行政事業單位全面預算管理問題及對策研究

許 莉

（新寧縣公路建設養護中心，湖南 邵陽 422700）

行政事業單位按照政府工作部署和政策引導方向，積極開展公共事務，并依據自身職責和權限合理規劃，組織財政資金撥付和公共事務項目開展，統籌調配行政事業單位運行規劃及實施進度，有效提高財政資金的規劃性及運行效果，促進行政事業單位收支管理科學化、體系化建設，用有限的財政資金為公共事務創造社會效益的最大化。行政事業單位作為履行政府公共事務職能的組織機構，在整個社會經濟運行中具有無法替代的重要作用，而全面預算管理作為重要的管理工具，不僅是加強行政事業單位實現內部控制和績效管理的有效工具，也是促進單位提高管理質量、優化資金結構，最終實現發展戰略目標的重要手段。可見，全面預算管理體系對于單位的高速運轉，保障財政資金安全，具有重要的控制和管理作用。

一、行政事業單位全面預算管理現狀及存在的問題

開展預算管理不但是國家基于穩定國民經濟對各行政事業單位提出的要求，也是行政事業單位規避風險，實現穩健發展的必然需求，是其他工作順利開展的前提和保障，也是行政事業單位統一發展、規劃的重要依據。近年來，隨著《政府會計制度》的施行，行政事業單位對于預算管理工作逐步重視起來，在預算管理體系化的建設上也在積極、有序地推進中，從預算編制，到預算執行、會計核算，再到整體績效目標的考核與評價，已初步實現預算管理一體化，為全面預算管理體系化奠定了一定基礎。但是，在實際的預算管理執行中，因受到人員認識不夠、專業人才短缺、過程控制不夠完善、考核機制不全面等因素的制約，導致行政事業單位的預算管理工作中還是存在著不同程度的管理風險和運營風險，或多或少地影響著全面預算管理效能的充分發揮。

（一）工作人員對預算管理認識不夠，缺乏預算管理意識

全面預算管理主要體現在“全面”上，它是全過程、全要素、全員參與的整合型管理體系，是需要單位內部各部門共同參與的管理活動，各個部門、各個人員既是預算的提供者，也是預算的執行者。但是，目前部分行政事業單位缺乏良好的內部環境，對于預算管理的重要性認識不夠，無論是行政事業單位的管理層還是普通職工，普遍認為預算僅僅是財務部門的職責，應該由財務部門全權負責預算管理的編制與實施，而缺乏應有的參與意識，導致行政事業單位未能建立起一套完善的預算管理體系。另外，由于行政事業單位對預算管理的思想認識不到位，使得行政事業單位在預算編制中未能從行政事業單位的整體需求出發，根據行政事業單位實際情況來統籌計劃、安排財政資金，只是簡單地使用“上年基數加增法”，即比照上年度數據給予適當調整，申報時總認為資金越多越好，沒有從實際需要考慮，這樣既不符合財政部對財政資金的使用要求，也容易導致行政事業單位內部資源存在浪費現象，達不到財政資金的控制效果。

（二）行政事業內部預算管理專業人才短缺，缺乏人才保障

全面預算管理作為財務會計的管理工具，有其系統性和復雜性，這樣對行政事業單位財務人員的專業素質有了更高的要求，需要更專業的管理會計人才。但目前基層行政事業單位中全面預算管理專業人才普遍匱乏，人員素質也參差不齊，還有很多單位的財務人員都是非專業人士，對于這種新型管理會計的理解和接受能力相對較弱，而各單位對于現有財務人員也未能夠及時開展有效的預算管理學習培訓，及時更新財務知識，導致預算管理人員專業素養不夠、知識結構老化、專業人才短缺現象。這樣致使單位的預算編制過于簡單化，缺乏科學性、合理性；預算執行過于隨意，缺乏嚴謹性。在這種缺乏人才保障的情形下，行政事業單位預算管理體系就很難得到完整、高效運轉。

