江西省河長制長效機制研究*
——以江西省A市為例

江西財經(jīng)大學現(xiàn)代經(jīng)濟管理學院 趙平

2007年在江蘇省的太湖爆發(fā)了“藍藻”事件，在這樣的背景下，河長制出現(xiàn)了。河長制在全國各省市逐漸實施，并且在河湖治理中獲得了很好的效果。A市河流湖泊眾多，河網(wǎng)密布，保護江河湖泊，事關(guān)A市人民群眾福祉。但是隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展和制造業(yè)的引入，居民的收入和生活質(zhì)量雖然不斷提高，河流水環(huán)境質(zhì)量卻日趨變差，部分地區(qū)違法圍墾湖泊、不斷擠占河道以及濫采河砂等問題越來越多，流域的防洪安全和生態(tài)環(huán)境安全、城市供水安全面臨困境，加強對河流的治理和保護成為A市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的緊急任務(wù)。本文以A市河長制實施情況為研究對象，通過查閱資料、實地調(diào)研，對A市的河長制實施過程中存在的不同問題進行總結(jié)，從制度保障、機制構(gòu)建、考核問責等多方面提出了推動江西省河長制長效機制構(gòu)建的創(chuàng)新措施。

一、A市河長制實施現(xiàn)狀

A市有許多的河流湖泊，水網(wǎng)密布，河流湖泊面積共有495萬畝，河流湖泊面積占A市面積的近18%，在全省水資源方面的地位非常重要，甚至在全國都有著一定影響。2017年6月，A市繼續(xù)完善了覆蓋至縣、鄉(xiāng)、村的河長制架構(gòu)，全市實現(xiàn)了全面推行河長制。截至2021年，A市共有7位市級河長、125位縣級河長、534位鄉(xiāng)級河長、1661位村級河長。市、縣、鄉(xiāng)各級河長名單都已經(jīng)在當?shù)氐膱蠹埡驼W(wǎng)站等媒體公示，并在全市豎立了1549塊河長公示牌，在公示牌上標明了河長的姓名、河長的職責以及舉報電話等信息，自覺讓河長的工作接受社會的監(jiān)督。并且在全省帶頭配置市河長辦專職副主任，全市13個縣區(qū)設(shè)置河長辦公室，又叫作河湖生態(tài)保護管理中心，且都設(shè)置在當?shù)厮块T。

另外，A市各地還積極探索設(shè)立居民河長、學生河長、企業(yè)河長等，聘請河流管護員、巡查員、保潔員進行河流治理，鼓勵志愿者共同參與河流保護，建立了完善的網(wǎng)格化河長制組織架構(gòu)體系。

截至2020年，A市基本上已經(jīng)建立了完善的綠色產(chǎn)業(yè)體系，水資源生態(tài)質(zhì)量明顯提升，居民居住生活環(huán)境得到了明顯改善，基本上實現(xiàn)河流湖泊（含水庫）面積保有率高于15%，長江自然岸線保有率不低于73%，地表水的達標率在85%以上，確保重要水功能區(qū)的水質(zhì)達標率為91%，集中式飲用水源地的水質(zhì)達標率為100%。

二、A市河長制實施存在的問題

（一）涉水法規(guī)條例不完善

盡管A市推行河長制使河流環(huán)境得到了較大改善，但是除了《江西省河道采砂管理條例》和《江西省實施河長制湖長制條例》以及A市制定的《A市全面推行河長制工作方案（修訂）》外，A市河長制沒有其他的法律依據(jù)，法律基礎(chǔ)薄弱。從當前我國的河長制相關(guān)的制度規(guī)范來看，我國各省市河流治理采取的都是“一河一策”，并沒有專門建立河長制實施制度規(guī)范，各省市的河長制實施沒有建立統(tǒng)一的標準，這也容易導致河長制難以長期的有效運行下去。

目前，江西省對涉水違法行為大多是按照國家制定的《河道管理條例》《防洪法》《水法》這些法律法規(guī)來確定行為人的法律責任。而這些法律法規(guī)，由于其自身的缺陷以及部分內(nèi)容與現(xiàn)階段的水環(huán)境治理保護需求不適應(yīng)，給依法治水工作帶來了一定的限制。

