīng)濟(jì)效益，地方農(nóng)村政府合理利用法律法規(guī)，自然資源管理部門應(yīng)充分利用國(guó)家有關(guān)農(nóng)村土地資源準(zhǔn)確性，逐步完善農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記管理制度，確保確權(quán)登記過程能夠依照法律法規(guī)進(jìn)行。并以農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記工作為依托，依法合規(guī)進(jìn)行宅基地審批及回收工作，制定明確的規(guī)章制度，落實(shí)部門行政責(zé)任，通過有效的監(jiān)督管理措施，保障農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作有序、公平、公開、公正開展。

2.規(guī)范農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作流程

對(duì)于人口較多的農(nóng)村地區(qū)，為解決一戶多宅、面積過大、耕地占用等問題，并限制今后上述問題的再次發(fā)生。在今后的工作中，相關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)一省、市、區(qū)（縣）確權(quán)登記發(fā)證標(biāo)準(zhǔn)與流程，明確農(nóng)村宅基地改革和管理職責(zé)，特別是市本級(jí)管理的區(qū)、管委會(huì)均應(yīng)做到流程一致、標(biāo)準(zhǔn)一致、方法一致、結(jié)果一致。同時(shí)，根據(jù)調(diào)查真相和歷史原則調(diào)整工作流程，依照法律法規(guī)確保登記的有效性，保障農(nóng)戶切身利益。

“三權(quán)分置”的實(shí)施為鄉(xiāng)村振興開辟了新路徑。實(shí)施農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作，為激活農(nóng)村產(chǎn)業(yè)奠定了法律支撐和技術(shù)基礎(chǔ)，為賦予農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體更多的經(jīng)營(yíng)土地權(quán)能，有利于促進(jìn)在更大范圍內(nèi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，提升土地資源節(jié)約集約水平和土地增值收益。