科研事業單位預算管理的問題及對策研究

蔣 瑩

（生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029）

科研事業單位預算管理應圍繞單位戰略目標展開，它是對未來一段時間內單位業務活動及其相應的財務數據進行全面預測和規劃，科學合理配置單位內各種資源，并通過監控預算的執行情況，總結和分析預算的執行成果，以多種形式形成反饋意見，幫助單位改善和調整單位業務活動中的存在問題，進而推動單位戰略目標的實現。隨著社會科技水平的提升，科技創新、技術改革成為時代發展的主流，科研工作日益成為行業進步和發展的關鍵，科研事業單位憑借在科研工作中積累的人才和技術優勢，順應時代發展趨勢，也逐漸融入市場競爭中，這就需要單位根據單位自身的性質和業務特點，提高內部管理水平，優化資源配置，提高資源利用的效率。

一、科研事業單位預算管理的必要性和原則

（一）科研事業單位預算管理的必要性

1.資金來源渠道的多樣性要求必須加強預算管理

科研事業單位主要的工作任務是進行科學研究與技術開發，與普通事業單位相比，其身份更具特殊性，經濟地位也相對更重要。當前科研事業單位的資金來源渠道越來越呈現多樣性的特點，不但有國家財政資金和國家重點研發項目資金，還有通過科技成果轉化取得的技術服務等市場性質的收入，由于獲取資金的渠道不同，資金性質也呈現出明顯差異，資金使用也要遵守不同的制度要求，這就要求科研事業單位通過加強預算管理，統籌配置各種資源，保障單位整體戰略目標和經營目標的實現。

2.科研活動過程和成果的不確定性要求必須加強預算管理

科學研究是科研事業單位的一項主要工作任務，科學研究呈現出未知性，科研成果是難以確定的，進而研究時要依據實際需要予以適當調整，這要求科研事業單位在預算管理中堅持剛性和柔性管理相結合，既強調預算對管理的剛性約束，又可根據內外部環境或經營策略的重大變化調整預算，對例外事項進行特殊處理，提高對各種資源的配置、管理、調劑的水平和資源的使用效率。

3.預算管理工作是實現單位發展戰略的重要保障

從預算管理的含義中可以看出，這是一項融入單位管理工作各方面的活動。應貫穿單位的全部管理流程、覆蓋全部的業務，通過加強組織內部的溝通，分解細化單位總預算為各部門層次的預算，通過設立績效目標或標準與預算執行結果相比較，分析差異，發現單位經營活動中的機會與存在的風險和問題，評估預算執行的效果，對管理者和員工進行獎勵，增強他們工作的動力和主觀能動性。提高整個單位管理效率，促進單位發展戰略和經營目標的最終實現。

（二）科研事業單位預算管理的原則

1.以單位戰略目標和經營目標為導向

科研事業單位所有的活動都應該圍繞單位的戰略目標和經營目標展開，為目標提供技術、經濟等方面的支撐，引導各部門專注執行、達成績效。

2.業務和財務融合原則

預算管理絕不是簡單的編制預算然后按預算花錢，需要以業務為先導、以財務為協同，把預算編制、執行、調整、考核嵌入單位的各個管理環節。

3.過程控制原則

預算管理是一個相對長期的活動，時間越長不可控的風險因素就會越多，而單位管理者不可能在預算管理活動開始時就將所有風險因素都預測到，這就需要通過對預算執行情況的監控和分析把握預算目標的實現進度并實施有效評價，對單位經營決策提供有效支撐。

4.促進單位可持續發展的原則

科學研究工作是一個長期的工作過程，在工作過程中涉及長期目標與短期目標、單位整體與部門、個人之間的利益關系，預算管理應做好這些關系的平衡工作，保證單位的可持續發展。

二、科研事業單位預算管理中存在的問題

（一）缺乏全面預算管理意識

預算管理不僅僅是編制預算，然后按預算中規定的費用項目進行資金支出的簡單財務工作，它是一個連續的過程，包括預算編制、匯總與審批、預算的分解、分析、控制、調整、考核等內容，這些業務環節相互關聯、相互作用、相互銜接、周而復始的循環，從而實現對單位經濟活動的控制。然而在實際工作中，預算管理在單位經營中的作用并沒有得到足夠重視。

