我國統一大市場建設分析

泰和泰律師事務所 尹曉東

大一統的概念最早見于《公羊傳·隱公元年》，后來因秦始皇掃六合，車同軌、書同文，中國最早的大一統王朝得以實現。大一統是中國早期國家建立之理念，后來引申為國家在政治和文化上的高度統一。

而眼下最熱的詞“統一大市場”，也不是憑空產生出來的。最早可追溯到2013年黨的十八屆三中全會，這次會議提出“建設統一開放、競爭有序的市場體系。”黨的十九大要求清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。2020年3月全球新冠疫情蔓延后，政治局常委會會議提出要堅持全國一盤棋，維護統一大市場，最早明確提出這一概念。同年9月，中央財經委員會第八次會議和國務院常務會議再次提及，國務院要求將建立統一大市場作為深化“放管服”的目的。2021年12 月17日中央深改委會議審議通過，2022年4月10日，中共中央國務院正式發布《關于加快建設全國統一大市場的意見》(以下簡稱《意見》)，中國深化市場改革迎來契機。

一、建設統一大市場，是內外因素共同作用的結果

國內小氣候，經濟增長放緩因素首當其沖。新冠肺炎疫情影響下的中國經濟發展雖然領先世界主要經濟體，但與疫情前相比，還是乏力不少。筆者曾看到一組數據，剛過去的清明假期，全國國內旅游出游7542萬人次，同比減少26.2%，按可比口徑恢復至2019年同期的68.0%；實現國內旅游收入187.8億元，同比減少30.9%，恢復至2019年同期的39.2%。個中差距，可見一斑。所以必須想辦法擴大釋放國內市場活力，做好內循環，提升GDP。

其次是需要破除長期形成的，也是老生常談的市場經濟發展中各種體制機制上的痼疾：分割、封閉、壟斷和無序。比如，我們常見的很多斷頭路、地方保護文件、區域壁壘奇葩規定等等。在之前GDP的時候，一定程度的野蠻生長可以允許適當出現。但當要過“苦日子”的時候，就得收緊“緊箍咒”，從這些地方下手，內部挖潛，以內養外。經過多年發展積累，除了已經形成國內超大規模的市場外，中國在研發、生產、消費這三個經濟里最重要的環節也慢慢形成了—這就意味著中國建立國內統一大市場的基本條件已經具備。

國際大氣候，也需要應對種種困難。為了應對近兩年的出口困局，未雨綢繆、既破又立地做好應對今后困難的準備，成為當務之急《意見》也就應運而生，發布理所當然。所以《意見》提出要以國內大循環和統一大市場為支撐，有效利用全球要素和市場資源，使國內市場與國際市場更好聯通。內外因素的交織，“統一大市場”就成為雙循環時代內循環的必要的配套。

二、建設統一大市場的基礎和實質是法治

中國古代形成大一統的國家，靠的是政令統一、度量衡統一、文字語言統一，再加上民族的高度融合。現在各種對統一大市場《意見》的解讀也滿天飛，而抽絲剝繭，筆者認為最終的底牌還是兩個字—法治。

（一）建設統一大市場的基礎是法治

《意見》指出，要建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，應當“充分發揮法治的引領、規范、保障作用”。

“統一”不是市場水平的統一，更不是市場數據的統一。各地資源稟賦不同，發展程度不同，不可能一紙文件就做到全國“泥鰍黃鱔一樣齊”。要建成統一大市場，應是標準的統一、法治的統一。統一大市場不僅僅體現在地理和空間上，更體現在統一市場制度規則上。改革開放四十多年來，我國頒布和實施了一系列建設市場的相關法律，為建成“全國統一大市場”提供有力的法制保障。

我們解析建設“統一大市場”目標時可以看到，比如推進市場監管公平統一，其實質就是要依法完善統一市場的執法標準，提高管理效率；再如要統一土地、勞動力、資本、技術、能源等生產要素，這每一個領域都有對應的部門法，連最新的數據資源要素都有了《數據安全法》。離開這些基礎性部門法的保障，可謂寸步難行。還如要反壟斷、反不正當競爭，更離不開《反不正當競爭法》和《反壟斷法》。只有依靠法治，才能打破地域分割和行業壟斷，清除市場壁壘，促進商品和要素自由有序流動、平等交換①。才能營造更加良好的公平競爭市場環境，進而激發市場主體活力和創造力，實現企業優勝劣汰。

