新公共管理理論對我國行政改革的啟示

安徽大學 殷宏康

一、引言

隨著我國經濟社會的快速發展，傳統的公共管理理論和實踐已經無法適應我國經濟轉型的實際需要，行政改革成為當務之急。新公共管理所推行的部分管理理念和模式依然適用于政府管理，對政府管理有借鑒意義。在以新公共管理理論為基礎的前提下，通過分析我國行政改革的現狀，指出行政改革面臨的問題和挑戰，為我國行政改革目標的實現和具體措施的實施提供借鑒。

二、我國行政改革的概述

（一）行政改革的含義和特征

1.行政改革的含義

不同學者對行政改革的定義不同。

學者凱頓將行政改革定義為一種在人類的指導下，通過解決難題、克服困難來實現行政轉變的過程。而霍普則將其定義為一種戰略籌劃，是人們為了能夠徹底地改變政府工作程序、提高工作效率、優化服務水平所做出的一系列努力措施。目的是為能夠優化國家資源配置，調整內部結構。直白地說，政府改革可以被看作是對政府的一個重新建造[1]。

有些學者將行政改革定義為指在政府行政管理領域內，為提高辦事效率，變動舊的并建立新制度的行政行為。有的學者從狹義上給出解釋，認為行政改革與政府的機構改革是對等的，二者可以替換。

綜合各學者的觀點，本文將行政改革定義為政府為適應經濟社會環境的不斷變化，或者高效地處理社會公共事務，不斷地調整組織結構和內部管理體制，重新開展權力分配，并調整政府與社會之間的關系。

2.行政改革的特征

首先，中國的改革突破始于農村，中國的體制改革首先在行政管理體制方面取得突破性進展。近四十年前，隨著農村經濟體制改革的不斷深入，也對政治體制改革提出了要求，所以我國對先前那種以行政強制手段為主要方式的行政管理體制進行了重要改革。

其次，這種改革每隔一段時間就設定一個具體目標，循序漸進式發展，是一種漸進式變革，而不是劇烈式變革。由于我國追求的是在穩定中求發展的路徑，而且改革目標并不十分清晰，所以這種改革多半是在原先的基礎上進行改進的。

最后，我國行政體制改革是依法進行的。一般是以執政黨的文件為先導，經過全國人大和常委會審查通過，然后由國務院提出具體改革方案，最終全國都按這個方案來執行。

（二）我國行政改革的歷程

黨的十一屆三中全會以后，我國圍繞政府機構改革進行了多次行政組織改革，共經歷了1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年共8次較大的機構改革。隨著我國經濟、社會管理和公共服務日益發展，政府的機構設置和職能定位與之存在諸多矛盾，客觀上催生了政府職能轉變和機構改革的必要。改革的歷程可以總結為三個階段。

1.改革計劃經濟體制下的管理機構

這一過程包括四次改革，通過這四次改革，想要徹底消除中國實行計劃經濟體制時期采用的行政管理模式，而這一改革的標志性結果，則是政府負責宏觀調控的經濟部門的消失。

在國家1982年的政府改革施行后，縮減了政府部門以及政府人員的數量，使政府部門人員分工更加明確、合理，政府部門結構逐漸優化。而且國家還出臺了政策，宣布廢除了干部的終身制，這樣就給了更多有能力、有抱負、有知識的年輕人施展自己的機會。1988年的機構改革，不僅提出了和第一次相同的精簡機構，還提出了政府職能轉變的任務[2]。1993年，機構改革繼續提出精簡機構和人員的要求，減少或合并一些工業經濟部門，主要任務是將政府和企業的職能分離，減少政府對企業的過多干預。1998年，機構改革的目標是機構與社會主義市場經濟體制相配套。于是這次改革將與計劃經濟體制相關的政府經濟部門全部廢止,除舊迎新，重新構建市場經濟體制框架。

2.建立適應社會主義市場經濟的機構框架

這一次改革的目的，是為了構建市場經濟條件下政府部門對宏觀調控、控制市場監管等業務的模型。

由于2001年我國加入了WTO，在這樣的環境下，政府改革也包含了相應的金融改革措施，主要包括設立了銀行監督管理委員會來管理各類金融機構，設立了單獨的商務部門，與WTO的管理模式形成統一，同步運行。2008年，又重新調整了改革的目標，這一次主要是想要清楚界定政府各部門之間應承擔的責任，細化政府部門間的職責，將龐大的部門細化成多個小部門，在精簡機構的基礎上進行必要的重組、歸并與整合。

3.建立契合新時代要求的國家職能機構體系

為了能夠確立國家政府部門的整體職能體系，制訂了兩個步驟依次進行改革。

首先在2013年的改革，與2008年轉變政府職責、明確政府的權力與責任相類似，并在此基礎上加快進行大部門制改革。2018年機構改革，這是最新的一次改革，做出了新的突破。進入新時代，任務和以前也有所不同。這一次的改革，主要是保證政府宏觀調控的能力提高，增強政府的辦事效率。同時，還新設了一些政務性服務部門，如國家衛生健康委員會、組建應急管理部等[3]。