（二）部分河長自我定位不準確，專業(yè)性不足

河長體系雖然已全面建立，但從工作開展方面看，江西省河長在河流治理中存在著專業(yè)有限、能力不足、多元責任等問題。另外，幫助河長進行管理的河長辦公室工作人員也十分缺乏。

目前，A市負責河長制的管理機構(gòu)不是獨立的單位，盡管是由各級地方主要領(lǐng)導來擔任河長，但是具體落實河長決策的部門仍然是由各級河流主管部門的下屬單位或內(nèi)部機構(gòu)來擔任。此外，還有在各相關(guān)部門內(nèi)部臨時抽調(diào)工作人員承擔河流治理工作。河長除了承擔河流治理工作，還要負責各級政府的各種工作，使得河長制組織結(jié)構(gòu)不能承擔起管好、管精、管細的工作任務(wù)。

（三）河長考核機制不健全

河長制開始實施時只是一種河流防治的被動的、暫時的應(yīng)急管理辦法，它的實施在一定程度上證實了現(xiàn)有的涉水行政機構(gòu)不能妥善地解決現(xiàn)有治水所面臨的困境。河長制明確了河流管理是由河流所在地領(lǐng)導負責，政策實施是否有效，依賴于領(lǐng)導在治水方面的態(tài)度和行為。然而，河長制在實施過程中會存在搖擺性、集權(quán)性和階段性等問題。

現(xiàn)行的A市河長制在具體實施中存在以下一些問題：首先，考核工作主要是由市河長辦、市水利局等政府相關(guān)部門負責。而生活與河流息息相關(guān)，對河流治理效果有最直觀感受的當?shù)厝罕姾推髽I(yè)卻沒有參與到考核打分中。其次，考核指標只規(guī)定了河長需要做哪些事，并根據(jù)河長的行為打分，而沒有明確河長的行為需要達到的效果，這就可能導致一些河長為應(yīng)付考核而專門做一些表面工作、“形象工程”，不利于河流的長效治理。

（四）社會參與度不高

水環(huán)境的實際治理與社會大眾的現(xiàn)實生活息息相關(guān)，是看得到、摸得著的重大民生工程。因此，治理所取得的成果也最能得到群眾認可。A市河長制實施雖然取得了一定的效果，但是宣傳的力度還遠遠不足，相關(guān)部門也沒有及時向群眾公開河湖水質(zhì)等信息，許多群眾不太了解河流治理與自身的聯(lián)系，大部分人覺得治理河流和自己無關(guān)，應(yīng)該是政府的事情，導致群眾對河流保護的關(guān)注預期低于現(xiàn)實水平，影響了群眾參與河流保護的熱情和積極性。此外，舉報獎勵政策不完善。A市各地河流水質(zhì)數(shù)據(jù)的不公開，監(jiān)督考察機制的不健全，沒有任何激勵機制來引導公眾參與監(jiān)督，會使社會公眾參與治理保護河流、河流保護監(jiān)管等積極性也不高。

三、推動江西省河長制長效機制構(gòu)建的創(chuàng)新措施

當前，江西省全面推行河長制已逐步向縱深發(fā)展。結(jié)合A市的實踐經(jīng)驗,建議A市要進一步在健全涉水責任法律體系、進一步明確河長的主體職責、健全河長考核問責機制、積極引導公眾參與等方面深入開展工作，促進江西省河長制推行的長效性。