首先，沒有樹立起預算管理全員參與的理念。在傳統觀念里，大家會認為與錢和數字沾邊的事都應該由財務部門負責，科研事業單位的工作重心應該放在業務部門，關注科研工作本身的發展。再具體到業務人員，他們只關注項目能不能成功，不重視預算編制工作，沒有建立起成本效益意識。而財務人員只把自己的工作簡單定位于預算編制，報銷記賬，認為自己完成預算編制工作，平時做好報銷記賬工作就可以了，至于項目實施的好壞，績效考核結果怎么樣都是業務部門的事，沒有發揮對預算執行的監控和分析作用。其次，預算管理覆蓋的范圍還不全面，科研事業單位資金來源具有多樣化的特點，目前有的單位還沒有將預算管理引入所有資金的預算管理中，如對國家重點研發計劃項目資金，在項目執行過程中認為只要經費執行合法合規，項目能通過驗收即可，對于項目資金是否得到充分合理利用，資金利用效率是否高效等方面考慮較少。第三，沒有實現預算管理流程全程跟蹤，預算管理包含預算編制、審批、執行、控制、調整、監督、考核等一系列活動，當前科研事業單位的預算管理工作的重心多放在預算編制、匯總和審批環節，對預算執行過程的控制，調整，預算結束后的績效考核關注較少，沒有形成事前、事中、事后全過程管理。

（二）預算編制缺乏科學性和有效性

預算編制是預算管理工作的第一步，它以量化的形式體現出單位總體規劃和戰略目標，直接影響著后續預算執行和預算考核的結果，在整個預算管理中起基礎性作用。預算編制應遵循科學性和嚴謹性，在實際工作中，預算編制工作從任務下達到上報在一兩周時間內匆忙完成，這之間包括業務部門聯系課題組了解相關編制要求并反饋，涉及自上而下布置及自下而上的反饋匯總，時間緊，工作量大，極易由于時間倉促出現考慮不周全的地方，影響預算編制質量及成效。

業務人員參與預算編制時，通常把主要的精力集中在自己的項目上，僅考慮自身項目情況，很少綜合考慮單位整體經營情況，各個預算項目之間缺乏整合，降低了合理配置單位各項資源的功能。同時，業務部門預算編制通常由科研人員甚至財務助理編制，他們不具備相應的財務知識、對項目了解不夠全面，對編制預算基礎數據準備不夠充分，不結合實際工作內容，或者沒有對單位外部經濟、行業市場環境進行調查，僅靠個人經驗或以往歷史數據編制預算，例如在工作任務中沒有測試加工工作，卻在預算中編制了測試加工費，或者對參與工作的臨時人員工資水平沒有進行調查，憑個人主觀感覺預估勞務費。這種不結合實際或者拍腦門做出的預算影響了預算編制的準確性，降低了經費的使用效益，使項目經費要么花不出去要么不夠花，影響了預算執行進度。另外單位財務人員通常會覺得自己對項目中的專業業務知識和流程一竅不通，就忽視了項目預算的審核工作，不能及時發現預算編制中的問題，及時與業務人員進行溝通進行修改，沒有發揮預算管理的事前監督的作用。

（三）預算績效管理質量不高

預算績效管理不僅重視預算投入，同時也關注預算產出和效益，優化資金配置的效率、提高資金使用中經濟性、效益性。加強預算績效管理目標是改進預算支出管理從而達成優化資源配置，提高資源利用效率的目的。目前，項目支出績效管理是科研事業單位普遍認可和重視的考核評價模式，但在制度建設和績效目標設定方面還存在不足之處。

首先，績效管理制度不健全。目前許多單位雖然制定了績效管理制度，但還有需要完善的地方，例如制度條款過于寬泛，沒有對績效管理的范圍和環節作出明確的規定，績效管理具體工作流程和實施細則規定得不細致，制度的實用性和可操作性不強，對現實工作的指導意義不大。再比如，預算管理制度建設具有滯后性，在出現的新政策、新情況、新問題時沒有對制度進行及時修訂，使業務人員財務人員面對實際問題時找不到依據。其次，預算績效管理的范圍和績效管理的深度還遠遠不夠，例如對于國家重點研發計劃項目，在項目執行過程中認為只要經費執行合法合規，項目能通過驗收即可，對于項目資金是否得到充分合理利用，資金利用效率是否高效等方面考慮較少。最后，績效目標設定仍存在不科學方面，如資金規模和績效目標之間不匹配，績效目標設定得過高或過低，無法按要求完成任務或造成資金浪費；績效目標細化量化程度不夠，不具備可衡量性，形同虛設。