三、我國行政改革的現狀

（一）我國行政改革的成就

改革開放以來，為建立運轉協調、便民高效、行為有序，具有中國特色的行政管理體制，黨和國家從1982年到2018年先后經歷了八次較大的行政改革，取得了巨大成就。首先，行政改革加速了政府職能轉變，提高了政府行政管理水平和辦事效率。其次，行政改革形成了協同和放權的治理模式。再次，行政改革優化了政府組織機構框架。最后，行政改革更新了人們對于機構改革的理念，提高了公務員的行政水平，讓更多的公眾參與其中，形成了政府親民近民的形象。

（二）當前我國行政改革的問題

盡管四十年的行政改革取得了巨大成就，但是我國行政改革所取得的成就還是階段性的，一些深層次問題尚未得到有效處理。主要包括以下三個方面：

1.政府職能轉變不到位

我國已進入新時代，但政府職能轉變還相對落后。行政改革的關鍵就是政府職能的轉變，真正做到政企分開、政社分開。雖然政府職能一直在轉變中，在這方面也有了一定的提高和發展，但是政府與企業、社會團體和第三部門等關系還不是很清晰，還需進一步規范。如政府過多干預企業、社會團體、公共組織的正常活動，社會組織的力量沒有真正興起來，沒有真正發揮出社會組織的力量。一些政府部門職能重疊交叉、政出多門、權責扯皮、辦事效率不高[4]。

2.績效管理制度落后

隨著我國行政改革的實踐進步，政府在績效管理的諸多方面都有了長足的進步，形成了一系列有效的體制機制，但是總體看來還具有一些問題。主要表現在：許多地方績效評估還是各個部門自發地進行管理，存在一定的潛在風險。所以現階段，我國在績效管理方面需要一種標準來衡量績效管理水平。在實際應用方面也有誤區，我們當初的做法更多的是“過程”被過多地重視，“結果”卻被忽視，這無疑是本末倒置。我國政府在進行績效評估時，大多是政府內部進行相互評估，會有一定的失真性。雖然第三方評估模式在某些省市已經被運用，但依然只是試探性的萌芽階段[5]。

3.“官本位”模式依然存在

由于中國傳統的專制思想延續了上千年,“官本位”模式已經深入國民內心，很難在短短的幾十年就消除這種想法，所以現在還存在著一些“只許州官放火，不許百姓點燈”的行為。而且民眾對于維權意識也比較薄弱，使官民地位不平衡，未能體現出憲法規定的公民的自由與民主。

四、新公共管理理論對我國行政改革的啟示

在研究新公共管理理論的背景下，我國可以借鑒“新公共管理”的先進經驗，在文化、技術和思想等領域進行多角度的剖析。總結 “新公共管理”的經驗和教訓，結合我國行政改革的實際情況，提出以下具體措施：

（一）繼續轉變政府職能

繼續推進政府職能轉變，政府是“掌舵”而非“劃槳”的角色。依據新公共管理理論的觀點，在行政管理中引入競爭機制，反對低效和浪費，實行私有化。新公共管理概念的提出者是胡德，他認為新公共管理是對行政改革運用的新途徑和新方式的統稱。蓋布勒與奧斯本在《改革政府》中把它稱之為“企業化政府”。休斯在著作《公共管理導論》一書中，則認為政府已經開始關注私人部門靈活的管理體制，在政府宏觀調控下的市場經濟已經發展成熟，那么政府就可以通過市場來推出一些產品以及服務來提高人民生活水平。總結了新公共管理的一些重要的組成要素，包括市場方法、成本效益等。我國可以將這些成果結合社會主義市場經濟重新整合，分配政府的具體權責，同時也能夠提出多種比較新的行政方式，如法律手段、經濟手段等[1]。

一方面，從政府與市場的關系來看。要合理劃分政府職能與市場機制各自作用的有效領域及范圍，改變政府行政機制的資源配置方式，從過去偏重運用行政手段進行實物和指標計劃管理的直接配置資源方式，轉向注重價值管理，主要運用經濟政策、經濟杠桿、經濟信息、經濟法規進行間接管理，積極促進市場發育和市場體系的建設，發揮市場對資源配置的決定性作用[6]。

另一方面，從政府內部職能來看。大部制改革的核心就是轉變政府職能。不僅需要進一步簡政放權，還要建立長效機制，防止開倒車。推行大部制,要求政府職能必須把提供公共產品和服務作為第一要務，從而約束政府的公共權力，使其提供更好的公共服務。大部制是行政管理過程中政府服務保障功能突現、行政剛性弱化的最終結果。