（一）健全涉水責任法律體系

河長制政策的實際運行，離不開水治相關(guān)法律法規(guī)的保護。完善成型的法律法規(guī)，幫助江西省河長制實現(xiàn)由“有名”轉(zhuǎn)變成“有實”提供標準的行政體系和有力的執(zhí)法保障。近幾年，農(nóng)林牧漁、環(huán)境保護、國土資源、交通運輸?shù)刃袠I(yè)，著力推動著相關(guān)制度規(guī)范的修改和完善，對A市建立與河長制相關(guān)的法律規(guī)范具有重要的參考價值。針對違反河流保護的個人和企業(yè)進行處罰力度較小的問題，我們要專門制定相應(yīng)的法律規(guī)范，提高違反者的違法成本，嚴格對刑事責任的追責，加大違反水環(huán)境保護的成本。另外，要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平及行業(yè)執(zhí)法工作現(xiàn)實需要，完善和健全法律責任條款設(shè)置，為執(zhí)法者提供與其職責相匹配的執(zhí)法工具和執(zhí)法手段，如考慮增多增大拘留違法者、查處涉案場所、凍結(jié)違法所得存款等強制措施，借此保證管理人員能有效履職。A市應(yīng)該繼續(xù)加強河長制立法，并將河長制的績效考核機制、溝通協(xié)調(diào)機制等機制規(guī)范化，使河長制河流治理有法可依、職責明確，使各級河長的河流治理工作有法可依、有章可循，以便更好地在河流治理、水環(huán)境治理等方面發(fā)揮河長制的優(yōu)勢。這既是河流治理法制化的要求，也是推動河長制長效化、常態(tài)化的重要手段。

（二）進一步明晰河長的主體責任，促進河長專業(yè)化

各級河長作為各地行政區(qū)域河流綜合治理的責任主體，各地河長需要控制好制度制定、責任明確、績效考核、追究責任等各個環(huán)節(jié)的實施。要明確規(guī)定各級河長的職責，并制定相應(yīng)的考核制度和獎懲辦法，確保通過制度來保障河長制能夠順利實施，完成所在行政區(qū)內(nèi)的河流治理目標，實現(xiàn)區(qū)域治理與流域治理一起管。在人員調(diào)配上要給予優(yōu)先考慮，通過改變當前以水利專業(yè)工作人員為主的河流治理人員結(jié)構(gòu)單一現(xiàn)狀來優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，并積極采取有效措施吸引專業(yè)人才參與河流治理。將河流治理工作所需要的撥款列入當?shù)卣哪甓蓉斦A算中，保證河流治理工作的經(jīng)費充足，確保能夠快速撥付，以推動河長制工作正常開展。加強對河長及相關(guān)工作人員的培訓投入，實現(xiàn)流域綜合管理的現(xiàn)代化與專業(yè)化。

在保證專職工作人員足夠的基礎(chǔ)上，江西省也應(yīng)該注重吸引社會群眾的參與，采取招聘、志愿服務(wù)等多種形式，鼓勵國內(nèi)外的相關(guān)專業(yè)人才為有河流治理保護需要的地區(qū)提供義務(wù)或有償服務(wù)。同時要建立健全治理河流治理專業(yè)的知識培訓，培訓一批專業(yè)的河流治理人才，尤其是要對河長進行系統(tǒng)性的專業(yè)化培訓，提高河長的河流治理知識。另外A市還要細化好河流治理領(lǐng)域現(xiàn)有的問責機制，明確地方領(lǐng)導和相關(guān)單位的責任，杜絕出現(xiàn)推卸責任情況，鼓勵河流治理工作人員認真做事，培養(yǎng)各級河長的自覺意識。通過業(yè)務(wù)培訓、警戒教育等，使河長認識到運用并自覺維護工作機制的必要性以及違反的嚴重性，確保各級河長在全面推進河長制政策實施的過程中，不斷提升自覺意識和專業(yè)素質(zhì)。