所以，無論哪個目標的實現，其基礎都取決于立法、執法、司法等各個法治環節和手段的實現。

（二）建設統一大市場的實質是法治

就像歐洲異于中國無法形成大一統的國家一樣，有專家認為，一個大國內部的統一市場的建設，不見得比國家間形成統一市場協議來得更容易②。要解決國內“斷頭路”“地方保護”“市場壁壘”“市場分割”“流通成本高”等諸多問題，看來比較容易，其實很難。行政權力對市場的干預是一種超經濟因素的力量，尤其是像中國這樣有“大一統”傳統思維的國家更加明顯。只有內在改革動力和外在倒逼機制相結合，才能真正推動統一大市場的建成。其基本路徑就是要真正強化法治對包括政府及各類市場主體的作用，使其在市場經濟中合理合法地行使權力。

多年改革開放的過程中，我們曾看到很多奇聞。如2009年前的上海浦東與南匯區之間有多條斷頭路；2014年北京拒絕插電混動車落戶；此前成渝兩地在諸多領域相愛相殺；各地在招商引資中哄搶外企和外商投資的事件等。省與省之間，市與市之間，甚至同一個市的兩個區之間都可能存在同質化的惡性競爭。

這兩年多來的疫情，也暴露出很多與統一大市場建設不相符的亂象，比如大理市扣押口罩等抗疫物資事件，洪湖市“進價6毛的口罩因售價1元被罰4萬案”、防疫層層加碼限制人員流動、貨物流通等也屢見不鮮。筆者在多年的法律服務過程中，也多次感受到前面的種種不公平現象。所以物理上、制度上、市場上的斷頭路、隔離墻，都昭示要建成統一大市場任重道遠。

所以《意見》從立和破兩個維度明確了建設全國統一大市場的重點任務。立的角度著眼于建立統一的制度和市場，包括市場基礎制度規則統一、市場設施高標準聯通、打造統一的要素和資源市場、推進商品和服務市場高水平統一、推進市場監管公平統一，推進線上線下一體化監管”“加大對資本市場的監督力度”；破的角度,明確要規范不當市場競爭和市場干預行為，包括推行“全國一張清單”，力戒“低層次重復建設和過度同質競爭”等，要打通斷頭路、捶掉隔離墻③。

習近平總書記曾指出，法治是最好的營商環境。怎么營造穩定公平透明可預期的營商環境，怎么降低市場交易成本，也得靠法治。只有堅持市場化、法治化原則，堅持依法行政，加快轉變政府職能，公平公正監管，加強和改進反壟斷、反不正當競爭執法和司法，破除地方保護和區域壁壘、清理廢除妨礙依法平等準入和退出的規定做法，持續清理招標采購領域違反統一市場建設的規定和做法等，才能真正降低制度性交易成本，打造市場化、法治化、國際化的營商環境。

統一大市場的實質既是統一的法制規則，更是其背后蘊含的統一的法治規則。所以整篇《意見》中出現了三次“法治”、十四次“依法”、二十二次“執法”也就不足為奇。要實現上述目標，既要靠各級政府依法行政，也要靠各級黨委依法執政。

三、做好統一大保障與建設統一大市場同等重要

要建成統一大市場，本身就面臨的重大挑戰。第一個挑戰是在優化資源的情況下如何持續保持經濟活力。如何解決資源流向最需要的組織和個人，而不是流向最靠近資金和權利的主體。第二個挑戰就是利益的分配問題。包括地方政府和國家，各級地方政府之間，企業和地方政府，企業與企業的利益調配。還有一個挑戰是一些關系民生的老行業，如養老、房地產、醫療行業如何有效解決④。其實，第二個和第三個挑戰也涉及另外一個層面的問題，即如何在建成統一大市場的同時，建成全國統一大保障的問題。

統一大市場有了，還得做好統一大保障。這既滿足千百年來中國人對大一統國家善治的期許，也符合共產黨立志滿足人民“對美好生活的向往”的執政理念。當前中國已經整體脫貧，溫飽無憂。在全國人民追求“美好生活”的新發展階段，做好統一大保障與建設統一大市場同等重要。要破解這個難題，核心就是《意見》中提到出的八個字：“有效市場，有為政府”。筆者以為，統一大保障大致包括以下幾個方面：