三、科研事業單位預算管理的措施

（一）提高全面預算管理意識

首先，建立預算管理全員參與理念。財務部門要在單位內部加強預算管理工作的宣傳力度，使單位各級人員理解預算管理的內涵，認識到預算管理在資源配置、指導經營活動中發揮的作用，建立成本效益意識。業務人員要認識到預算編制在整個預算管理工作的作用，提高對預算編制工作重視程度，學習和了解預算編制的相關制度規定，夯實整個預算管理工作的基礎。財務人員應定期監控預算實際執行結果與績效目標之間的差異，定期向業務人員通報預算執行情況，及時分析差異產生的原因，及時發現并糾正問題，力保績效目標的如期實現。其次，預算管理，特別是在預算考核環節，應包含單位的全部資金，在保證資金使用符合各種法規制度的前提下，更要考慮資金是否得到充分的利用，是否最大限度發揮效益，資金利用效率是否高效等方面問題。最后，要建立涵蓋事前、事中、事后的預算管理體系，尤其要關注預算執行過程的監控，預算執行結束后的績效考核工作。通過全面預算分析，將單位的預算執行情況和預算目標或標準進行對比，找出差異并分析其形成的原因，設計并采用有針對性的預算控制方式，確保單位戰略目標及預算目標的實現。在預算執行結束后，通過制定科學合理的考核程序和考核指標，對預算目標及預算組織工作兩方面的完成情況進行考核評價，總結預算管理過程中的經驗和不足，促進預算管理水平的提高，也為單位對預算執行部門以及個人進行獎懲提供依據。

（二）加強預算編制的科學性和有效性

強化預算編制的龍頭作用，首先，在預算編制工作開始前分析研究往年預算編制、執行以及績效考評狀況，總結過去工作的經驗和不足，為當年的預算編制做好準備工作。召開預算編制的動員部署會議，提前安排預算編制工作，盡可能避免由于時間緊迫而影響預算編制質量的情況出現。其次，要加強對預算編制人員的培訓，促進其對預算編制的相關制度規定的了解和學習，保證資金使用的合法合規。再次，需要業務人員結合實際工作內容合理計劃支出項目，并對單位外部經濟、行業市場環境變化情況進行調查，合理預估各項支出所需金額，還要充分考慮科研項目執行過程中的突發情況，掌握好項目預算的靈活性，例如對于參與工作的臨時人員勞務費，要對當時市場上同類人員工資水平進行調查，并參考統計局發布的統計數據，在分析當年實際支出的基礎上，結合對未來情況的預測，合理預估預算中勞務費的金額。最后，在預算編制過程中，財務人員要加強對項目預算的審核，及時指出其中不合規不合理的地方，做好事前監督工作，配合科研人員做好預算管理的基礎工作，還要發揮橋梁作用，綜合考慮單位整體經營情況，做好各部門預算間的整合工作，優化各項資源在單位內部的合理配置，提高資源的使用效率。

（三）提高預算績效管理質量

提高預算績效管理質量，構筑全方位預算管理體系，首先，需要加強預算績效管理制度建設。通過不斷完善預算績效管理制度，在預算績效管理的范圍、工作流程、實施細則等方面作出規定，使預算管理工作有據可依。其次，要拓展預算績效管理的范圍，強化績效管理的深度，針對科研事業單位資金來源多樣化的特點，改變只將使用財政資金的項目納入預算管理的方式，將使用國家重點研發項目資金，自有資金項目也都納入預算績效管理。通過對重大政策、項目等建立事前績效評估機制，對預算執行情況進行監控，及時發現問題并糾正，做到預算管理流程全程跟蹤，使績效管理深度融入預算管理全過程。最后，通過增加績效評價的維度，不斷細化、量化績效目標、提高績效目標設置的適當性，清楚的反映出預算資金的預期產出和效果。

四、結束語

預算作為一種定量計劃，可以在事前對資源取得、分配和使用進行協調和控制，優化資源配置，促進單位整體管理水平的提升。加強科研事業單位預算管理，提高預算管理意識，規范預算管理范圍、工作方法，可以降低科研活動過程的不確定性，提高資源使用效率并提升單位管理水平和管理效能，充分調動科技人員積極性，不斷提升單位的創新能力和引領力。