（三）完善河長考核問責機制

一是健全考核指標體系。江西省目前應(yīng)在制度建設(shè)、考評機構(gòu)設(shè)置、群眾意見辦理、信息溝通等項目上，根據(jù)不同地區(qū)河湖在水治理方面存在的主要問題，設(shè)定科學的治水計劃，制定好考核期限的長短，明晰考評指標和考核方式，針對實際情況實施異質(zhì)化的評價考核。同時，要完善相關(guān)評估制度和辦法，保證考核指標的合理性，體現(xiàn)出各地區(qū)河長制工作的具體實效。二是實現(xiàn)評估方式的多樣化、監(jiān)督群體的多元化。通過定期或隨機督察等方式，用外在壓力來推動相關(guān)責任部門嚴格執(zhí)行相關(guān)辦法。但是巡查、督察等監(jiān)督形式一般都是在系統(tǒng)內(nèi)部進行，很容易會走向形式化，所以還應(yīng)該引進外部人員參與水環(huán)境的治理，將本地社會大眾對河長制政策治水效果的滿意程度作為重要的考核指標。如在外部采取聘用專業(yè)評估機構(gòu)評估河流水質(zhì)改善情況、社會公眾問卷評議河流水質(zhì)效果的方式，對“河長”任務(wù)完成情況進行評估，以避免當前存在的“下級考評上級”的尷尬問題。三是要完善各級“河長”履行水治理責任并進行績效考核的具體規(guī)章制度，明確各級“河長”領(lǐng)導與不同的職能部門之間的權(quán)責劃分，細分獎懲制度實施的政策依據(jù)。地方政府在制定本地的河流治理和保護規(guī)劃時，要緊密結(jié)合各河流的實際問題，切實落實河流治理工作目標和河長職責，河長要按時簽署治理責任書。從上到下，將河流治理責任逐層落實，把河流治理保護壓力逐層傳遞給最接近河流的基層。最后要建立一套標準來考核河長工作的績效并進行獎懲。

（四）優(yōu)化制度設(shè)計，積極引導社會群眾參與河長制

水環(huán)境保護、水環(huán)境防治、河流治理、水生態(tài)修復，不能只依賴于政府機構(gòu)發(fā)揮主體效應(yīng)，也需要社會大眾發(fā)揮其參與的主體效應(yīng)。公眾要將治水問題作為自身的問題，而不是政府的問題。在治水過程中，社會大眾既可通過參與維護自身在涉水方面的權(quán)益，也可對當?shù)卣拖嚓P(guān)部門采取監(jiān)督的措施，促使各級河長能做好自己應(yīng)該做的工作。因此，在河流治理保護中，要讓群眾對自己作為河流治理的主體地位有一個明確的認知,在學生、企業(yè)等群體中發(fā)掘“學生河長”和“企業(yè)河長”等，發(fā)動公眾積極參與本地的水域巡查，聘請專業(yè)機構(gòu)或者組織本地民眾、企業(yè)法人或其他組織一同進行當?shù)厮蜓膊榈墓ぷ鳎瑸楦嗟耐獠咳藛T參與到水污染治理工作中提供方便的渠道。環(huán)保部門要從制度設(shè)置方面出發(fā)，設(shè)立公開透明的公眾參與途徑和渠道。并且要公開考核不合格河長名單，列出約談的主要問題，于此給予整改的要求和措施等，讓社會公眾更好了解到河流管理過程，積極參與到各地河流管理，使河長制的積極作用得到更好發(fā)揮。

同時各地政府要對水治理加強社會宣傳引導，要借助于多種媒體，采用合理的方式，讓群眾深入釋疑解惑，提高本地居民保護河湖的意識，動員本地居民積極參加河長制的推進。通過將河流保護規(guī)定融入村民公約中，通過村民公約來引導村民積極參與河流治理和保護，營造良好的河流保護氛圍。縣級及以上河長可以發(fā)揮帶頭人的作用，協(xié)調(diào)好本地教育部門組織學校開展有關(guān)水環(huán)境治理的宣傳教育工作，讓各個年齡段的群眾都能參與到河流治理的工作中。A市也需要充分發(fā)揮社會組織的作用。社會組織具有靈活性、公益性等優(yōu)勢，在河流治理中，政府應(yīng)積極主動加強與社會組織的合作，通過社會組織彌補政府和公眾參與河流治理的不足。

總之，在河長制的實施過程中，要著力把公眾從旁觀的利益相關(guān)者變成水環(huán)境治理的作用者，不斷固化公眾對水環(huán)境治理的主體意識和責任意識，積極調(diào)動群眾參與河長制實施的熱情和主動性，讓社會公眾真正成為河流治理保護的生力軍。