一是滿足多樣化的社會保障需求。建立多層次的社會保障體系，既要有普惠性、福利性的基礎養老金、老年津貼，也要有醫療、失業、工傷等社會保險制度；既有基本保障制度，也有補充保障制度。家庭保障負擔是否過重將直接決定人口增長，應實現與社會化保障的相互補充。發揮家庭和社會保障的雙輪驅動。加強發揮城鄉社區和專門機構在養老服務、醫療衛生服務、特殊群體社會服務方面的重要作用，從“老有所養”到“老有頤養”。讓社會保障的內容從基本的物質保障和經濟保障走向兼顧服務保障與精神保障，全面滿足勞動者和城鄉居民的各類需求。

二是實現社會保障、教育水平的城鄉統籌和均衡發展。建立城鄉統一的居民養老保險制度、醫療保險制度，最低生活保障與社會救助制度。不搞“一刀切”，統籌兼顧，堅持社會統籌與個人賬戶相結合的社會保險模式；制度轉軌時平衡不同年齡群體的利益，追求政府與市場的結合，追求公平與效率的結合。努力實現城鄉之間、體制內外單位之間享受同等水平的“病有所醫”。

教育是民族復興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。從目前的基本實現義務教育，到實現同等接受良好教育的機會。統一大保障時代所需要的教育公平和正義，應是一種比現在更好的、更高水平的教育，是一種高水平普及、高均衡發展、高質量辦學的優質教育體系。

三是解決公平共享與互助共濟。發揮社會保障制度的收入再分配作用，不斷擴大社會保障覆蓋面，實現人人公平享有社會保障的目標，解決和強化特殊人群的兜底保障；通過社會福利公共資源的再分配定向支持特定人群；規范和促進慈善事業發展，體現社會互助和社會文明。不但做到“弱有眾扶”，還要推動最終實現共同富裕。

四是防止統一大市場的外部效應。首先，不能把統一大市場的“經”念歪了。防止地方政府為了搞統一而統一，更不能搞“小而全”的自我小循環，和以“內循環”的名義搞地區封鎖，切實嚴格依法做好各地出臺政策時的“公平競爭審查制度”，動態發布不當干預統一大市場建設問題清單，建立典型案例通報約談和問題整改制度，不流于形式、不走過場。

其次，防止出現贏家通吃的局面。人口流動和資源傾向永遠是往強勢地區走。要素“自由流動”、形成統一大市場的背后，無論是地區、企業還是個人，可能面臨的虹吸效應更加明顯，導致強者恒強，弱者恒弱。導致像城市化過程中“回不去的老家，待不住的城市”那樣尷尬。所以，建設統一大市場不能簡單化、一刀切。充分發揮社會主義制度的優越性，通過統籌資源，因勢利導，通盤解決建設統一大市場過程中溢出的負外部性。

市場是當今世界最稀缺的資源，市場資源是我國的巨大優勢。建設統一大市場將為我國構建新發展格局提供雄厚支撐，而做好統一大保障既可能再次釋放市場能量，還能為統一大市場建設解決后顧之憂。這兩點也可以成為新時期“大一統中國”的新內涵。

注釋

①《國務院：著力打破地區封鎖和行業壟斷清除市場壁壘》https://www.cs.com.cn/xwzx/hg/201606/t20160614_4989867.html.

②《【專訪】劉志彪：建設全國統一大市場不是恢復新計劃經濟》 https://xw.qq.com/amphtml/20220411A07R7700.

③江平舟 《幾十年沒有的轉變，建設全國統一大市場，到底意味著什么？》https://weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309404757147752989252.

④《談談統一大市場》財經圣經 https://baijiahao.baidu.com/s?id=1730039391728582668&wfr=sp ider&for=pc.

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建設全國統一大市場是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求。意見明確，加快建立全國統一的市場制度規則，打破地方保護和市場分割，打通制約經濟循環的關鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，全面推動我國市場由大到強轉變，為建設高標準市場體系、構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強支撐。

根據意見，加快建設全國統一大市場的工作原則是：立足內需，暢通循環；立破并舉，完善制度；有效市場，有為政府；系統協同，穩妥推進。主要目標是：持續推動國內市場高效暢通和規模拓展，加快營造穩定公平透明可預期的營商環境，進一步降低市場交易成本，促進科技創新和產業升級，培育參與國際競爭合作新優勢。

意見堅持問題導向、立破并舉，從六個方面明確了加快建設全國統一大市場的重點任務。從立的角度，意見明確要抓好“五統一”。一是強化市場基礎制度規則統一。二是推進市場設施高標準聯通。三是打造統一的要素和資源市場。四是推進商品和服務市場高水平統一。五是推進市場監管公平統一。從破的角度，意見明確要進一步規范不當市場競爭和市場干預行為。