農業科技體制 改革難在何處？

當今中國面臨的農業生產、農民收入、農村發展情況，以及社會進步對農業科技的需求，是全世界其他任何國家都不曾面對的復雜形勢。在解決溫飽問題和成為全球第一大農業生產國之后，農業科研工作者肩上的擔子不是輕而是更重了。

近年來，中國農業科研水平與國外先進水平相比差距顯著縮小，有許多技術已經走在世界最前沿。如今中國擁有全世界最龐大的農業科研體系、數量最多的農業科研人員，科研經費也今非昔比、增長迅速。但農業科技投入不足仍是個老問題，特別是省級以下的農業科研單位很難得到公共財政的“陽光雨露”。

在科研環境上，各級農業科研機構的研究內容缺乏統籌協調、科研資源重復浪費。競爭性科研項目比重過大，科研人員“今天有錢怕明天沒錢”，缺乏穩定的科研經費支持，各項考核又過于繁瑣，往往導致科研規劃受到影響，無法安安心心搞科研。

中國農業企業要成為真正的技術創新主體還有一定距離，創新工作主要還是集中在科研院所。其癥結在于，我國缺少能集成各方技術為一體，從而形成產品的農業科技平臺型企業，現在的企業是科研機構的翻版或者是“皮包公司”的變形，難以解決產業問題。金融資本和農業企業等力量參與創新的環境有待完善。

當前，中國已成為論文大國，但在基礎研究方面的建樹并不多。高水平論文數量增長并沒有帶來高質量專利技術的產生、高技術產品的形成，更少有市場競爭力和占有率的產品。從論文到專利再到產品，我國的競爭力呈現逐級遞減現象。做基礎研究的要有論文，但不能唯論文，要有一套綜合評價體系。對從事不同研究的人用不同的評價，不能“一把尺子量到底”。

關于科研管理，還存在過度使用行政權力和行政手段配置資源、管理科研和進行評價，科研機構和高校都越來越趨于行政化。還應繼續精簡優化“帽子”和“牌子”、賦予科研單位一定的項目經費管理使用自主權。推進科技評價改革應以改善科研環境、提升科學文化作為重要目標，反對將評價結果過度與個人利益掛鉤，避免“一刀切”。同時，高水平科研創新人才仍然不足，特別是科技領軍人才匱乏。人才評價制度不合理，唯論文、唯職稱、唯學歷的現象仍然嚴重。農業科研人員數量很多，但并非都能成才，應當從人才引進的源頭嚴格控制，避免浪費。

農業科技體制改革面臨農業產業化程度低、農業企業實力弱、工業支撐力度不足的情況，科技在創新鏈條和產業鏈條上是“斷鏈子”的。國家創新體系缺乏系統性、無法保障國家戰略層面長期支持是制約農業科研的深層次問題，應系統地從產業鏈出發、針對“卡脖子”的問題一一解決。

“以大豆為例，這些年來農業科研沒有抓住產業需求的關鍵。”中國工程院蓋鈞鎰院士這句話令人印象深刻。也許一顆小小的大豆身上，折射出的正是近幾十年來中國農業科技發展面臨的嚴峻挑戰——從全球主要出口國到最大進口國，大豆科技在發展，大豆產業也沒有停止不前，但市場幾乎已經拱手讓人。

大豆產業的問題表面上看是單產不高、競爭力不強，深層原因則是種植效益不高。中國的耕地和水、勞動力等農業資源就那么多；在和水稻、玉米等其他作物“爭奪”這些農業資源的過程中，在中國加入WTO（世界貿易組織）后大豆關稅大幅下降的背景下，大豆敗下陣來。中國也不得不調整策略，保口糧、保谷物。

大豆的故事不僅僅是農業科研的短板。正如今天的農業生產往往是“按下葫蘆浮起瓢”、各種農作物產量經常是在增增減減中發展一樣，今天的改革也更需要協同推進。

中國的改革開放進程已經過了“不惑之年”。這是一場人類歷史上絕無僅有的持續性大變革，而且這一進程至今仍在不斷向縱深推進。四十多年來，以經濟建設為中心，針對不同歷史時期的社會主要矛盾，中國高舉改革大旗，或春風化雨，或激流勇進，可以說，幾乎每一條線上的改革都取得了不同程度的巨大成就。而隨著各項改革不斷深化，今天的改革已不僅到了 “深水區”，也到了迫切需要系統和協調推進的“無人區”。2013年11月召開的中共十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。自此，“國家治理體系和治理能力現代化”成為改革方向標。

如果說過去的改革目標大多是從具體領域提的，如政治體制改革總的目標、經濟體制改革的目標等，“全面深化改革的總目標”則是第一次。這意味著，全面深化改革不是推進一個領域改革，也不是推進幾個領域改革，而是必須系統推進所有領域改革。

2018年中共十九屆三中全會后，深化黨和國家機構改革大幕拉開，瞄準現行機構設置同國家治理體系和治理能力現代化的要求不適應的地方，改革力度規模之大、涉及范圍之廣、觸及利益之深前所未有。同時，對各個領域的改革也都提出了明確的任務和要求，全面深化改革的戰略布局形成。

在這一歷史背景下，包括農業科技在內的科技體制改革步子邁得更大、影響更廣，“雷區”也進一步顯現。相較其他改革領域，帶有一絲神秘色彩的科技體制改革的難度似乎更大。而肩負保障基本民生和生態功能，以及補上全面建成小康社會“短板”（比如脫貧攻堅）使命的農業科技體制改革，公益性和社會性更強，改革涉及的人群和機構可能最多，要改的地方更是千頭萬緒、錯綜復雜，可以說是“難上加難”。