（三）預算執行不力，缺乏預算分析

高質量的編制方案，需要高效的執行，才能合理使用好財政資金，提高資金利用率。而現實中，各行政事業單位一般都將重心放在預算編制上、資金申請上，“重編制，輕執行”、“重申請，輕管理”是目前行政事業單位全面預算管理工作中普遍存在的問題，編制時嚴格按照規定的預算編制程序執行，但在預算編制完成以后，對后期的預算執行情況漠不關心，使得執行成了走過場。一是，部分行政事業單位的內部制度不夠完善或有制度不遵循，訂立的制度也僅僅只是“印在紙上、掛在墻上”，純粹是應付有關部門的檢查，而在執行上大打折扣，使內部控制流于形式，失去了應有的剛性和嚴肅性。二是，行政事業單位在預算實際執行過程中，缺乏預算管理意識，沒有分析機制，把預算指標僅只作為一個參考指標，當業務活動中出現資金短缺、成本超支等問題時，單位多直接采用追加投資的方法，導致預算指標存在被隨意更改用途的風險，各預算單位在執行過程中如果沒有進行必要的階段性分析，就不能及時控制好預算執行過程中可能出現的各種風險，并及時采取有效措施給予糾正調偏，從而影響預算執行的效果。

（四）考核機制不全，缺乏監督管理

行政事業單位涉及領域廣泛，且單個行政事業單位的專業性又較強，不同行業不同單位的項目預算指標的考量差異很大，事業單位項目支出預算事前的總體績效目標的評審，事中預算執行情況的監管與分析，以及事后預算執行成果的考核與評價，尤顯復雜。目前，基層行政事業單位還沒有健全的全面預算監督體系及績效考核制度，雖然部分單位內部設立監督機構，可是在實際監督管理過程中，無法做到專業化、系統化，對預算執行的監督管理也僅僅只是專項檢查，對預算執行情況的監管缺乏系統性、連續性、指導性和動態性。同時各行政事業單位在預算公開上仍有欠缺，預算信息的披露和公開反饋不能做到積極主動、完全公開，且公開渠道單一，很難實現社會監督。再者，行政事業單位的“鐵飯碗”、“悠閑工作”等標簽，使得行政事業單位職工的工作態度不端正，不積極，單位管理層也未能將預算執行成果的績效考核與評價和單位各部門、各職工的績效考核直接掛上鉤，考核結果的責任也未能明確落實到人，導致最后的績效管理目標對象不清晰，缺乏評價對象。

二、加強行政事業單位全面預算管理的對策建議

通過全面預算管理對各項業務活動進行科學、合理的事先規劃與安排，強化預算管理的過程控制，有效降低單位成本支出，提高財政資金的運作效率。更要加大監督力度，實行內部監督與外部監督、財務監督與審計監督并行，進一步健全預算管理績效評價機制，把責、權、利有機結合，做到預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用。最終實現行政事業單位的社會效率最大化。

（一）提高全員認識，增強全面預算管理意識

全面預算管理是一項全局性的系統工作，并作為財政管理的一個重要環節，行政事業單位應該轉換傳統觀念，提高對預算管理的新認知，單位領導層更要重視預算管理工作，加大單位全體職工對《預算法》及財政部相關政策、法規的學習和宣傳力度，增強全員預算管理意識，樹立“先有預算管理，后有資金使用”的理念，建立一個高效、系統的預算管理組織機構，明確各個崗位的職責職能，并要求各級各部門間相互溝通協調，相互配合，以單位的主要任務為目標，上下統一，積極參與，為科學編制預算工作奠定基礎。通過有效的全面預算管理，使單位資金能夠在每個項目、每個環節都充分利用，實現預算數據準確化、預算執行規范化的目的，切實做到財政資金的高效利用，科學配置。

（二）加強隊伍建設，提升單位預算管理專業水平

針對目前行政事業單位預算知識結構老化，以及預算人才短缺的情況，一是要加大培訓力度。財政部門每年要定期不定期地請專家到轄區內開展預算管理知識講座，采取線上線下等方式對各行政事業單位的財務人員進行專業學習和培訓，保障各單位專業人才支持。二是各預算單位也要結合本單位的實際情況，對本單位的預算管理制度加以完善，借助崗位培訓、崗位競爭等途徑，加強單位預算管理人才的培養力度，譬如：多鼓勵單位內部人員積極參與相關的學習和考試，更新知識結構、培養新生力量、組建專業的預算管理團隊等。只有通過多形式、多渠道加強專業隊伍的培養和建設，強化單位內部人員的素質及能力，才能保障行政事業單位全面預算管理體系的人才支持。