（二）健全績效考核制度

新公共管理模式要求政府弱化剛性化的行政規則，確立明確的績效評估方法，反對傳統公共行政一味地遵守規章制度、不注重測定和評估績效的方式，主張放寬剛性化的行政規則，實施精準的績效評估和目標管理。在重塑政府運動中，提出政府的績效問題再也不能靠施加官僚性規則的途徑來解決了，唯一的辦法就是放松規則。績效管理主要存在兩個趨勢：一是由效率向效能轉變，由財政控制轉向行為控制；二是由控制向合作轉變，由獨立評估轉向客戶參與。當前，為了讓績效管理工作得以順利實施，并進一步走向制度化、科學化和規范化，需要從以下三方面努力。

首先，加強政府績效管理的法制化建設。任何管理方法在建立了相關的法律制度后，實際實施就會變得容易一些。加強行政立法，提高行政立法水平，推進我國政府績效管理法制建設，使其走上制度化、規范化道路。在當前推行全面依法治國的政策下，績效管理立法必將取得重大進展。

其次，建立健全有效全面的評估體制。加強教育，樹立正確的政績觀。一味追求經濟增長、忽視經濟運行質量、結構和收益、漠視社會公平、塑造“形象工程”的政績觀需要糾正。有關部門提出“綠色GDP”作為考核地方政府政績的新型指標體系，體現了生態資源與社會經濟和諧關系和可持續發展的價值導向，評估體系也在進一步探索。建立健全合理有效的評估管理體制，是推進政府實施評估管理的重要一環。多元參與，打破關門做評估的行為，將評估的內容、方法、程序等公開，讓群眾來裁定。建立多樣的績效評估方法體系，將定量評估和定性評估結合，短期評估與長期評估相結合。

最后，建立有效運轉的全面信息系統，涵蓋信息收集、整理、分析、加工和反饋。現代信息技術的發展，則為其提供了許多技術上的支撐。依靠管理信息系統，政府績效管理的信息需要和日常管理的信息需求都得到了有效解決。

（三）繼續堅持顧客導向

建設人民滿意的服務型政府。服務型政府的本質和機構改革的最終目標是讓人民滿意。依據新公共管理理論，政府應該是一個為公眾服務的機構，在公共服務中堅持顧客導向。目前，因為公眾是國家稅收的主要來源，政府的主要收入便是稅收收入，所以理應取之于民，用之于民，為公民建立良好的基礎設施，改善生活環境，同時還要及時關注公眾的思想變化，定時調研，將公眾的意見反饋給有關政府部門，并及時修正相關管理制度，以便更好地服務于公眾。我國的服務型政府主要是想要在公共服務方面造福民眾，讓百姓安心。

在黨的十六屆六中全會中做出了要打造服務型政府，并提出了“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”的要求。黨的十九大報告也明確提出了“建設人民滿意的服務型政府”的改革目標。在這一宗旨的指導下，各個地方結合自身實際充分論證，制定出了許多行之有效的措施，為更好貫徹構建服務型政府的理念，更有效的實踐改革，形成了一系列的理論參照和寶貴經驗。具體路徑可以從以下三個方面來展開。

首先，理念轉變。政府工作的最終目標就是讓人民滿意。對此，建設人民滿意的服務型政府，應該從政府的理念方面加快變革步伐。政府應該是法治政府、責任政府、廉潔政府、服務政府。政府既能夠管理社會，但同時也要服務于社會，后者也許更重要。政府的存在是為了保證人民的生活能夠正常有序地進行，保證公民的正當、合法的公共權益不受侵犯，為人民服務，為社會服務是政府存在的根本使命[7]。

其次，及時回應。政府“公開透明”的原則體現在“及時回應性”。并且行政公開是政府行政的要求。政府部門只有及時、有效地回應公眾的要求，把人民群眾的生活要求納入政府工作之中，建立公開、透明的政府，讓權力在陽光下運行，才能建立讓群眾信任的政府，才會形成政府親民近民的形象。同時，歷史經驗告訴我們，只要是在重大事件中能主動快速公布信息，精準回應社會關切，就能贏得民眾的支持，但是如果坐以待斃，大而化之，就會導致公眾批評。做到有效及時地回應，是有效處理社會矛盾、維護社會秩序、構建社會和諧穩定的前提。

最后，優化服務。建立健全政務公開體制機制，并始終貫穿于行政權力運行。也要加大服務力度和服務范圍，讓更多的百姓享受到政府所提供的直接、滿意的服務。提供優質的創新服務，大力推進電子政務建設。運用大數據等信息技術手段，實現數據共享，為群眾提供全面、精準的信息化服務，讓民眾足不出戶就能達到目的，爭取實現全網絡化行政審批，提高工作效率。

五、結論

20世紀70年代興起的“新公共管理”運動，取得了豐碩成果造福后世，我國可以對其產生的原因進行深入剖析，并對其實踐經驗進行總結。在積極學習“新公共管理”的理論、實踐的基礎上，將其與現實相結合，探索出一種長效的體制機制，使市場平穩運行，公眾的權益得到最大規模的保證，造福民眾。