舉個例子。科技體制改革的主角是誰？科研人員，特別是大牌的科學家群體，他們從事的工作“門檻”非常高，高到不僅一般人（甚至可能也包括一些政府主管部門的管理者）無法了解，甚至同為農業科學家但并非同一研究領域也很難“讀懂”。這就給這些科研人員面對改革“趨利避害”提供了絕佳工具。

任何改革到了所謂“深水區”都要面對不得不“動利益”“切蛋糕”的境地。農業科技體制改革這塊“蛋糕”，有大（全局利益）有小（群體利益），有長（長遠利益）有短（即期利益），如果改革不到位或許無法“觸及靈魂深處”，而如果改革想要“一步到位”、過于冒進又可能脫離現實的大環境，事與愿違。如何把握平衡和節奏，既方向明確又步伐堅定，這無疑十分考驗改革者的智慧。

改革要把握的另一種平衡則在于農業科技的特殊性。農業科技服務的農業行業具有先天的弱質性，又是基礎性產業、公益性屬性很強，既關系到14億人天天都要消費的農產品，也是中國最大的就業群體——農民所從事的職業，還對農村經濟甚至農村社會穩定、農村環境改善等方面發揮著重要作用。在社會效益和市場效益的天平上（生態效益因為具有全民屬性，某種意義上也可以算是社會效益）孰重孰輕、砝碼傾向哪一頭，面臨諸多極難選擇。

在當今科技領域各個學科相互聯系、相互影響、相互滲透成為大趨勢的背景下，過去“單兵作戰”和小團隊攻關的研究模式越來越難以適應科技進步的需求。規模化的組織協同既是題中之義，也對農業科研管理提出了更高要求。

我國的科技體制改革發端時間并不短。這項改革與中國的改革開放進程幾乎同步推進。但如果讓親身經歷過這場改革的科技人員回顧改革歷程時，一些人對這項改革的成效并沒有像其他領域的改革那樣高度認同。當前，在分析科技體制改革的文章中，有近90%的都提到了 “計劃管理模式”和“行政色彩深厚”的弊端，迫切需要改革。

從國家層面看，對科學研究進行管理需要計劃嗎？當然要。但這種計劃是頂層設計規劃，還是對具體科研項目的行政管理？在科研項目及資金管理上，過去一度曾有近四十個中央機構管理著近百項中央財政科技計劃。2016年國家全面深化科研管理體制改革，科技資源碎片化、科研項目“九龍治水”、項目資金“天女散花”等問題得到了較好的解決，但農業科技創新活動統籌與綜合協調卻沒有明顯改觀。

在新一輪科技體制改革中，絕大多數國家層面的科研項目已收歸科技部。此后又有一種聲音認為，具體管理行業的部門最了解行業需求，因此應當由這些行業主管部門負責行業科技管理。整合、分治，又整合、又分治……分分合合是不是一種規律？這一過程中能否實現“波浪式前進”“螺旋式上升”？

“科技部要不要被取消？”這是我在采訪農業科研界和管理界人士時最常問的一個問題。一種聲音認為，“科學家常被官員牽著鼻子走”“重大項目以‘官’為本”“行政主導的力量太強大了”……因此，取消科技部，取而代之由“科學共同體”實現“自我管理”是最優選擇。

這方面其實不是沒有嘗試。國家現代農業產業技術體系就是在“不動體制”前提下實現的機制創新，而且在推動產業發展和科研活動組織方面發揮了重要作用。盡管如此，“不動體制”的權宜之計還能走多遠？“科學共同體”又是否會成為新的利益共同體？

因此，另一種聲音認為，即使取消了科技部，或者其行政管理權限從具體的項目管理中抽身出來，又該由誰來管理、監督科研項目？由誰來組織開展科學研究？比如“兩彈一星”、雜交稻育種都是在政府有力組織下，通過大規模集團式作戰的方式取得成功的。

但也不應就此否認“科學共同體”的價值。“科學共同體”這一概念，是在美國科學史家庫恩1962年發表《科學革命的結構》一書后逐漸被學界普遍使用的。我認為，需要厘清的是“學術圈子”和“科學共同體”的區別——前者是由少數人掌控的話語體系，而后者是民主決策的科學化。但是難就難在這里。

前面提到，術業有專攻、隔行如隔山，如何在專業領域和普遍認知中謀求“最大公約數”，兼顧效率和公平，顯然是一個精密的制度設計和不斷完善的過程。事實上，科技部只是代表科研管理的一個符號、一項職能。管理無處不在、無時不有，只不過是由誰來管最有效的問題。警惕科研活動的“馬太效應”、破解“精英終身制”和根除學術不端的滋生土壤，是今后改革中的重要使命。或許，借鑒對農村基層管理的“三治”（自治、法治、德治）要求，對科研組織的管理也可以類似地從這3個方面統籌考量。

科技體制改革也許是中國各領域里改革難度最大的“硬骨頭”之一。然而無論如何，不改革、不創新便是死路一條。世間萬物就是在運動中得到平衡和發展的。不斷深化改革對農業科研體系這架大機器的良好運行來說也是不二法門。在這一過程中，快一點、慢一點，左一點、右一點在所難免。

今后農業科技如何發力？用政策性語言表達就是3句話：農業高質高效，鄉村宜居宜業，農民富裕富足。如果再說得通俗點，就是老百姓吃得好不好，農業競爭力強不強，農村環境美不美。我相信，只要初心理念不改、糾偏機制正常，農業這一可能是最難的科技體制改革領域就會不斷進步、日新月異。

（摘自廣西科學技術出版社《大地之鏵：中國農業科技發展實錄》）