（三）強化過程控制，提高財政資金運作效率

行政事業單位預算的有效執行與控制是保障預算成果實現的重要途徑，各單位必須要嚴控財政預算資金總額，合理安排統籌資金，加強費用控制，把控好預算資金的成本控制，嚴格把好資金支出關，才能有效提高財政資金的運作效率。第一，行政事業單位要優化預算管理制度、內部控制制度、績效考核和激勵制度等內部管理制度，夯實預算管理的制度基礎，做到有章可循、執行必嚴。第二，行政事業單位財務部門可采取對單位執行情況實施總額控制，分期批復的管理模式，在年度預算總額范圍內，把各個預算指標進行細化并下達到各個職能部門，明確資金使用范圍和權限，把預算指標額度、業務支出事項及預算執行申請相互對應，強化預算資金的審批程序，嚴控預算支出關，從而使預算執行整個流程更加清晰，目標更明確，確保預算資金的年度支出與年初預算無差異。第三，強化預算執行情況分析機制，對預算執行情況要進行實時跟蹤，并及時公布各部門的預算執行情況，定期召開預算執行分析會，開展預算執行分析。對于預算項目支出進度、工程建設、政府采購等重大事項尤其重點關注，要加強對各項資金的管理，嚴格費用支出，確保專款專用，嚴控預算資金超標、無預算支出現象，對預算資金需要繼續追加的，也要按照財政規范的流程進行審核審批后確定。對于預算執行中存在的問題要及時采取嚴格的控制措施，盡可能地消除和杜絕業務中的低效、浪費和舞弊等風險。只有強化單位執行過程控制，把剛性控制和柔性控制的有機結合，才能讓財政資金的使用效率與效果得到有效提高，達到實現預算控制的目標。

（四）加大監督力度，健全預算管理績效評價機制

首先，建立預算執行監督機制，成立以行政事業單位紀檢監察為主體，各業務部門參與的預算管理監督機構，把單位的預算決策、執行與監督相互分離，財務監督與審計監督并行，增強審計監督的權威性，由專業審計人員負責，專人專崗，以財務指標為切入點，時刻關注預算執行過程，并不定期組織專項監督審計檢查，來強化預算執行，規范行為，確保財政資金的合法、有效使用。其次，行政事業單位更要積極主動的多渠道、多方位的實行全面預算公開，接受政府部門、社會大眾及外界媒體的外部監督，保障單位全面預算的執行到位。最后，要強化行政事業單位績效管理，遵循“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的原則，完善好績效管理機制。以單位預算為目標，匹配好各主體責任人的權、責、利，將預算任務層層分解到各個崗位上，分清責任歸屬，歸口管理，分級控制，并對各項活動實施績效評價，將最后預算執行結果與單位績效考核和薪酬、獎懲體系直接掛鉤，有效調動單位人員參與和配合預算績效管理工作的積極性和主動性。還要結合自身的業務實際建立相應績效考核指標，細化各項績效目標，用量化指標來衡量每個項目的績效成果，讓績效評價指標目標清晰、考核對象明確。

因此，只有不斷健全和完善預算管理績效評價機制，提高績效評價的規范化、科學化建設，把預算管理和績效管理有機結合起來，形成系統化、一體化，才能真正優化預算資金配置和有效使用，使財政資金能夠得到有效管理，從而更好地完成單位全面預算管理目標。

三、結束語

綜上所述，全面預算管理作為行政事業單位財務管理中的一項中心任務，在保障單位日常運轉、規避風險、實現穩健發展都有著至關重要的作用，行政事業單位可以借助全面預算管理這一管理工具對單位的各類資源進行統籌分配，最大限度發揮單位資源的價值，為單位的發展提供必要的資源支持，更是單位提升內部管理質量的有效策略。行政事業單位在此項工作中不僅要從思想上改變認知，工作中高度重視，更要在全面預算管理實踐中，立足于管理目標與實際運營中存在的不足之處，通過加強隊伍建設、強化過程控制、加大監督力度、健全績效評價機制等措施，優化行政事業單位配置需求，提升財政資金效益，促進行政事業單位的長遠發展。